航空公司安全治理现代化：昆航为例的分析

杨克皎，孙 佳

(1. 昆明航空有限公司，云南 昆明 650506；2. 中国民航管理干部学院 应急管理系， 北京 100102)

0 引言

民航安全的基础在于航空公司安全治理。近年来，随着民航的蓬勃发展和空中交通流量的不断增加，航空公司作为民航系统的企业组织，其安全治理体系和治理能力越来越显得滞后，民航安全管理对之提出了更高的要求。2019年10月31日，为贯彻落实党的十九大精神，十九届中央委员会第四次全体会议着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题，提出到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。当前我国正以新《国家安全法》为核心，逐步实现国家安全法治化，构建国家安全治理体系和治理能力现代化[1-2]。民航领域作为国家交通运输业不可或缺的一环，其安全稳定的发展是不容忽视的[3]。冯正霖[4-6]通过对民航工作的回顾，以新发展理念为引领，提出了推进民航治理体系和治理能力现代化的目标和要求，为新时代民航强国建设提供制度保障，推进民航高质量发展。张欧[7]以某航空公司为例，描述其在安全管理体系建设方面的状况，指出安全管理体系的建设趋势为协同治理。孙佳等[8-9]认为民航安全管理的法治化还处于逐步完善阶段，针对民航安全管理体系运行机制与关键要素，从安全政策、组织与职责权限、安全目标与指标体系、安全策划、风险管理、持续改进方面进行分析，展望了未来民航安全管理体系有效性审核工作。颜烨基于社会学的社会系统论的四位一体(经济、政治、社会、文化)，提出安全(生产)现代化理论，具有一定启发性[10]。

上述研究主要集中在民航安全的顶层设计、安全管理体系建设方法及有效性审核方面，得到了很多建设性成果，但缺乏民航安全治理体系及治理能力现代化建设，特别是具体的措施和建议。本文通过分析航空公司安全治理体系与治理能力建设的意义，以昆明航空公司为例，构建航空公司安全治理的理论框架模型，提出了航空公司安全治理体系和治理能力建设的具体建议措施，助力民航高质量安全发展。

1 研究的实践背景、意义及目标

1.1 航空公司安全治理现代化建设的背景

安全是飞行运行的生命线，是航空公司立足之本，是一切工作的奠基石。国家层面，安全是国之要器，不可或缺。对于航空公司，安全是首要任务和目标，不可忽视、更不能放松。

为统筹推进交通强国建设，中共中央、国务院于2019年9月印发实施了《交通强国建设纲要》，指出要以国家发展规划为依据，统筹民航、铁路、公路等基础设施，协调安全稳定发展。“十四五”时期，中国民航确定了“一二三三四”的总体工作思路：践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、构建完善三个体系、开辟四个新局面[4-6]。在开辟四个新局面中明确提出，行业治理体系和治理能力要有新成效，航空公司安全治理体系与治理能力建设呼之欲出。

2021年10月，中国民用航空局冯正霖局长在东海航空安全整顿工作座谈会上的讲话中，首次提出深刻认识安全工作的“五个属性”，即安全工作的政治属性、经济属性、社会属性、业务属性和文化属性[11]。这一论述是贯彻落实习近平总书记对民航安全工作重要指示精神，对近年来民航安全工作的科学性、系统性总结，充分展现了民航高质量安全的全面内涵，丰富了民航安全管理的方法论，指明了航空运输企业提升安全治理体系与治理能力建设的路径，为全行业牢牢守住安全底线，确保民航安全平稳运行指明了前进方向、提供了根本遵循。

1.2 航空公司安全治理现代化建设意义

昆明航空安全生产传承积累了集团公司丰厚的基础和宝贵的经验，随着昆明航空公司体制改革的深入发展，现代公司治理结构框架下的运营及安全管理发生了深刻变化，在业务持续扩张、安全生产主体责任逐步深化、新技术新装备大量投入运用以及新冠肺炎疫情防控的新常态下，如何推动昆明航空安全治理理念和制度创新，建立健全安全治理机制，规范安全治理过程，强化安全治理基础，推动昆明航空安全治理持续高质量发展，建设具有中国特色、符合行业特点、引领行业的现代航企安全治理体系，确保旅客安全万无一失、实现企业安全发展长治久安与基业长青，是航空公司面临的重大课题。

以昆明航空公司安全治理体系完善为例，深化安全管理体系落地，优化安全管控模式，构建安全治理框架模型，着力构建安全治理体系和治理能力，助力民航高质量安全发展。

1.3 航空公司安全治理现代化建设的目标

党的十八大以来，习近平总书记对安全生产发表了一系列重要讲话，作出了一系列重要指示批示，深刻回答了如何认识安全生产、如何抓好安全生产等重大理论和实践问题。昆明航空始终坚决贯彻落实习总书记关于安全生产的重要指示精神，深化安全生产领域改革，推动公司安全生产理念、制度、体制、机制、管理手段改革创新，努力实现安全生产创新发展。

