疾控中心政府采购内部控制体系建设研究<br/>——以S省疾控中心为例

疾控中心政府采购内部控制体系建设研究
——以S省疾控中心为例

2021-04-18王越沈晖张灵麟邹琼

中国农村卫生事业管理 2021年5期

王越，沈晖，张灵麟，邹琼

四川省疾病预防控制中心，四川成都 610041

随着经济社会发展以及人民群众对政府行政权力的监督，公共部门势必要加强内部控制管理。作为使用财政资金从事公共卫生服务、提供公共卫生产品的疾控中心，在政府采购活动中，应将内部控制管理贯穿于政府采购执行与监管的全流程和环节，有效防范舞弊和预防腐败，对提升财政资金使用效益、组织管理水平和公共卫生服务水平有重要意义。

1 疾控中心政府采购内部控制概念

疾控中心政府采购是根据单位发展规划、疾控职能履行，合法合规地使用财政资金，购买用于满足公共卫生服务和机构运转所需的货物、工程和服务的行为。政府采购活动由需求部门、采购部门、资产部门和财务部门等共同历经预算编制、计划管理、采购实施、合同签订、验收与付款、档案管理、质疑投诉的流程，构成政府采购业务[1]。疾控中心政府采购业务内容主要分为两部分，一是履行职能职责、满足公共卫生服务的采购，包括医疗/实验室仪器设备、试剂、耗材、疫苗、药品等货物采购、健康教育宣传服务等，二是保障单位日常工作的采购，包括办公设备、家具、车辆等货物采购，房屋修缮，物业服务等。

疾控中心政府采购内部控制是为实现疾控中心管理目的和满足疾控中心职能履行，依据采购法律法规、规章制度，结合疾控中心管理的特点和要求制定的、全员参与的、保障财政资金安全、规范政府采购管理活动的制度、措施和程序的总和。

2 S省疾病预防控制中心政府采购内部控制的现状分析

因疾控中心工作领域广、专业条线多、工作属性特殊[2]，导致政府采购品种多、数量大、涉及面广、专业性较强。从已执行的政府采购项目看，S省疾病预防控制中心(以下简称“中心”)政府采购业务包括货物类、工程类和服务类。

中心政府采购实行集中采购和分散采购相结合。除2020年针对新冠肺炎疫情防控紧急采购仪器设备、试剂耗材外，中心政府采购项目均委托采购代理机构实施。除了政府采购法认定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价方式，还有政府采购监督管理部门认定的商场直购、网上竞价、批量集中采购方式。其中公开招标是中心进行政府采购的主要方式。

2.1 中心政府采购单位层面内部控制现状

2.1.1 工作组织成立并适时调整了内部控制工作领导小组，设置了内部控制的决策机构、执行部门和监督评价部门，明确各部门职能职责。其中，计划财务处(以下简称“计财处”)负责牵头采购业务控制工作，由采购工作管理办公室(以下简称“采购办”)承担采购组织工作。采购办挂靠在计财处。

2.1.2 机制建设中心内控领导小组是内部控制管理的决策机构，按照民主集中原则、科学高效原则、责任追究原则，通过集体讨论、民主集中或专业咨询等方式对政府采购事项进行决策。完善采购管理制度。修订《中心采购管理规定》，明确了采购办、归口部门、需求部门的职责及分工。关键岗位轮岗要求。在药械设备采购、物资采购同一职位连续任职满4年的，根据工作需要，进行交流轮岗。

2.1.3 人员管理采购办配备专人负责政府采购的组织工作，包括审核汇总各部门的采购计划、办理报批程序、组织需求论证、审核采购文件、组织采购评审活动、组织处理质疑投诉、归档采购资料。后勤处作为货物类采购执行部门，拟定合同、组织需求部门进行验收、申请资金支付。

2.1.4 风险评估明确监审处作为风险评估牵头部门，但未设立风险评估小组，也未建立风险定期评估机制。

2.1.5 信息管理采购需求发起、各级审批均在OA系统中实现，列为政府采购项目的，在省财政系统进行备案后，进入政府采购程序。招标文件、答疑文件、成交公告、合同等采购文件，按要求在省政府采购网公布，信息披露均有责任人。但中心没有建立采购管理系统，无法对政府采购计划、论证材料、报批手续、合同信息、采购档案等进行数据收集，不能形成完整的采购流程数据链。

2.2 中心政府采购业务层面内部控制现状

2.2.1 业务预算与计划管理各部门报送年度采购需求计划，相关归口部门审核资产配置和预算，计财处按照经费来源和绩效指标汇总审核预算。次年财政资金下达后，采购办在规定时间内进行政府采购计划备案，待省财政厅审批后，进入OA系统购置申请流程，相关部门和分管领导审批后执行。

