互联网金融“信息服务型”监管模式构建研究

许恋天

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430070）

一、引言与文献述评

自中央十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号，以下简称《指导意见》）以来，中国互联网金融市场历经多年“重典治乱”，风险得到基本遏制。然而，在市场秩序迅速重整之际，互联网金融监管模式的有效性问题日益凸显。鉴于《指导意见》提出的总体要求是“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”，中国应坚持风险防范与创新发展相协调的监管目标。目前，随着互联网金融市场总体风险水平持续下降，不少细分行业的市场主体数量和市场活跃度亦呈现不同程度的下降态势，一些互联网金融创新业态面临着生存与发展的现实隐忧。在“防风险”“求创新”与“促发展”多元目标交叠绾合的复杂情境下，中国互联网金融监管的路向问题颇需思考。

探察中国互联网金融监管运作现状发现，其内在目标常在秩序与效率间摇摆，两者抵牾使互联网金融监管陷入有效性不足困境。近年来，学术界围绕中国互联网金融监管的不足开展了深入研究。许多奇（2018）认为监管架构不合理是影响互联网金融监管效率的主因，提出“将风险具有社会特性的互联网金融监管放进分业监管的框架行不通的”；何剑锋（2016）也持相同观点；白江（2017）认为法律制度供给不足是制约监管有效性的关键；姚海放（2018）认为，“定位的错位导致监管的失效”；梁松（2019）认为，互联网金融市场中行政法律制度的缺失是监管不力的重要原因；冯辉（2020）立足于金融整治本身，指出“目前的金融整治具有浓厚的行政管理属性”，形式法治程度不高、法律定位不准确是监管问题的主要原因；而岳彩申（2021）认为，现有监管对互联网金融有过度压制之嫌，且未将其及时、科学纳入金融市场基础设施监管，从而影响了监管效果。[1-7]基于对中国互联网金融监管模式的反思，学术界提出了若干完善建议，如靳文辉（2017）认为，中国应构建综合整体性监管与专业性监管相结合的复合型监管，且须是灵活、适应和富有弹性的回应型监管；黄韬（2017）从监管法理出发，提出将互联网金融划分为直接金融和间接金融进行区别监管，等等。[8-9]

综而观之，尽管学术界关于互联网金融监管的研究比较丰富，但研究多集中于监管制度优化完善层面，力图从监管供给侧革新出发应对风险，却忽视了监管供给与监管需求的相适度问题，鲜于探究监管供给与监管需求的有效对接。事实上，对信息的充分利用是互联网金融区别于传统金融的突出特质，也是其得以异军突起、繁荣滋长的重要原因。但正因市场多边主体对信息的搜集、利用和解读能力存在差异，故而互联网金融市场信息不对称问题较之传统金融更为严峻。随着市场主体间的信息沟壑日益加深，金融风险尤其是金融产品接受者的风险加剧，市场监管需求由此产生。

二、信息不对称环境下的互联网金融监管

（一）市场信息不对称与互联网金融监管的着力点

互联网金融是信息技术持续发展和金融自由化进程日益加快的产物，其在创新中迅速发展，并在不断变革中日益复杂化。在互联网金融市场，业务结构复杂度与市场信息透明度往往呈反向发展趋势，而产品形式的持续创新和产品链的不断延伸，又会提升金融消费者获取及解读产品信息、明确产品实质的难度。故相较于传统金融，“信息不对称”是互联网金融与生俱来且最不确定的风险源头。“信息不对称是指市场参与主体所掌握的信息量不同,即市场交易双方中一方为信息劣势方,另一方为信息优势方”（孙小明，2017）。[10]“信息不对称理论认为,由于市场信息不完全而产生的交易双方信息不对称会导致逆向选择和道德风险,并制约借贷市场运行效率”（徐荣贞等，2017）。[11]互联网金融市场中信息不对称现象突出，信息资源错配较为严重，不仅危及金融消费者的基本权利，也导致金融风险不断产生和积蓄。这就决定了中国互联网金融治理的重难点在于应对市场信息不对称所带来的风险。