昆明航空企业规模越来越大、运营场景越来越复杂，必须着眼于公司运营生产力发展、科技进步及运输组织高效运转的新变化，着眼于第四次科技革命、新技术装备、大数据与人工智能、管理水平、人员素质的新变化新要求，着眼于治理手段、治理幅度以及航空运输运行控制的新变化新要求，对现行安全治理制度进行梳理分析，以期构建先进、科学、适用、系统的安全治理体系，提高航空公司安全治理能力，促进航空公司安全高质量发展。

2 昆明航空公司安全治理体系与治理能力现代化架构

2021年是昆明航空持续安全、平稳发展的第十三年，公司在保持安全形势总体平稳的态势下，也面临着一些波动因素，发生了几起人为原因不安全事件。从昆明航空自身面临的挑战看，安全管理体系运行对安全管理工作的支持作用有待继续提高。

图1 昆明航空公司安全治理体系与治理能力的四大支柱体系、八项能力框架图

为进一步筑牢安全基础，昆明航空提出到2025年，综合运用政治引领、法治保障、德治教化、自治强基和智治支撑的方法和手段，建立健全以实现“以旅客、航空器、货邮”安全为核心的安全生产责任链条、制度成果、管理办法、重点工程、工作机制和双重预防控制体系，全面形成依法治理格局，持续强化安全基础保障、应急管理和外部环境治理，以期安全治理体系和治理能力进一步成熟可靠。2025年到2030年，安全指标以及安全治理水平进一步提升，基本实现治理体系和治理能力现代化。

2.1 昆明航空公司安全治理现代化框架模型

安全治理体系的构建应有利于一切劳动、知识、技术、管理、资源的活力竞相迸发，实现企业发展与安全生产最优化的安全生产机制、体制和规章制度安排，是能够支撑企业持续发展、实现效益与安全生产同时发展的一整套紧密相连、相互协调的安全生产制度。安全治理能力是在治理体系框架下，动态实现的阶段性更新的目标。

民航安全管理体系(SMS)目前已经在全国民航各企事业单位建立和实施，是提高我国民航安全管理水平的有效途径，对中国民航持续安全起到了固本强基的作用。为推进航空安全治理体系和治理能力现代化，可以将安全管理体系分为四大基本板块，分别是安全政策、安全风险管理、安全保证和安全促进，称为“四大治理体系”，如图1所示。这“四大治理体系”是内核，有机的作用于系统流程中，共同维护安全管理体系的可靠性及自我改进性[9]。为维护“四大治理体系”的可持续运行，延伸出了作为驱动力的“八大治理能力”，分别为人员“三基”能力、安全管理人员专业素质能力、安全生产责任履行力、组织管理能力、人员作风胜任能力、体系运行能力、监督检查力度和自查自纠能力，与“四大治理体系”一体，共同助力民航安全发展。

2.2 昆明航空公司安全治理体系的具体内涵

民航安全管理体系(SMS)是符合现代的“治理”理论基本特征的典型代表。昆明航空充分依托公司安全管理体系(SMS)的基础和安全管理实践经验，全面梳理和修订昆明航空现有安全管理体系结构，推动“四大治理体系”现代化建设。具体由以下几个方面组成：

(1) 安全政策与目标

规定的是运营人的安全管理理念和对安全的承诺，是建立安全管理系统的基础。其核心机制是事先承诺机制、全员履责机制、安全法规程序化机制等。

(2) 安全风险管理

分析运营人的运行功能及其运行环境，主要包括风险的识别、风险的分析和风险的控制。其核心机制是分级管控机制、双重预防机制。

(3) 安全保证

运用质量保证技术(包括审核和评估)对风险控制措施进行持续监控，包括安全信息收集、标准管理、报告系统、质量保证、应急处置、事件调查等。其核心机制是合约准入机制、激励相容机制、体系闭环管理机制。

(4) 安全促进

强调企业内部应构建多种员工与员工、员工与管理层的沟通渠道，努力建设积极的安全文化[8]。其核心机制是岗位胜任机制、安全交流沟通机制、积极安全氛围营造机制。

2.3 昆明航空公司安全治理能力的具体内涵

在“四大治理体系”的基础上，以“八大治理能力”为基础，结合昆明航空安全管理实践经验和体系结构，提出航空公司“八大安全治理能力”现代化建设。主要由以下几个方面构成：

(1) 以“六到班组”为抓手，夯实人员“三基”能力

进一步制定和完善班组建设方案，发布公司班组建设纲要，设立班组建设领导小组。进一步梳理和优化各级安全过程绩效考核细则中班组建设考核的相关条款，以班组为单位组织开展内部培训教育，并对培训效果进行监督检查，建立健全班组奖惩机制，开展年终评优评先工作。组织开展内外部班组建设经验交流活动，部门内每季度至少开展一次经验交流，跨部门每年至少开展一次经验交流。

