智能产品和服务适老化政策执行的困境与对策

高鹤桐

摘要：本文以萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型为理论框架，从政策问题的可解决性、政策本身的规制能力、政策以外的变量等三个方面出发，分析智能产品和服务适老化政策在执行过程中面临的一系列困境，存在政策问题本身复杂、政策效力较低、政策资源支持不足、执行机构协调困难、缺乏良好的政策环境、监督机制不健全等问题。对此，政府应做好顶层制度设计，协调政策执行机构，健全政策监督机制，发挥多方社会力量整合政策资源，并加强文化宣传和引导，推动信息无障碍事业持续发展。

关键词：政策执行综合模型;智能产品和服务;适老化政策;政策执行

在人口老龄化和数字技术飞速发展的双重背景下，老年数字鸿沟是近年来我国经济社会发展面临的一个重要问题，即不同代际之间在信息获取与使用以及借助数字资源参与公共活动上的差距。[1]当前，我国应对老年数字鸿沟的智能产品和服务适老化政策还处于初级阶段，在政策执行中存在一系列困境，影响着政策目标转化为政策现实。通过政策执行综合模型，可以建立一个符合实际的理论分析框架，更深入地剖析政策执行障碍所在，为政策有效执行提出对策建议。

一、智能产品和服务适老化政策现状

2020年9月，工信部和残联在政策层面提出了消除数字鸿沟的目标及推进信息无障碍工作的指导意见。在国务院颁布实施方案后，工业和信息化部逐步完善相关政策，公布了首批适老化及无障碍改造网站和APP名单，随后明确工作措施、责任部门及落实时间，最后详细规定了通用设计规范、互联网应用适老化及无障碍水平评测体系。其重点工作包含各类线上的网站和APP适老化改造、老年人网络信息安全保障，以及线下的电信服务优化升级、适老化智能终端产品创新研发和供给等。

智能产品和服务适老化政策

二、理论框架：萨巴蒂尔和马兹曼尼安政策执行综合模型

20世纪70年代中期后，公共政策学者从不同研究角度形成了多种政策执行模型，美国政策学家保罗·A·萨巴蒂尔和丹尼尔·A·马兹曼尼安在1979年合著《公共政策执行：一个分析框架》一文中，构建了政策执行综合模型，将影响政策执行的因素共分为三大类、十七种，如下图2-1。[2]

三、智能产品和服务适老化政策执行的困境

根据政策执行综合模型，从政策问题的可解决性、政策本身的规制能力、政策以外的变量等三个方面展开分析智能产品和服务适老化政策执行中存在的困境。

（一）政策问题的可解决性分析

政策问题本身的复杂程度关系着政策执行的难度，政策问题越复杂、政策目标群体越多样，政策执行的难度越大。当前，智能产品和服务适老化政策面对的问题复杂，政策目标群体多样化。

1.政策问题复杂

老年数字鸿沟问题复杂、涵盖范围广，使得政策执行的难度较大。智能产品和服务适老化改造是一个系统性工程，根据数字鸿沟理论，它涉及到解决老年人数字接入、数字使用、数字素养等多个方面的问题。第一，数字技术接入方面，我国有约1.41亿老年人口未实现数字接入，[3]农村、偏远落后地区的互联网基础设施薄弱;第二，数字技术使用方面，面对日益复杂的智能产品、全新的互联网话语体系，以及生理和心理上主观因素的阻碍，老年人数字技术使用存在困难;第三，数字素养方面，互联网信息真假难辨，网络监管体系不完善，且老年人自身辨別信息的能力较弱，导致其易受到网络诈骗、轻信和传播网络谣言。

2.目标群体多样化

政策目标群体会产生不同幅度的行为改变，复杂多样的目标群体将增加政策执行的难度。智能产品和服务适老化政策的目标群体多样，涵盖各级行政机构、企事业单位、行业协会、老年人群体等。第一，责任部门包含工业和信息化部部内信息通信发展司、消费品工业司、信息通信管理局、网络安全管理局，各省、自治区、直辖市的工业和信息化主管部门、通信管理局。第二，责任单位包含相关基础电信企业、互联网企业、终端设备企业等单位，并由中国信息通信研究院、中国互联网协会及其他有关行业协会进行指导。第三，老年人群体数量庞大，截至2020年11月1日零时，我国60岁及以上人口为2.64亿人，[4]老年人群体内部的经济水平、受教育程度、知识获取能力、生理和心理条件等方面也存在差异。

（二）政策本身的规制能力分析

政策本身的规制能力直接影响着政策执行效果。当前，智能产品和适老化政策设计还处于初级阶段，政策体系不够完善，效力较低，政策资源支持不足，政策执行机构之间缺乏有效沟通和协同。

1.政策效力较低

智能产品和服务适老化政策地位较低，存在模糊的政策表述，使得政策执行的效力不足。第一，政策主要由工业和信息化部及地方工业和信息化主管部门颁发，政策文件以方案和通知的形式为主，政策地位较低。第二，线上首批适老化及无障碍改造名单发布后，截止2021年10月，全国已有104家网站和APP初步完成适老化改造，但首批改造的数量仍相对较少，对于规定名单以外的企业难以起到明确的强制效力，政策执行的覆盖面和效果有限。第三，线下关于电信服务、适老化智能终端产品等政策不够明确，没有具体的实施细则和规范，相比线上的改造措施，线下的相关政策还未形成完善的体系，使政策执行缺乏明确的依据。

