监察机关提请公安机关配合搜查中“工作需要”的范围界定

王占洲，林 苇

(贵州警察学院，贵州 贵阳 550005)

《监察法》第24条第3款规定“监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助”。“工作需要”的范围决定了监察机关提请搜查配合和公安机关予以协助的范围，其重要性不言而喻，但当下却重视不够，“并没有对公安协助配合事项的范围问题给予必要的反思性关注。”[1]尽管“工作需要”之前没有限定词，但从来源的上下文与理解时的上下文之间的辩证关系来看，其在内容上不可能没有限制[2]。从立法原意看，为保证有效履行监察职能而赋予监察机关的是必要的权限[3]，而对“工作需要”作任意解释即意味着绝对的自由裁量权，既不符合监察理念，也不利于监察工作的开展。因此，在监察机关和公安机关的搜查配合关系中，“工作需要”的合理界定涉及互相配合、互相制约原则，事关搜查配合权责配置和被搜查人程序权利保护，以及监察搜查相关方权责与配合搜查的效力问题，是提请搜查配合时监察机关和公安机关都应当重点考量的问题之一。

一、“工作需要”范围界定的考察要素

监察法对“工作需要”的具体范围未作规定，目前也尚无有权解释明确此问题。合理界定“工作需要”的范围，至少应当从以下几方面作综合考察。

(一)存在监察机关自身不能排除的搜查障碍

界定“工作需要”以监察机关的搜查工作出现障碍为前提，监察机关提出配合搜查请求只能是为了排除阻却监察机关搜查职权顺利运行的法律因素(如法律规定的以暴力、威胁等方法阻碍搜查的)，或者事实因素 (如缺乏完成搜查任务所必需的技能或设备)之障碍。这种影响搜查工作开展的障碍可以是调查人员自身的问题，如调查人员在搜查过程中发现了以前从未遇到过的新型证据，其自身搜查能力不足以确保完成对该证据的有效提取；或者对于一些不易查找的隐蔽场所，仅凭监察调查人员无法达成搜查目的，需要警犬协助搜查等等。也可以源于外界影响因素，常见的如被搜查人及其家属或者现场其他人员以暴力、威胁等方法阻碍搜查，使得搜查工作不能进行。影响搜查工作开展的障碍至少可表现为两种形态：

其一是现实存在的障碍，即在监察机关实施搜查的过程中，已经对搜查工作造成现实阻碍的因素。从时间上看，此种障碍可发生于搜查开始后，也可以发生于开始前，其存在性是相对于搜查工作而言的，即调查人员在搜查过程中直接面对的现实障碍，且已经致使搜查工作无法继续正常开展。前者如在搜查开始后，被搜查人及其家属或者现场其他人员对正在实施搜查活动的调查人员实施暴力、威胁等行为，致使搜查工作不能继续开展。后者如在搜查开始前，被搜查人及其家属或者其他相关人员已经在关键涉案物品上安放了爆炸装置，调查人员搜查开始后发现该爆炸装置，为确保人员和证据安全被迫暂停搜查工作。监察机关调查人员可以在搜查过程中根据现实存在的障碍提请公安机关配合，公安机关配合的内容表现为排除阻却搜查工作的障碍。

其二是可能发生的障碍，即在监察机关实施搜查之前，已判明的可能在搜查过程中对搜查工作造成阻碍的因素。一方面，监察机关实施搜查之前，已判明调查人自身能力不足以在搜查过程中阻碍搜查工作正常进行。如调查人员在搜查开始之前已经了解到案件可能涉及以前从未遇到过的新型电子证据，而其自身搜查能力不足以确保完成对该证据的查验和有效提取，或者调查人员在搜查开始之前已经了解到被调查人自建住宅中有不易查找的隐蔽场所，仅凭监察调查人员自身搜查能力不足以确保发现这些隐蔽场所，需要公安机关提供警犬协助搜查等等。另一方面，监察机关实施搜查之前，已判明在搜查过程中可能出现来自外界的因素阻碍搜查工作正常进行。如监察机关有充分理由相信被搜查人及其家属或者其他人员将在搜查现场组织实施暴力、威胁等行为，企图使搜查工作不能进行，属于需要预防的妨害搜查工作的违法行为。

