乡村振兴战略与脱贫攻坚有机衔接的路径研究

李妍蓉

摘 要：探索乡村振兴和精准扶贫有机衔接，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的需要，也是实现农业现代化的必然要求。本文首先论证脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接的重大意义，然后结合陕西省咸阳市的实际情况指出当前脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接面临的问题，最后提出脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接的路径选择。

关键词：乡村振兴；脱贫攻坚；有机衔接

“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”，这是中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出的一项重要任务[1]，也是新时代做好“三农”工作的现实需求。目前，陕西省咸阳市贫困县已经全部摘帽，该市将进入脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接、同步推进的重要时期。脱贫攻坚和乡村振兴战略如何有效衔接，成为咸阳市未来一段时间的工作重点。

一、脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的逻辑关系

（一）脱贫攻坚和乡村振兴的目标联系密切

脱贫攻坚和乡村振兴都以“两个一百年”奋斗目标为战略指引，从本质上讲，都是为了建成社会主义现代化强国，实现全体人民共同富裕。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的基础目标，乡村振兴战略则是全面建成小康社会的基础要求，更是全面建设社会主义现代化强国的必由之路。可见，脱贫攻坚与乡村振兴战略目标共同指向了实现农业强、农村美、农民富的目标。

（二）脱贫攻坚的成果为乡村振兴战略的实施奠定了坚实基础

首先，脱贫攻坚和和乡村振兴都把发展产业作为重要着力点。从产业脱贫到产业兴旺，产业发展是实施衔接的重要连接点，也是农村进一步发展的关键。乡村产业振兴指导意见中提出的现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、休闲旅游业、新型服务业、信息产业等6个方面，与脱贫攻坚产业扶贫方向基本保持一致，可以顺利实现有机衔接[2]。其次，脱贫攻坚战为贫困地区实施乡村振兴战略打下了坚实的经济基础，提供了充足的人才储备、科技支撑和各项管理机制。只有贫困问题得到彻底解決，农民有了稳定的可持续收入，乡村振兴才有可能进一步落实，才能进一步巩固脱贫成果。如从扶贫资金的支持到扶贫政策的倾斜，从青壮年劳动力的回流到驻村工作队的覆盖，尤其是形成第一书记驻村模式，都为乡村振兴奠定了坚实基础。

（三）脱贫攻坚和乡村振兴在体制上互相衔接

脱贫攻坚解决了农村地区的绝对贫困问题，而乡村振兴战略是要从国家战略层面解决农村地区的相对贫困问题，实现共同富裕。脱贫攻坚过程中形成的工作机制、政策机制、制度机制等为乡村振兴提供了理论依据和实践支撑。例如：脱贫攻坚中形成的五级书记抓扶贫的工作机制，彰显了巨大的政治优势和制度优势，能够为乡村振兴战略的实施提供借鉴思路和经验模式。因此，参照脱贫攻坚工作机制，实施领导书记抓乡村振兴责任制，正是二者在体制方面的衔接。

二、脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的现实难题

（一）与脱贫攻坚相比，乡村振兴战略实施对象的目标群体数量更多，差异更大

打好脱贫攻坚战，关键是打好深度贫困地区脱贫攻坚战，攻克贫困人口集中的乡村，涉及农村中的部分人群。而乡村振兴涉及整个农业现代化，所以它的目标群体范围更大，是事关整个农村全局的重大战略，势必会面临更大的挑战。例如，咸阳市虽然已经全面脱贫，但是在下一步乡村振兴工作的推进中扶贫政策持续问题、扶贫成果巩固问题、农民技术技能教育问题、扶贫产业如何做大做强等问题仍是需要关注的重点。

（二）与脱贫攻坚相比，乡村振兴的工作任务目标在区域之间存在更大的不平衡性

首先，与脱贫攻坚相比，乡村振兴的任务更加艰巨。脱贫攻坚作为一个阶段性的政治任务，有着严格的时间节点。而乡村振兴是一个事关全局的国家战略，具体包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面，需要步步为营，最终实现农业农村的全面现代化。其次，与脱贫攻坚相比，乡村振兴的层次更高、区域化差异更大。脱贫攻坚可以设定统一的完成标准，但乡村振兴不行，以咸阳市为例，农村发达地区和欠发达地区发展不均衡，起点有差异，根据不同地区的发展情况合理地设定战略目标非常重要。