在中国，传统金融机构多是自上而下的成立与扩张，属于纵向金融；互联网金融却是在民间产生并发展，类似于横向金融，即每个人都可以成为互联网金融产品的产消者。对于纵向架构的金融机构进行监管，往往只需把控顶层机构，同时强化政策的纵向传递和风险的纵向隔离，便能实现监管有效性。不同于传统金融机构纵向线性分布，互联网金融是社会横向形成的资本协同共享，是市场对资金的自发配置。互联网金融市场的资金流动速度和风险扩散程度，取决于市场对信息的传递和解读，因此，信息既是互联网金融监管的重要内容，也是体现监管有效性的关键要素。然而，或是因延续传统金融监管的事后性逻辑，或是为有效应对层出不穷的创新风险，互联网金融监管并未聚焦市场信息不对称，而是着眼市场行为规范和行业风险可控，往往一刀切地对某一业态或整个行业统一规制，造成监管供需难以匹配。如此一来，不但市场的监管需求未得到满足，而且监管风险反而成为不确定的风险，互联网金融供给者无法及时、准确获取监管动向，不敢轻易创新，需求侧也不确定监管政策的未来走向，难以评估监管政策所带来的行业风险。

（二）互联网金融监管有效性不足的现实检视

中国近年来的互联网金融监管取得了不容忽略的成绩，但未能充分认识信息是互联网金融发展的核心驱动力，也是其主要的风险源头，不仅未能重视风险的根本诱因——市场信息不对称，而且忽视了监管信息可能带来的负面市场影响，进而导致监管供给出现偏差，有效性不足。从实践来看，市场与监管间的鸿沟加剧了信息不对称，诱发了新的风险和问题。

1.网贷平台的监管规制

尽管互联网金融行业普遍将2015年称为“互联网金融监管元年”，但对P2P网贷行业而言，当以2017年为监管力度最强之年。这一年，国家层面发布的P2P网贷行业监管文件可谓数量庞大。

为执行中央的监管政策，地方监管机构也密集发文、频繁检查，网贷行业的监管压力骤增，不仅业务经营受到一定影响，且面临发展道路受阻和创新能力下降的困境。事实上，网贷市场的监管供给与治理诉求不尽匹配，“监管机构为了增强监管行为的震慑力而强化管控思维，导致监管与市场进一步脱节，监管机构的投机心理激发市场主体的冒险心理”（冯辉，2017）。[12]而从监管实效来看，密集而至的监管手段似乎只是提前引爆了市场“暗雷”，其引导、规范网贷行业健康发展的功能并未充分彰显。

2.消费金融的监管规制

中国的消费金融发展周期较之互联网金融市场的整体发展更为紧凑。2013年至2015年，为消费金融的兴起阶段。2015年11月，国务院发文提出“支持发展消费信贷，鼓励符合条件的市场主体成立消费金融公司，将消费金融公司试点范围推广至全国”，大量互联网消费金融公司随即涌现。政策对互联网消费金融的全面放开，不仅让行业经营者看到了商机，也让消费者认为新的正规金融渠道得以建立，互联网消费金融市场交易开始活跃。2016年至2017年，为消费金融的腾飞阶段。2016年3月，监管机构明确“推进消费金融公司设立常态化，鼓励消费金融公司拓展业务内容，针对细分市场提供特色服务。”互联网消费金融市场继而深入创新，呈现井喷式发展态势，与此同时，市场风险开始暴露，“高利率、暴力催收等负面新闻频发”（杨文尧天，2018）。[13]然而，市场交易规模并未受到影响，截至2017年底，互联网消费金融市场交易规模已达43847.3亿元。①数据来源于艾瑞咨询发布的《2018年中国互联网消费金融市场研究报告》。但其快速发展的势头在2017年下半年随着强监管的到来发生逆转。2017年6月，有关部门出台了校园贷监管政策，而后《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》《小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案》等监管政策接踵而至，使金融消费者迅速感知到行业风险的严重性，并立即做出反应，导致市场交易规模猛然出现断层。