2.2.2 实施管理 (1)政府采购方式控制。在政府采购计划备案时，须选择公开招标或非公开招标方式。在项目实施时，结合实际情况，采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价、商场直购、网上竞价、批量集中采购等方式。(2)政府采购需求控制。涉及政府采购项目，需求部门编制技术参数，讨论后签字提交采购办。采购办组织需求论证，涉及特别大和需要进行进口论证的项目，委托代理机构抽取专家进行论证；其他项目由采购办组织后勤处、需求部门等相关部门进行论证，监审处监督。(3)政府采购招投标控制。需求部门根据论证会意见修改招标文件，签署招标文件确认函后报采购办，采购办提交代理机构发布招标公告。开标当日，监审处派员参与专家抽取及对评标过程签署意见。评标结果公告发布后，发放中标/成交通知书。(4)政府采购合同控制。政府采购合同管理按中心《合同管理暂行规定》执行，实行分类管理，统一备案。

2.2.3 验收管理中心政府采购项目验收环节中，对货物类、工程类、服务类项目采取归口管理方法。

2.2.4 质疑投诉管理政府采购供应商质疑投诉依据政府采购供应商质疑处理办法和投诉处理工作规程进行管理，采购办负责接受采购过程中的各类质疑和投诉。

2.2.5 档案管理政府采购档案分散于计财处、采购办、后勤处、需求部门、归口部门、办公室等各部门，未进行统一收集和存档。

3 中心政府采购内部控制存在的问题

3.1 单位层面存在的问题

3.1.1 未完全建立内部控制体系中心虽成立了内部控制工作领导小组，也随外部和内部环境变化，不断修订相应制度，但并未将内部控制工作作为整体要求，安排各部门梳理流程、细化控制目标、整合业务；未成立风险评估小组，未建立风险定期评估机制，也没有设置风险评估岗位；另外，目前梳理的内部控制手册只有涵盖单位层面和业务层面的管理制度汇编，没有从体系建设、风险评估与控制，预算、收支、政府采购、资产、合同和建设项目六个业务层面的控制范围、目标、流程图、风险及防控措施方面进行建立，没有体现真正内部控制手册的设计思想。

3.1.2 组织构架存在风险采购办设在计财处，计财处既负责采购的审核，又负责采购的组织，还负责采购的付款，未实现不相容的岗位(职位)相互分离，在政府采购业务活动中有较大风险。

3.1.3 采购信息体系不健全从信息化建设上来看，OA系统中设置的采购流程仅涉及到采购计划阶段的部分内容，管理部门无法对整个政府采购业务环节进行全程控制[3]。

3.2 业务层面存在的问题

3.2.1 政府采购预算编制与计划存在脱节的情况《预算法》实施后，对预算编制批复下达的时效要求高，财政项目资金下达前编制预算时，大部分项目实施方案尚未下发，导致部门编制预算不准确，另外，部门编制预算时没有充分开展市场调研。以上情况导致政府采购项目预算与实际有差距，将产生的问题转移到采购实施阶段，直接影响预算执行进度。

3.2.2 政府采购审批流程设计有缺陷 OA系统中，缺失工程类项目审批表单。目前装修工程在OA系统中以《房屋维修维护申请单》的形式进行填报与审批，但该表单设置没有采购办审批流程，采购审批内部控制环节缺失，存在较大风险。

3.2.3 政府采购实施存在招标风险需求论证过程中，对技术条款和商务条款考虑不全面。部门在编制技术条款时有漏洞，导致招标完成进入验收环节，技术验收结果与招投标文件有差异，与供应商开始漫长的扯皮、协商、谈判；在政府采购过程中忽略售后条款的拟定，导致后期支出大量维修维护费用。

3.2.4 政府采购验收制度不全面未制定涉及货物类、工程类、服务类较全面的履约验收管理制度；对于采购人与使用人分离的采购项目，怎样履约验收、怎样对使用人履约验收工作进行监督检查较为缺失。

3.2.5 政府采购档案管理不够规范现有档案管理制度中，没有政府采购档案管理的要求，其资料由各部门自行留存，一旦工作人员离岗，难以对整个项目进行监督、复查和评价。

3.3 监督与评价存在的问题

3.3.1 采购监督不全面监审处一般参与政府采购需求论证，招标代理机构和评审专家抽取，开、评标环节的现场监督工作，未涉及对采购预算与计划、采购合同签订与执行、履约验收和采购档案管理等环节的监督[4]。