（三）与脱贫攻坚相比，乡村振兴治理体系的构建更加复杂和不易

相对乡村振兴而言，脱贫攻坚是一个短时期内的攻坚战，加上乡村振兴和脱贫攻坚的治理目标不同，因此，在脱贫攻坚中形成的“大扶贫”格局，不一定能套用形成“大乡村振兴”格局。例如：2019年2月19日，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出的强化五级书记抓乡村振兴的制度保障，就是尝试对扶贫治理方式进行平行转移。但是，乡村振兴更多要依靠政策引导、市场带动、科技推动、人才流动，才能实现最终目标。以咸阳市为例，脱贫攻坚中的一些优秀经验可以在乡村振兴中复制与推广，如驻村工作队和第一书记这种工作模式，但也有一些措施需要进一步改善，如精准扶贫六个到村到户需要进一步完善；收入水平略高于建档立卡的贫困人口群体，其得到的支持相对不多，也应该转变成为乡村振兴工作中重点聚焦的群体。

（四）与脱贫攻坚相比，乡村振兴要兼顾贫困地区脱贫前后经济发展政策的不平衡问题

首先，受地域和自身发展等的限制，很多贫困户即使顺利脱贫后，他们抵御市场风险的能力依旧较差，稳定高质量的脱贫依然存在障碍，在政策中如何通过脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接、利用脱贫攻坚形成的经济基础，实现贫困户稳定脱贫是脱贫攻坚给乡村振兴留下的一个重大挑战。比如：金融扶贫政策、易地扶贫搬迁的后续就业支持和产业扶贫政策等是否继续延续，是否加大力度。

其次，乡村振兴需要合理兼顾不同群体的利益诉求和需求[3]。这就需要从特惠向普惠转变，防范“福利依赖”，杜绝“等靠要”思想，全方位激发农村市场活力；还要在强化社会救助的同时全面激发农民内生动力，既要保留短期的“救急难”、公益岗位政策，又要考虑长远的满足社会公共需要、实现经济和社会发展的战略投资政策，这些都给乡村振兴提出了重大难题。

三、脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的路径

（一）完善有效衔接的领导与组织机制

1.发挥基层党组织在乡村振兴中的引领作用

脱贫攻坚的成功经验是稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接的重要支撑。一是加强基层党组织建设。要实现“以党建促脱贫”到“以党建促振兴”的转变，强化党建引领，筑牢战斗堡垒，落实五级书记齐抓振兴机制并制定实施细则。二是发挥农村基层党组织书记在有机衔接中的带动作用。在由脱贫向致富转变的过程中继续发挥第一书记的“领头雁”作用，始终把村两委主要领导作为脱贫攻坚中主要的领导者和践行者，在巩固基层党组织的领导核心地位的基础上，做好帮扶脱贫到乡村振兴工作角色的转变。三是以党性强和作风好作为首位标准，拓宽选人用人视野。咸阳市永寿县积极从农村致富带头人、外出务工、返乡创业大学生、热心乡村治理事业人士中选拔人才，搭建一支高素质的基层党组织队伍，积极发挥农村基层党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，为脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接提供保障。

2.完善驻村工作和社会参与常态化机制，加快村社治理创新

鼓励国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等组建常态化、专业化驻村工作队。以基层党组织为依托，以驻村工作队为核心，成立乡村振兴领导小组，建立统一、高效、顺畅的组织指挥体系，构建落实责任主体工作体系；整合脱贫攻坚与乡村振兴的职能部门，明确部门和职能划分，提升乡村治理水平。为了更好地促使政府服务部门工作重心下移，咸阳市礼泉县白村设立村级综合服务办公室，承担村一级的部分基本公共服务，进一步夯实基层基础，更好地适应基层群众的需要。