监察机关能否在搜查活动开始之前根据将要发生的障碍提请公安机关配合则存在不同看法。否定论者认为监察协助只应存在于监察公务执行过程中，搜查工作障碍的确定应以搜查工作已实施为前提，即只能是监察搜查过程中现实发生的障碍。其所持理由主要为在监察协助理论尚未成熟前，搜查配合应参照行政协助理论，坚持行政协助只能发生在公务的执行过程中，也就是行政职权行使的过程中，(1)“如果一项行政职权尚未启动，那么行政权就不会运行，也就不会有行政行为的存在，更不必说行政协助了。如果一项行政事务已经执行完毕，行政职权没有必要再发挥作用了，行政协助也无存在的意义了。”黄学贤.中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评[M].北京：中国政法大学出版社，2007：430 .以此避免被请求机关的职权过多地介入到请求机关的公务中，导致被请求机关职权的不当扩大或监察相对人的权利受到不当限制。笔者认为，此观点不能成立，理由有：首先，其将监察机关的搜查工作不当局限于现场搜查。尽管监察法并未对监察搜查作细致规定，但从相关条文可见监察搜查工作至少包括两部分——批准搜查和实施搜查。在批准搜查阶段，办案部门和调查人员要制作《呈请搜查报告书》，报县级以上监察机关负责人审批，监察机关负责人应当经过严格的审批程序签发搜查证。在此阶段，监察搜查工作已实际启动，其与在行政协助中经常强调行政协助只能发生在公务启动之后且在行政职权的行使过程中，在实质上是一致的。其次，实施搜查前提请搜查配合不会导致公安机关职权的不当扩大或被搜查人的权利受到不当限制。在配合职务犯罪搜查中公安机关的职权对被搜查人权利的影响受到监察法的严格限制，监察机关提请公安机关配合搜查，多数情况是要求公安机关派出人员和设备配属监察机关调查人员，以监察机关的名义开展搜查工作，不会导致公安机关职权的不当扩大；虽有公安机关以自己的名义开展工作的情况，但也仅限于在搜查现场维持秩序，其工作范围和强度都取决于调查人员开展搜查工作的实际需要。基于此，笔者认为搜查工作障碍的确定不必以搜查工作已实施为前提，而是应以排除搜查障碍的必要性作为判断标准，其既可以根据现场搜查工作开始后的具体情况来确定搜查工作障碍，如在搜查现场发现疑似爆炸物品，调查人员不具有处置能力和设备，可提请公安机关配合搜查；也可根据搜查工作实施前的预判来确定搜查工作障碍，如根据案件其他线索显示被调查人可能在搜查现场安放有爆炸物品，也可提请公安机关配合搜查。

(二)配合搜查以排除搜查障碍为目的

监察机关调查职务犯罪适用搜查的目的是收集犯罪证据、查获涉嫌职务犯罪的被调查人[4]26，公安机关配合搜查也只能基于此目的而发生。正常情况下，就提请公安机关配合搜查本身而言，动机当然是为了实现查获涉嫌职务犯罪的人员和物品，目的则表现为依法排除阻碍搜查工作正常进行的障碍。非因依法排除阻碍搜查工作正常进行的障碍之目的，监察机关不能提请公安机关配合搜查，违背此目的提请配合搜查，公安机关可拒绝配合。从逻辑上讲，“工作需要”只是监察机关提请公安机关配合搜查的必要条件，只有在客观存在搜查障碍的情况下监察机关才可能存在提请公安机关配合搜查的工作需要，但并非只要客观存在搜查障碍就必然提请公安机关配合搜查，还取决于提请搜查配合是否符合搜查之目的。一般来讲，提请搜查配合是否符合搜查之目的属于主观上的问题，但在实际判断时还应当依据客观因素，以特定障碍的性质、程度等开展分析。只有在搜查障碍是监察机关不能自行排除或者只能以极为不经济的方式自行排除的障碍，且依法应由公安配合排除时，才能认定提请搜查配合符合搜查之目的。详细来讲，有下面两种情况：