3.第三方支付平台的监管规制

通道业务可谓互联网金融的基石，为确保其安全性，中国对第三方支付平台的规制参照了传统金融监管模式，以实施严格事前准入制度为主。2010年6月，央行开始对互联网支付业务实施市场准入制度，即对符合条件的非金融机构发放《支付业务许可证》。从注册资本最低限额来看，中国对支付牌照的申请条件较为严格。据互联网金融协会提供的数据显示，自2011年5月起，中国人民银行累计发放非银行支付机构牌照仅为271张，且已注销28张（中国互联网金融协会，2018）。[14]然而，第三方支付市场将该监管措施所传递的信息解读为“规模决定资质”，牌照之争演化为各机构综合实力的比拼，最终只有实力雄厚的大公司才能在持续的牌照抢夺战中胜出。同时，“很多互联网金融企业都切断了竞争对手在本产品之下的支付渠道，这不光剥夺了消费者的选择权，也有不正当竞争之嫌疑”（曾威，2016），[15]市场垄断风险由此产生。目前，中国互联网支付市场已呈现出“巨头企业掌控支配，市场集中度高、竞争程度低”的特点（修永春，2018）。[16]这一市场垄断格局的形成和发展，很大程度上源于与监管者与被监管者间的信息不对称。

三、互联网金融的信息规制与“信息服务型”监管选择

信息失灵是市场失灵的表现（甘强，2019）。[17]市场内部及市场与监管者存在的信息鸿沟，加剧互联网金融市场失灵和监管失灵。不少学者意识到，在信息时代不能简单延续传统金融监管思路，打赢互联网金融监管“攻坚战”而又不抑制创新的关键在于监管者对各类信息的驾驭能力。岳彩申（2013）提出“建立科学的信息定价机制”，以激励机制弥补信息不对称问题，实现市场“各方在信息不完全条件下的合作博弈”；杨东（2015）架构了一个针对中国互联网金融信息不对称与信用风险问题的解决范式，意在通过“信用风险定价及其信息工具应用”来解决信息与信用风险这一金融本质问题；许多奇和唐士亚（2017）认为应建构一种有中国特色的信息监管模式，通过“对金融信息的生成、传输和使用等各环节的有效监管”，形成“投资者信息倾斜性保护、金融信息共享和沟通机制以及‘政府主导＋多元主体信息治理模式'”；应飞虎（2019）则指出，市场失灵源于消费者认知偏差，解决市场失灵的最佳途径是优化信息规制手段，建立“结果导向的信息披露制度”。[18-21]

尽管上述对策建议可圈可点，却停留在将信息视作一种把控风险或保护金融消费者的监管手段或工具层面，忽略了信息本身便是互联网金融监管的需求点。互联网金融业态的发展依托于互联网，一旦脱离互联网，便将无以为继。而“互联网最基础的功能是对信息的整合，从而形成价值无尽的信息流”（吴晓求，2015）。[22]正是基于信息流，互联网金融构建了“资金流、信息流、物流‘三流合一'的新型金融服务模式”（袁达松和刘华春，2017）。[23]信息流作为互联网金融业态的根本，以及决定市场多边主体耦合度的关键，自然成为监管的起点、终点以及主要着力点，而不仅是监管工具。那么，应如何确保互联网金融市场中的信息流动充分、真实准确呢？对此，中国主要通过信息披露制度予以解决。近年来，中国在信息披露方面出台了不少专门规定，包括中国互联网金融协会从2016年开始印发的互联网金融信息披露系列标准和《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》，中国银监会办公厅印发的《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等。但是，这些制度的实施效果并不尽如人意，原因在于“这些信息披露规范与市场主体的真实需求尚有差距”（袁远，2019）。[24]