3.实现考核评估机制互通

将脱贫攻坚实践中形成的考核评估机制引入乡村振兴战略的实施。脱贫攻坚考核评估中的第三方专业评估，确保了脱贫攻坚质量和标准。乡村振兴战略的落实也可引入类似的考核机制，将乡村振兴的考核同地方各级综合考核相结合，最大限度地激发乡村振兴的潜力和活力。

（二）完善有效衔接的政策和规划统筹

梳理现行扶贫政策体系，分类统筹扶贫政策如何退出、延续和转化，促进脱贫攻坚与乡村振兴战略在政策体系上有机衔接。

1.制定有效衔接的短期过渡政策

要把“全面巩固脱贫成果、防止返贫和新贫困发生”作为首要任务，实现脱贫攻坚向乡村振兴的平稳过渡，保持政策的连续性和稳定性。这就需要根据不同区域乡村发展程度，增强针对性和灵活性，因地制宜，设置3年左右的政策过渡期，保证贫困县在政策上的相对稳定性，确保扶贫成果可持续。同时，我们需要进一步充实和完善普惠新政策，确保非贫困地区能够真正感受到政策的引领作用。此外，从长期发展来看，绝对贫困的脱贫攻坚举措应该逐步转变为相对贫困的日常性帮扶措施，并统筹进入乡村振兴战略规划。

2.制定有效衔接的政策规划体系

首先，在乡村振兴战略规划中充分巩固脱贫成果，尽量加强对贫困地区资金、项目、人才、技术等方面的倾斜。将前期脱贫攻坚的成果和项目与乡村振兴战略结合起来，形成脱贫攻坚和乡村振兴战略相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局。其次，乡村振兴是一个中长期发展战略，乡村振兴的发展模式和具体实施方案、措施、手段仍需不断探索，各乡镇要结合自身条件，根据脱贫攻坚的任务，将乡村振兴战略的思想和原则融入具体的脱贫攻坚计划和行动之中，科学把握区域差异和乡村发展特点，因地制宜，分层次制定出每个发展阶段的具体目标、工作任务和实施路径。再次，加强和完善后续扶持。目前，大部分地区在乡村振兴战略规划中都将乡村振兴的重点放在经济发达、基础条件好、交通便利的村庄，马太效应明显。而脱贫村、经济条件不好的偏远村庄则放在中后期发展战略上，不利于脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接。因此，必须将脱贫村作为乡村振兴的重点，在乡村振兴相关政策上向脱贫村倾斜，推动脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接。

3.加强农村公共基础设施建设

首先，发挥群众的主动性。对于农民自主参与、直接受益的建设项目，通过政府资金引导，以奖代补、以物抵资等方式，引导农民投工投劳、投资投物，参与农村基础设施建设。同时，要制定优惠政策，积极推进农村公益性基础设施项目市场化融资，对外招商引资，鼓励、引导社会资金投向大型基础设施、环保等社会性公益项目。

其次，加快建立农村基础设施管护长效机制，切实改变长期以来存在的重建设、轻管理的现象。重视公共服务设施的集中配置和综合利用，建设文化设施、卫生设施、超市、体育健身场所等相对集中且具有综合功能的农村社区服务中心。例如：咸阳市永寿县监军镇制定了农村基础设施管理条约和相应的惩罚机制，确保农村基础设施的效用发挥到最大。

再次，鼓励民营企业投资农村基础设施建设。可以将民营企业作为全面搞好农村基础设施建设的重要载体，通过政策引导、财政扶持、税收减免等优惠政策，鼓励、引导和支持大型民企投资农村，充分调动民企投资农村的主动性和积极性。例如：咸阳市三原县城关镇特别重视民企在污水处理净化、垃圾处理、新能源开发利用等方面的重要作用，积极引导一批有实力的企业当好农村基础设施建设行业的排头兵。

（三）推进从产业扶贫到产业振兴的有效衔接

1.鼓励多元产业发展

产业扶贫理念是通过产业将贫困户带入市场，提高贫困户可持续生计水平，然而，其产业发展面临可持续性差农民主体缺失等问题产业升级困难，为此，应该因地制宜鼓励多元产业发展。

首先，依托本地优势资源，推动贫困人口与新型农业结构相融合。结合贫困村、建档立卡贫困户脱贫规划，立足本地特色产业和主导产品，推动咸阳市“名特优新”“一乡一品”农产品和休闲农业上网营销，让贫困户融入现代农业体系，促进贫困户稳定脱贫。