3.3.2 评价主体缺位计财处组织各部门根据各指标进行内部控制基础性评价。由内部控制建设牵头部门来执行评价，其独立性势必受到影响[5]。按照内部控制小组监督评价部门职能，应由监审处每年组织内部控制工作评价。

4 中心政府采购内部控制对策分析

4.1 中心政府采购内部控制单位层面控制改进措施

4.1.1 建立良好的内部控制环境对领导、需求部门、归口部门、采购部门实施分类培训和教育。理解和掌握内部控制原理，明确具体操作的实施路径和流程——告诉领导和流程执行者哪些是关键控制活动、为什么要控制这些风险、控制这些风险的关键点是什么。改进组织机构设置和人员，做到：采购办独立、人员定期调整轮岗。

4.1.2 完善风险评估机制 (1)成立风险评估小组。对经济活动进行全面风险管理，并明确应履行的职责[6]。(2)建立风险评估流程。流程依次为：① 采用德菲尔法确定风险发生概率等级标准和风险影响程度标准；② 明确风险等级划分标准，建立风险矩阵[7]；③ 根据风险描述制作风险评估表，由风险评估小组成员填写，得出风险等级；④ 根据风险结果，设计完善内控环节以应对。(3)形成风险评估报告。通过风险评估调查结果，风险值对应相应风险等级，提示中心对哪些控制活动需要重点关注，哪些需要改良，哪些运行良好，哪些考虑风险规避、风险降低、风险转移、风险承担的策略[8]。将风险评估结果形成书面报告，作为政府采购内部控制问题整改的依据。

4.1.3 实现政府采购全流程数据管理采购信息管理系统是政府采购内部控制的硬件支撑，能对政府采购各个环节进行有序管理[9]。采购信息管理系统的设计要与中心实际情况相结合，其流程设计的目标是建立贯穿政府采购全流程、涵盖各部门的数据链。因采购预算和计划的审批流程、支出费用报销审批流程、合同审查备案审批流程均已在OA系统中设计和良好运行，资产验收记录也存于后勤管理信息系统，因此，采购信息管理系统可主要设计需求论证，招标文件审核，答疑回复，成交公告，供应商管理等环节和内容。在对采购信息管理系统进行设计时，要明确开放接口，实现与OA系统和后勤管理信息系统对接，形成贯穿政府采购业务全流程的数据链。

4.2 中心政府采购内部控制业务层面控制改进措施

4.2.1 改进预算与采购计划管理加强资产管理和预算管理的有效结合。加强资产入口管理，对于限额以上的仪器设备，依据资产的实物量、价值量及运行状态等信息，由相关领域仪器设备专家对资产配置必要性、可行性和合理性进行科学论证，为预算编制提供可靠的依据。在需求总是大于资金的情况下，各部门按照专家评审后的清单，进行排序，避免预算编制时由于时间紧、预算有限，遗漏重要资产。各部门要另建储备设备清单，避免因为突然下达项目资金，在紧急时间内随意报送采购需求。部门在拟定需求时，要做好技术参数、品牌口碑、故障率等[10]市场调研。考虑单位财政资金的性质，加强对售后条款的重视，编写合乎中心权益的商务条款。

4.2.2 优化采购审批流程建立工程类采购项目申请和审批流程，加强重点环节管理，设计符合中心运行习惯的表单。

4.2.3 加强采购实施环节管理需求部门在进行政府采购项目技术条款的编制中，要充分考虑现有市场产品和需求的匹配度，对于产品关键参数描述应准确、严谨。针对中心政府采购流程耗时长的项目，首先必须进行背景了解，追溯审查招投标流程，分析原因，再选择是否更换采购方式，避免反复招标增加时间成本，影响后期执行。

4.2.4 优化履约验收管理建立涵盖货物类、工程类和服务类项目的《履约验收管理办法》，明确验收程序和内容。对于采购人与使用人分离的采购项目，中心应在政府采购合同签订后，将合同副本和与验收工作有关的资料送交使用人，并委托其按验收工作程序和要求对政府采购项目进行验收[11]。同时，作为采购主体，中心要不定期对使用人履约验收工作进行监督检查，做好监督记录。

4.2.5 加强政府采购档案管理政府采购档案包括整个采购业务中形成的文件材料。针对政府采购档案管理要求，应完善中心档案管理规定，建立政府采购档案管理流程，由采购办工作人员负责收集、整理、汇总、归档，按年度移交档案室，由档案室进行立卷，妥善保存政府采购文件15年。