一种情况是特定障碍的性质可决定提请搜查配合不可能符合搜查目的，即被请求排除特定障碍的行为是宪法、法律禁止的行为，如在职权范围上或事项内容上违背法律规定等等。例如，监察调查人员未取得搜查证即决定开展搜查活动，在搜查现场未能向被搜查人及其亲属、单位同事出示搜查证，被搜查人及其亲属、单位同事等以搜查不合法为由阻止监察调查人员开展搜查，监察调查人员以受到人为阻拦致使搜查工作无法开展为由提请公安机关配合。此例中，即使不排除监察调查人员的最终目的确为收集犯罪证据、查获涉嫌职务犯罪的被调查人，但程序上的不合法决定了搜查行为不合法，(2)《监察法》第24条：监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。其提请搜查配合是为了排除被搜查人及其亲属、单位同事等依法作出的行为，故不可能符合依法排除阻碍搜查工作正常进行的障碍之目的，公安机关配合搜查也不能改变其性质。

另一种情况是特定障碍的程度可决定提请搜查配合不可能符合搜查目的，即监察机关调查人员可以行使搜查职权排除障碍而无须请求协助的。例如，监察机关经过严格的审批程序签发了搜查证，在搜查现场根据搜查情况制作了笔录，按要求将搜查的情况按照搜查的顺序如实记录下来，写明搜查的时间、地点、过程、发现的证据等有关犯罪线索，但被搜查人或被搜查人亲属拒绝签名或者盖章，监察调查人员遂以遭受搜查障碍为由提请公安机关配合。此例中，虽有搜查障碍客观存在，但并未达到需要提请公安机关配合排除的程度。《监察法》只是规定“在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场”，并未要求以被搜查人或者其家属在笔录签名或盖章作为搜查合法的条件，故而，对于拒绝签名、盖章的，在笔录中注明即可[4]35，无须公安机关配合强制其签名、盖章，此时提请搜查配合不可能符合搜查目的。(3)在公安机关、检察机关侦查人员实施搜查时，如果被搜查人或者他的家属在逃或者拒绝签名(盖章)或者捺指印，也都是要求在笔录上注明即可。

(三)公安机关具有完成搜查配合工作的能力

监察机关以“工作需要”提请公安机关配合搜查应当具有合理性，即公安机关应具有完成搜查配合工作的能力。具体表现为需要公安机关配合开展的工作属于公安机关的职责范围，或者是公安机关特定工作人员能够完成的工作。界定“工作需要”的合理范围至少要求客观上存在公安机关依法配合监察机关完成搜查工作的可能性，(4)公安机关具有完成搜查配合工作的能力与绝对完成搜查配合任务或实现搜查配合之目的并不能划等号，因为除公安机关自身能力外，还会受到其它诸多因素的影响，但公安机关具有完成搜查配合工作的能力至少可以确认完成搜查配合任务或实现搜查配合之目的的可能性。如果不具有这种可能性，即使客观存在搜查障碍和符合提请配合搜查目的，公安机关的搜查配合工作也完全没有意义。这种合理性要求既有利于避免公安机关对属于自己职责范围内的协助义务进行推脱,也能够使公安机关有法律依据拒绝提供不属于自己职权范围的协助事项,使职权法定原则在监察搜查配合法律关系中得以有效体现。