其次，在原有扶贫产业基础上发展新型农业经营主体。扶持一批辐射带动能力强的新型农业经营主体，培育一批示范企业和示范合作社，不断延伸农业产业链，提高农产品附加值，促进“三产”融合发展，提高农民收入水平，促进小农户和现代农业发展有机衔接。以咸阳市旬邑县石门山秦兴农业合作社为例，以提供大田托管为主，除去保底产量外，超出部分贫困农户、村集体和合作社分别按40%、30%和30%的比例提成。同时，该合作社还积极发展农家乐、民俗體验、休闲娱乐和设施农业及时令水果采摘等乡村旅游项目，增值效益部分按一定比例归贫困户所有。

再次，探索小农产业发展。脱贫攻坚的重点是深度贫困人口，其中，深度贫困人口多以小农户为主[4]。常规的产业扶贫难以全面覆盖，因此可以通过构建田头市场、巢状市场等直接对接城市消费者。一是田头市场，田头市场的最大作用是有效引导蔬菜种植户的种植行为，把交易市场建在田间村口，让农民和市场实现无缝对接。例如：咸阳市乾县通过鼓励龙头企业、合作社、家庭农场联合协作，采用“企业+合作社+菜农”一体化的运营模式，在大棚蔬菜产出的各个环节提供全方位服务，农产品就地就近销售，让农产品到商品一步到位，进一步提高了农产品流通质量和效率，实现了小农户和大市场的消费者有机对接。二是巢状市场，是以城市消费者获取绿色健康食物为契机，小农户和城市消费者的信任为纽带，去掉中间的流通环节，实现二者的有效对接，使小农户直接面对城市消费者，从而获得持续稳定的收入。

（四）培育新时代农民的主体意识，增强乡村振兴的持续内生动力

1.创新建立扶贫激励机制

创新“一评三治五举措”的亲情扶贫扶志模式，建立“早干早支持、多干多支持”激励机制，咸阳市三原县成立帮扶干部与缺志致贫家庭结对子领导小组，开展帮扶转化、感恩奋进教育、脱贫榜样评比等活动，促使新时代农民实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。

2.构建科学的利益联结机制

在脱贫攻坚向乡村振兴的过渡中，农户不仅仅应该是产业发展的受益者，更应该成为产业发展的参与者，从而实现政府主导与农民主体的有机结合。这就需要在产业发展上打通农户的参与渠道，增加农民的话语权，让农户能够主动参与产业项目的规划实施。咸阳彬州市按照“支部引领、社区支撑、企业主导、合作社组织、农户主体、社会共建”的贫困治理模式，让农民通过庄基地、劳务股、资金股、管理技术股等5种方式入股，构建集农产品加工、高效观光农业、农耕文化体验等功能于一体的新型农业产业体系，推动农民、合作社、村集体与经营主体“联产联业”“联股联心”，以此增强农村发展的内生动力，做大做强村集体经济，引导村民走向致富路。

3.注重农民的专业培训

全面提高新型农民培训质量，努力促进培训方式从“数量型培训”向“质量型培养”转变，为促进农业产业化提供智力支撑。可以参照“六联六创，智绘人才”培育模式，高质量开展新型职业农民培育，以农村基层干部、青壮年农民、农村妇女、后备干部以及农村实用人才等为培训对象，按照不同区域、不同产业和经济发展的不同程度，采取多种形式进行分类培训。同时，对现有农村科技资源进行整合，使其在农民科技教育培训中发挥更大的作用。

参考文献

[1]中国政府网.乡村振兴战略规划（2018-2022年）[EB/OL].（2018-09-26）[2020-02-01].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/ content_5325534.htm.

[2]潘百涛，石建华.脱贫攻坚与乡村振兴衔接的思考[J].辽宁农业科学，2019（6）：74-76.

[3]贺雪峰.关于实施乡村振兴战略的几个问题[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（3）：19-26.

[4]魏后凯.2020年后中国减贫的新战略[J].中州學刊，2018（9）：36-42.