2.政策资源支持不足

政策资源包括了人力、物力、经费、信息、技术等资源，是政策执行的物质条件保障。线下的电信服务优化升级、适老化智能终端产品创新研发和供给等政策的执行效果与地区经济社会发展状况联系密切。2021年，北京市5家公园安装人脸识别测温健康宝终端，上海市出租车统一平台“申程出行”推出了可以刷脸叫车的“一键叫车”智能屏。在经济发达地区适老化智能终端产品的研发水平高，而其他地区经费和信息技术等政策资源相对不足，创新研发少，政策执行效果一般。另一方面，由于整体人力、物力和经费等政策资源限制，线下创新产品的推广普遍存在困难，当前各地以小范围试点为主，在地区乃至全国范围推广仍是长期性的系统工程。

3.政策执行机构缺乏协同

政策执行机构的组织和协调能力直接影响着政策执行效果，各级执行机构缺乏联系与协同，将导致政策执行不到位，甚至产生政策偏差。从横向上看，智能产品和服务适老化政策执行机构主要为各地工业和信息化主管部门、通信管理局，机构相对简单，有利于相互协调和统一，但与其他同级部门的联系较少，缺乏有效的合作机制;从纵向上看，政策执行机构涵盖的层级较多，层层政策传递的过程中会产生效率低下、政策偏差等问题。且中国信息通信研究院、中国互联网协会等行业协会在政策执行中发挥着重要的组织作用，政府部门和行业协会之间易产生职责边界模糊不清、沟通协调困难等问题。

（三）政策以外的变量分析

政策的外部环境在政策执行过程中也起到了不可忽视的作用，智能产品和服务适老化政策在执行过程中还受到社会文化氛围和监督机制的影响。

1.缺乏良好的文化环境

智能产品和服务适老化问题受到整体社会文化氛围的影响，缺乏良好的社会环境将阻碍政策执行。首先，老年人社会地位较低，公众对人口老龄化问题严峻性的认识程度不足，尤其在信息化领域对老年人存在歧视和偏见，往往容易忽略其需求。智能终端产品以中青年为主要目标用户群体，老年人使用时存在字体小、功能复杂、操作困难等阻碍。其次，年轻一代“数字反哺”的观念没有形成。“数字反哺”是指以家庭为单位、年轻一代对年长一代的数字知识和技能反哺。“孝”是中华民族优秀的传统文化，数字反哺是子女对老年人应尽的责任与义务。然而在城市化飞速发展的今天，空巢老人的数量增加，并且年轻一代在指导长辈的过程中易缺乏耐心，导致来自老年人家庭的数字反哺无法有效发挥作用。

2.监督机制不健全

完善的监督机制是实现政策目标的重要保障。智能产品和服务适老化政策的监督机制不健全，不利于提高政策执行效率、及时纠正政策执行偏差。首先，在监督机构设置上，各地工业和信息化主管部门、通信管理局负责进行对本地区相关企业的督促和指导，监督机构缺乏独立性，且政策执行效果的评测工作由行业协会等单位开展，并对落实不到位的企业进行指导、督促其进行改造，将产生效力不足的问题;其次，在监督内容上，线上适老化改造方面已制定明确的标准规范，但监督对象以首批改造名单中的网站和APP为主，且线下的相关政策还未形成明确的监督体系;最后，监督方式较为单一，仅将企业的评测结果向社会公布，缺乏更加规范化的社会监督及反馈渠道。

四、智能产品和服务适老化政策有效执行的对策建议

智能产品和服务适老化政策执行过程存在着一系列困境，需要政府不断完善政策执行体系，促进政策有效执行。第一，政府做好顶层制度设计。不断完善政策方案，扩大政策覆盖面，提升政策效力;健全互联网信息安全法案，提高网络综合治理能力。第二，协调政策执行机构。各级工业和信息化主管部门之间应加强联系，并与其他部门建立合作机制;政府与行业协会间进行有效协调，明确双方职权边界。第三，健全政策监督机制。应设置独立的监督机构负责本地区相关企业的督导，保证监督的独立性和科学性;完善行业协会评测的工作体系，提升其政策执行的效力;建立社会监督渠道，广泛收集民意。第四，发挥多方社会力量整合政策资源。激发企业、社会组织、公民等社会主体的活力，整合人力、物力、经费和技术资源，促进适老化智能终端产品的进一步供给和推广。第五，加强文化宣传和引导。激励企业积极承担社会责任，实现经济效益与社会效益统一;推进来自家庭和社会的数字反哺宣传教育，传播积极老龄化的价值取向，为政策执行创造良好的外部环境。

参考文献

[1]潘君豪，楊一帆.老年数字贫困的韧性治理研究[J].老龄科学研究，2020，8（02）：52-60.

[2] P. Sabatier， D. Mazmanian. The implementation of public policy： aframework of analysis[J].Policy Studies Journal，1979，8（4）：542.

[3]中国互联网络信息中心.第48次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].（2021-02-03）[2022-03-22].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm

[4]国家统计局，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室.第七次全国人口普查公报（第五号）[EB/OL].（2021-05-11）[2022-03-22].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html.