首先，监察机关提请配合搜查的“工作需要”应当以公安机关的职责范围为限，也即根据职责范围来判断公安机关是否依法应当具备配合搜查能力。《人民警察法》对公安机关人民警察依法履行的职责作了明确规定，公安机关所具有的能力也是根据该职责范围配备的，监察机关提请公安机关配合搜查是否在此职责范围内决定了其是否具有完成配合任务的能力，也决定了“工作需要”是否具有合理性。监察机关提请搜查配合的工作在此范围之内的，当属合理“工作需要”。例如，监察机关调查人员在搜查现场发现疑似爆炸物品，搜查工作不能继续，监察机关可提请公安机关派出专业排爆人员对该疑似爆炸物品作出处理。公安机关确有能力处理该疑似爆炸物品，能排除阻碍监察机关开展搜查工作的现实障碍。此时，虽然监察机关所调查案件不属公安机关管辖，公安机关不能自行介入，但监察机关请求配合搜查的行为属于公安机关的职责范围，表明公安机关具有完成搜查配合工作的能力。如果监察机关提请搜查配合的工作超出此范围，则不具有合理性，不属合理“工作需要”。例如监察机关以缺少搜查办案经费提请公安机关配合、要求公安机关补足办案经费的差额部分，那就超出了公安机关的能力范围。

其次，监察机关提请配合搜查的“工作需要”应以不致严重阻碍公安机关执行自身职务为限，也即根据当时的特定情况来判断公安机关是否实际具备配合搜查能力。监察机关提请公安机关配合搜查总是在特定的时间由特定的监察机关向特定的公安机关提出配合请求，这就使得提请配合搜查并不总是处于公安机关能够满足一切要求的最佳状态，特定状态下提请配合搜查可能与公安机关执行自身职务发生冲突，冲突的不同程度会导致同一提请配合搜查内容的合理性发生变化。例如，监察机关调查人员有充分理由相信搜查现场可能存在疑似爆炸物品，将会严重影响搜查工作，监察机关可提请公安机关派出专业搜排爆人员，对该搜查现场作出搜排爆处理。通常情况下，派出专业搜排爆人员配合搜查不会影响公安机关执行自身职务，但特定情况下，如正在执行重特大安保任务、正在执行突发性事件处置、正在执行涉爆物品案件办理等，公安机关专业搜排爆人员正在依法履行公安机关自身职责，一旦派出专业搜排爆人员配合监察机关开展搜查将会严重影响公安机关执行自身职务，这种提请配合搜查与公安机关执行自身职务之间的严重冲突决定了公安机关在此特定情况下并不具备实际的配合搜查能力。

(四)公安机关配合搜查为最优选择

行政效率本是行政管理学所涉及的基本问题[5]，逐渐成为行政法中的一个基本现象，甚至成了行政法的价值追求[6]。《监察法》虽实施不久，但从制定监察法的重要意义[3]可看出这一趋势应当同样适用于监察工作。监察机关以“工作需要”提请公安机关配合搜查应当具有效率性，也即不仅客观上存在公安机关配合监察机关完成搜查工作的必要，而且以公安机关的配合最有利于完成搜查工作。对于监察机关在搜查过程中遇到的问题，解决问题的方法往往都不具唯一性，提请公安机关配合只是完成搜查工作众多手段中的一种而已，提请公安机关配合的原因在于其为众多手段中的最优选择。当然，这种选择的最优性也是相对而言的。

首先，最优选择的判断取决于资源配置的效率。理论上讲，监察机关作为行使监察搜查权的专责机关，应当具有实现搜查目的而需要的全部能力。但能力需求的无限性与资源配置的有限性之间的矛盾决定了不可能也没必要设立全能性公权机构，公权效率性原则要求通过一项资源配置即能解决多个问题时，就没有必要重复配置资源，故监察机关的搜查能力既可以源于对自身的资源配置，也可以通过监察协助将其他机关的资源配置转化成搜查能力。一方面，如果已有资源配置能够通过监察协助转化成搜查能力，监察机关就没有必要重复配置。例如，需要特警协助搜爆、排爆的任务，监察机关也可以通过自行配备专业人员和专业装备来解决，但这种解决方案需要大量经费和时间，在监察机关的搜查工作中也非普遍适用，因而既是公职人员装备的重复配置，也是对公共资源的浪费，即使能够解决监察机关调查人员在搜查中的现实问题也不符合效率性原则。另一方面，如果监察机关已经具备完成搜查工作的能力，也就没有必要提请其他机关协助。例如，监察机关工作人员足以保证完成搜查，也就没有必要提请公安机关派出民警维持现场秩序。当然，也有学者提出由于监察体制改革后监察机关不再配属警察力量，部分具体事务性工作就需要公安机关协助开展[7]。但如果仅因为事务性工作就提请公安机关配合搜查，对警力的使用毫无疑问处于低效率状态。