(2) 规范人员资质管理，提升安全管理人员专业素质能力

进一步明确细化安全生产再培训的工作要求，同时明确三级安全卡片等培训档案和记录的流转、保存等工作要求，并组织开展对各部门质量人员的风险隐患专项培训工作。各部门重新梳理部门人员资质管理工作程序，建立健全各项安全相关岗位的资质排查程序，纳入部门管理手册形成长效机制。

(3) 压实安全责任，提升全员安全生产责任履行力

全面梳理、编制安全生产责任制汇编，统一将汇编发放至相关岗位人员，同时大力开展安全生产责任制宣传活动。各部门持续开展整章建制工作，对民航局文件或公司要求建立监控机制，定期评估手册合规性，不断完善手册制度，制定计划对手册的有效性、符合性开展监督检查，确保手册更新及时有效，手册落实到位。公司航安部进一步制定和细化领导干部不安全事件等级问责制度，以此作为选人、用人和职级晋升的重要标准。安监部进一步细化安全管理过程绩效考核实施细则，提升工作质量方面的考核标准，重点关注对风险管理主动性、改进措施有效性、绩效指标管控有效性方面的问题，细化相关考核标准。

(4) 从源头解决安全问题，提高组织管理能力

以“盯组织、盯系统”的方法对问题隐患进行分析管控，及时开展组织管理原因分析，并制定针对性改进措施，实行闭环管控。各部门建立内部质量通告的流转、监控、跟踪、闭环等机制，形成工作程序纳入部门管理手册中，避免措施落实出现遗漏。各部门将部门内发现问题的处理情况纳入日常工作作风检查中，对超期未反馈、未验证的情况纳入作风问题负面清单。全面细化工作各个环节的管控流程，充分运用风险管理工具，系统化识别工作中存在的问题，及时发现程序制定和工作安排上的不足。

(5) 持续深化“三个敬畏”，提高人员作风胜任力

持续强化作风建设方案，建立健全作风建设量化考核机制，严格落实作风管理工作。结合工作实际，对作风问题负面清单进行动态化管理，定期评估、更新负面清单，并及时开展宣贯教育，确保全员可及时获取并熟知对应岗位的负面清单条款。公司及各部门开展作风建设工作专项检查，每年开展不少于两次的覆盖全员的“三个敬畏”宣教活动，并在季度安委会上通报工作情况，确保“三个敬畏”意识和工作理念真正入脑、入心[11-12]。

(6) 以数据驱动风险管理，持续深化体系运行能力

持续广泛收集行业内不安全事件，定期整理各类安全信息，进一步细化、修订安全建议分类标准，开发风险管理识别危险源的工具，重点提高员工报告质量和分析能力；完善公司关键绩效指标，修改预警规则和关键风险指数的计算方式，全面评估各项指标数据收集的准确性和监控的必要性，取消部分难以客观、准确收集的指标；做好安全绩效指标的持续监控和回顾工作，纳入月度安全形势分析会的会议内容；重视并做好月度预警指标管控措施的审核工作，确保制定有效的管控措施。推动实现深航FOQA系统在公司的本地化部署与数据对接，按计划推进系统部署和对接测试工作，在安全绩效、风险管理、飞行训练等领域应用系统数据，充分发挥数据效用。

(7) 强化分公司/基地安全管理，加大监督检查力

建立健全分公司/基地安全运行管理规定，并纳入《航空安全管理手册》。公司及各部门制定分公司/基地安全监察计划，加大监察频次，探索远程监督检查方式；加强自查自纠工作，对自查发现问题积极落实整改，对发现的设施设备类问题及时提出需求；强化安全培训工作，在各分公司/基地择优聘任安全讲师，负责分公司/基地三级安全培训。

(8) 推进事件调查体系建设，深化企业法定自查自纠能力

进一步完善法定自查机制，结合公司实际情况，梳理、修订法定自查相关工作制度，结合民航局法定自查符合性判定标准，对法定自查的检查标准进行细化，同时完善检查单的制作等内容；组织开展质量人员培训，通过典型案例分析等方法明确对发现问题的分析与整改要求，提高人员专业素质水平。进一步加强法定自查与安全管理体系的融合运行，通过对检查工作的梳理，从检查计划、检查内容、闭环管理三方面进行融合，旨在减少重复性的检查，加大对重点内容的检查频次。结合公司实际运行情况，梳理、完善公司调查程序，建立符合要求的调查员队伍，编制调查员人员库。组织安排参与事件调查的人员参加民航局组织的调查员培训，提升调查技巧和原因分析能力。根据民航局指南，配备调查工具设备，满足调查需求。

3 结论

(1) 在以往民航安全治理体系和治理能力现代化建设的基础上，提出“航空公司安全治理体系与能力现代化”概念，深化民航系统的主体性企业组织安全治理现代化研究。

(2) 以昆明航空为例，初步构建了航空公司安全治理体系与治理能力框架模型，即围绕“四大治理体系”“八大治理能力”，针对公司发展过程中面临的近期与远期问题，制定进一步细化的工作任务及实施方案。

(3) 力图以航空公司安全治理体系与治理能力现代化建设助力民航高质量安全发展。