其次，最优选择的判断也取决于监察案件的安全性要求。在特定情况下，如在搜查过程中监察工作人员需要协助开展电子数据取证工作的，除公安机关之外，一些高度专业化的商业机构也能够提供解决问题的手段，有的甚至在技术水平上还要高于公安机关，可以取得更好的协助效率。但在监察机关调查的案件中大多涉及不能对外公开的信息，监察法规定“监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密”，该要求同样适用于协助开展电子数据取证工作的非监察人员，在满足安全性或保密性要求上，商业机构的介入相对于公安机关就具有明显的局限性，不可能成为最优选择。换言之，相对于监察案件的安全性要求而言，公安机关的配合更有利于完成搜查工作，可认定该特定情况下的最优选择。

二、界定“工作需要”的合理范围无须适用“穷尽一切手段在先”原则

在关于警察行政协助的研究中，有学者提出“穷尽一切手段在先”原则，认为一般行政机关在执行职务活动时，难免遇到来自行政相对人的阻挠、资料收集困难或不经济等困难，行政机关应通过各种方式自身自力排除，不能把困难简单地等同于职务障碍。只有当行政机关在履行职务中遇非警察介入不能排除的障碍时，方可提请警察行政协助。(5)作者认为警察行政协助必须遵循“穷尽一切手段在先”原则基于两点理由：第一，这是基于警察权高权性、侵犯性与干涉性的必然要求。 第二，基于行政协助个案性、临时性之特征。余湘青.基于警察行政协助的视角谈《警察法》的修改[J].公安学刊——浙江警察学院学报，2010(6)。公安机关配合监察机关开展搜查工作属于警察监察协助，与警察行政协助类似，故而有人提出应在监察机关提请公安机关配合搜查时适用“穷尽一切手段在先”原则。对此，笔者认为不能赞同，理由有：

(一)“穷尽一切手段在先”的可操作性不足

“穷尽一切手段在先”自身难以确定，致其可操作性不足。依“穷尽一切手段在先”原则，只有在监察机关已经穷尽一切手段仍不能排除障碍，致使搜查工作无法开展、非公安机关不能排除该障碍时，方可提请公安机关配合搜查。表面看适用“穷尽一切手段在先”原则效果不错，其能够有效避免监察机关将困难简单地等同于履职障碍，防止公安机关过多地陷入不必要的协助工作中。但“穷尽一切手段”自身的认定存在诸多问题，如以何为标准、如何证明、由谁来判定等等，因为在内容上存在极端因素，导致其自身难以确定。在职务犯罪搜查工作中，“穷尽一切手段在先”原则更是缺乏操作性，职务犯罪搜查是为了收集犯罪证据、查获犯罪嫌疑人，调查人员对职务犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行的调查活动，其本身就是针对尚不确定的人或物，搜查开展之前对搜查过程中可能遇到的困难或可能发生的事件都不可能做出精确预测，要求调查人员“穷尽一切手段”更是勉为其难，由此造成的后果极可能偏离搜查工作的目的。如调查人员搜查躲藏在复杂隐蔽场所的犯罪嫌疑人，监察机关提请公安机关派出警察、警犬协助搜查应是最佳选择，依“穷尽一切手段在先”原则就会处于两难境地，如果不实施现场搜查不可能证明“穷尽一切手段”，不能提请公安机关配合；如果实施现场搜查证明了“穷尽一切手段”仍未能查获犯罪嫌疑人，可以提请公安机关配合，但发现行踪泄露的犯罪嫌疑人可能已经逃离现场。

(二)“穷尽一切手段在先”降低了配合搜查的必要性

“穷尽一切手段在先”限制公安机关预防功能发挥，降低其配合搜查的必要性。依“穷尽一切手段在先”原则，公安机关的配合搜查并不是监察机关达成搜查目的所必需的。如监察机关有充分理由相信被搜查人及其家属或者其他人员将在搜查现场组织实施暴力、威胁等行为，企图使搜查工作不能进行，甚至在搜查开始前已经出现此类妨害搜查工作的苗头时，公安机关维持搜查现场秩序确实并非唯一选项，理论上还存在监察机关采用沟通、交流、说服、合作等方式排除妨害搜查行为、达成搜查目的的可能性。但关键在于，这种可能性能否向现实性转化必须以事实为依据，搜查前的沟通、交流、说服、合作等方式能否真正排除妨害搜查行为，必须要以搜查过程中是否发生妨害搜查行为来证实。如果搜查过程未发生妨害搜查行为、搜查工作顺利完成，意味着监察机关排除妨害搜查行为的手段发挥了作用，无须其他机关的协助；如果搜查过程发生了暴力、威胁等行为致搜查工作不能顺利完成，意味着监察机关排除妨害搜查行为的手段没有发挥作用，需要公安机关介入才能解决。但当暴力、威胁等行为已经发生时，制止违法犯罪活动本就是公安机关职责所在，公安机关处置这些暴力、威胁等行为不必以监察机关的提请配合为前提，不必再经过提请配合的程序，直接作为正常的警察出警即可，这也使得此时不再具有配合搜查的必要性，尽管警察制止、处置暴力、威胁等行为事实上为监管机关的搜查提供了协助，但这并不是协助监察机关达成搜查目的的最佳选择。最佳选择应当是避免妨害搜查行为发生、顺利达成搜查目的，如在搜查过程中指派警察严密注视搜查现场情况，并控制、监视被搜查人及其家属的动向，必要时可以对搜查现场进行警戒、封锁。

(三)“穷尽一切手段在先”不能直接赋予配合搜查合法性

“穷尽一切手段在先”并不等同于“工作需要”，如果不具有公安机关配合监察机关搜查的“工作需要”，“穷尽一切手段在先”也不能直接赋予配合搜查合法性，更不能对抗被搜查人的人权保护。监察机关与被搜查人之间法律关系的基础是监察法的规定，被搜查人因涉嫌职务犯罪或者与职务犯罪有关联而接受监察机关的强制搜查，对于被搜查人而言，在此法律关系中，被搜查人承担依法接受搜查的义务，同时也具有要求监察机关依法开展搜查的权利。从对职务犯罪开展监察调查的形式和后果来看，它已经具备了侦查权的基本属性[8]，故基于被搜查人权利保护的角度，非监察机关职能介入得越多就越影响监察机关与被搜查人之间法律关系的平衡，也就越不利于对被搜查人的权利保护，故而，非监察机关职能介入职务犯罪搜查时不能越界，只有在法定条件下启动的搜查配合才能使公安机关的介入具有合法性，而被搜查人应当有权知晓公安机关合法介入职务犯罪搜查的具体情形。从《监察法》规定看，监察机关是根据自身工作需要决定提请公安机关配合，“工作需要”即为启动搜查配合的合法条件，被搜查人有权依据“工作需要”的合理范围对公安机关配合搜查的合法性作出判断。即使已经“穷尽一切手段在先”，但被搜查人只要能证明监察机关提请公安机关配合搜查的“工作需要”明显超出了合理范围，被搜查人即有权以搜查行为违法要求排除公安机关的介入，并要求审查违法搜查行为所取得的证据。此外，如果将来“在刑事诉讼法律的进一步完善中应当明确监察人员负有依法出庭作证的义务”[9]的话，监察人员也有必要对此类问题作出合理解释。基于此，是否“穷尽一切手段在先”对配合搜查的合法性并无决定性影响，希望通过“穷尽一切手段在先”来合理限制配合搜查并无实际意义。

三、公安机关对“工作需要”合理范围的审查应包含实质审查

公安机关审查配合搜查请求时，对监察机关提请配合搜查的相关手续进行形式审查是没有争议的，但是否需要对“工作需要”进行实质审查尚无定论。我们认为，应当进行实质审查。理由如下：

(一)“工作需要”只是公安机关协助的必要条件

从逻辑上讲，“工作需要”和提请公安机关配合都只是公安机关协助的必要条件，并不必然地发生公安机关协助。逻辑学将必要条件定义为“如果没有事物情况A，则必然没有事物情况B；如果有事物情况B就一定有事物情况A，A就是B的必要条件”[10]。分析“工作需要”、提请公安机关配合、公安机关协助之间的关系可以得出：如果没有“工作需要”，则必然没有提请公安机关配合；如果有提请公安机关配合就一定有“工作需要”，“工作需要”是提请公安机关配合的必要条件。如果没有提请公安机关配合，则必然没有公安机关依法予以协助；如果有公安机关依法予以协助就一定有提请公安机关配合，提请公安机关配合是公安机关依法予以协助的必要条件。如果没有“工作需要”，则必然没有公安机关依法予以协助；如果有公安机关依法予以协助就一定有“工作需要”，“工作需要”是公安机关依法予以协助的必要条件。作为必要条件，以“工作需要”提请公安机关配合并不必然地发生公安机关协助，实践中还取决于“工作需要”是否达到需要公安机关配合的程度、提请公安机关配合的事项依据是否合法等因素，而这些判断必须要通过实质审查才能做出。

(二)实质审查是实现配合搜查决定权的保证

从权责配置来看，实质审查是实现配合搜查决定权的保证。公安机关不是职务犯罪的调查主体，其既不可能实施职务犯罪调查，更不可能在职务犯罪调查时决定采取搜查措施。通常情况下，公安机关无权直接参与或介入监察机关职务犯罪搜查活动，只有监察机关的提请配合才能启动公安机关负有的搜查配合义务，监察机关根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助，但同时也享有配合搜查决定权。从法理上讲，一权利主体向另一权利主体提出特定请求时，受请主体都有权作出决定以明示接受或不接受该项请求。监察机关与公安机关性质不同且无隶属关系，不能以命令的方式行事，从平等主体间的权利义务结构来看，与监察机关配合搜查提请相对应的权利就是公安机关的配合搜查决定权。请求机关和受请机关职权不同，监察机关的提请配合事项可能是请公安机关派员直接协助调查人员开展搜查活动，也可能是请公安机关派员通过维持搜查现场秩序间接地为搜查活动提供协助。无论哪种情况都必须以公安机关依职权作出的决定为前提，如果监察机关据以提请搜查配合的“工作需要”超出合理范围，或者完全与其搜查工作无关，或者完全超出公安机关法定职权范围，甚至提请配合事项明显违宪违法，导致公安机关不可能依法予以协助的，公安机关应具有作出不予协助的决定权。当然，不具有否定提请配合事由的合法依据时，则应作出予以协助的决定。因而，在此情况下，通过实质审查界定“工作需要”的合理范围对公安机关正确行使配合搜查决定权具有决定性的作用。

(三)实质审查是确保配合搜查具体效果的重要手段

从实际成效来看，实质审查也是确保配合搜查具体效果的重要手段之一。监察机关的搜查工作承载着收集职务犯罪证据、查获涉嫌职务犯罪的被调查人等重任。搜查的范围主要包括涉嫌职务犯罪的被调查人的身体、物品和住处；可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处；以及其他被调查人可能藏身或者隐匿犯罪证据的地方。随着现代科技的发展，职务犯罪的信息化程度、调查取证难度等也在逐步提高，而这也是需要公安机关配合搜查的客观原因之一。在配合监察的搜查行为中，配合只是手段，达成搜查任务才是目的，故公安机关的配合不能只是消极参与，而应当充分发挥主观能动性积极配合，其中就应包括通过实质审查进行实际成效的预判。一方面，通过实质审查可判断公安机关的配合能否达成搜查任务。监察机关可能存在对公安机关某些极为专业的领域只是有限了解的情况，提请搜查配合时对公安机关的能力与搜查目的之间的关系可能发生误判，而公安机关只能在职能和能力范围内配合搜查才能取得积极的效果，对于超出职能和能力范围的提请配合事项，如果勉强为之，反而可能因错过最佳搜查时机造成搜查工作的延误。另一方面，通过实质审查可帮助公安机关判断达成搜查任务的最佳选择。对监察机关提请公安机关配合搜查的事项不能只做简单化理解，仅仅停留在事务性工作的层面，因为这样做显然达不到设立搜查配合的初衷。在面对复杂的配合事项时，公安机关通过实质审查能够更好地把握配合需求，如派出哪个辖区、警种、何种权限的民警配合搜查更为有利等，以此更有针对性地制定配合方案、完成配合任务。如能充分发挥公安机关在搜查配合中的主观能动性，也更利于避免出现配合走过场的情况。故而，实质审查“工作需要”的内容对于确保配合搜查具体效果非常必要。

(四)实质审查有助于实现配合搜查中“相互制约”

监察机关依职权启动搜查，无须征求被搜查人的许可或同意，其以国家强制力为后盾，当监察人员按法定程序进行合法搜查遇有阻碍时，其可以合理地使用武力进行搜查，同时，对于妨碍搜查的人，还要进行相应的法律制裁[11]。正是由于监察搜查的这种极为严厉的强制性，使得配合搜查既要“互相配合”、也要“互相制约”，在法律范围内依法予以协助，不能超越法定职权、违反法定程序进行协助[12]，通过实质审查来制约监察搜查权力不当扩张和滥用。

公安机关配合搜查是由监察机关职务犯罪搜查派生出来的行为，其基于监察机关提请配合搜查产生，是一种被请求行为，具有被动性。公安机关配合搜查义务是《监察法》设定的义务，配合搜查义务的启动应以具有“工作需要”为前提。虽然对“工作需要”通常可理解为监察机关无法履行其搜查职责或监察机关调查人员无法实现其搜查权利，且职责的履行或权利的实现需要使用警方的职权或技能等确需公安机关配合搜查的情形，但法条中确未明确“工作需要”的内容。如果只讲配合不讲制约，让监察机关对“工作需要”享有毫无制约的自由裁量权，要求公安机关在收到监察机关的协助请求后，就应当协助监察机关开展搜查工作[13]，则使得两种潜在的可能性难以排除，一方面，通过“工作需要”提请配合可以绕过法律对监察搜查的限制；另一方面，排除“工作需要”中可能包含的违法因素只能依靠监察机关的自我约束。客观地讲，即使是在追求结案的正当目的之下，这两种潜在可能性的危害也是显而易见的——不能保证依法协助。

再者，搜查工作是职务犯罪调查的重要环节，其不仅直接影响职务犯罪调查的成败，同时也会影响职务犯罪调查完成之后的起诉、审判。如在审判时确定调查人员搜查中取得的关键证据存在手段违法等，可能致该证据被作为非法证据予以排除，(6)《中华人民共和国刑事诉讼法》第56条：采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除。收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释;不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。进而导致整个案件调查失利。如果存在配合搜查的违法因素，则在庭审中被告人会提出公安机关缺乏配合搜查的合法性问题，质疑其介入到监察搜查中的合法依据，进而认为可能致其配合监察人员收集物证、书证不符合法定程序并严重影响司法公正的，合议庭有权要求予以补正或者作出合理解释，一旦监察机关不能补正或者作出合理解释，则可能影响对该证据的采纳，甚至对该证据予以排除。因此，通过实质审查确保公安机关配合搜查依据合法、程序合法，也是确保职务犯罪调查、起诉、审判工作顺利完成的必要举措。

基于此，既然“工作需要”的界定决定了监察人员的搜查自由裁量权、提请配合搜查决定权的合理范围，那么实质审查通过明确“工作需要”的合理范围来避免搜查权的不当扩张和滥用就是非常必要的。