基于此，学术界对完善互联网金融市场信息披露制度颇为关切，主要有三种看法：一是优化强制性信息披露（赵尧，2019），[25]提出坚持构建尽可能全面的强制性信息披露制度体系，并在执法层面对平台和融资者的信息披露行为、披露内容进行强制性规制；二是推动自律性信息披露（赵渊和罗培新，2014），[26]即通过更为经济、灵活的手段，激励信息披露主体完成信息的合规披露；三是采取强制披露与自愿披露相结合的方式，实行如“基本监管信息强制披露、额外监管信息自愿披露”等方案（刘倩云，2016）。[27]然而，上述三种思路中的披露主体多限于互联网金融平台和融资者，监管者与市场间的监管供需不匹配问题仍难得到有效解决。可见，由监管者“做主”限定信息内容及披露范围的信息披露制度，虽可确保市场中的信息流通数量，却难以解决信息资源的有效配置问题。特别是由于金融消费者无法准确识别有效信息，确保信息数量并不能缓解其在信息上的劣势地位。

尽管中国着手构建和完善信息披露制度，包括出台强制信息披露的政策法规，增加信息披露的内容种类，扩大信息披露的主体范围等。但总体上，这些信息披露要求仍属被动的信息规制，难以保证信息披露“量多质高”，以强制信息披露制度为代表的“信息规制型”监管陷入困境，市场信息不对称问题难以缓解。这也印证了传统金融监管与互联网金融业态难以兼容。互联网金融不同于其他金融业态，其在成功“脱媒”之后，不依赖于国家信用背书而从产生开始便具有平权特点，即互联网金融市场中的多边主体地位平等、权利平等，监管者依靠倾斜配置市场主体权利、义务的手段，来缓解市场主体间的信息地位差异，既不符合法治理念，也难契合互联网金融的行业特性。互联网金融监管并不完全等同于信用风险管制和经营主体规制，其核心在于源头利益的平衡，即确保市场主体有平等获取、利用互联网金融市场信息的资格及救济途径。互联网金融监管的有效性，取决于监管模式与业态特性之间的相适应程度，归根结底需要监管改革实现互联网金融治理体系和治理能力现代化，使之与开放化、民主化、自由化的金融发展路径相匹配。

监管方式创新既是建设服务型政府的内在要求，亦是建设法治政府的重要方面。服务型政府与管制型政府的最根本区别在于其在治理理念上更强调以人为本、以公众需求为导向（薛澜和李宇环，2014）。[28]因此，基于“服务”的理念，监管方式创新重在正确处理好政府与市场的关系，使监管行为真正服务于市场发展及其内部主体，从根本上构建以服务公民和社会为宗旨的“服务型监管”。“服务型监管”将“监管”与“服务”相结合，要求监管者在亲近市场的同时树立服务意识，从市场监管需求出发提供监管产品，减少监管公权力粗暴干预，增加包括市场信息和政策信息在内的公共产品的有效供给，实现监管体系与市场体系的合作互动。“服务型监管”作为一种监管方式创新，首先需要监管者“树立以公共服务为导向、以规制治理为手段的理念”（朱光磊和孙涛，2005）。[29]在理念更新基础上，监管者需以公共服务为导向处理好监管与市场的关系，着力于通过监管保障市场机制的运行效率，同时以公正监管保障市场多元利益平衡，促进公共利益最大化。

“服务型监管”的“服务”不仅要求监管者更加贴近市场，而且本身包含丰富的内容。在网络社会中，“信息”日益成为政府提供公共服务的重要形式，故而政府提供“金融信息”服务亦越发为市场和社会所需。事实上，“借助现代信息技术的发展及建立在此基础之上的互联网的发展，单个‘经济人'能够实现对整个市场信息更为精致的掌握，这就为整个市场降低了盲目性、滞后性的程度”（李扬和孙伟平，2019）。[30]鉴于互联网金融市场发展受制于信息不对称性，而传统的信息监管手段瓶颈已现，故监管者应转变监管职能，“从‘监护'转向‘服务'，提高金融法吸纳金融创新的能力，并更加尊重和突出市场机制的作用”（刘辉，2018）。[31]因此，互联网金融监管应从“信息规制型”监管迈入“信息服务型”监管。互联网金融监管者的角色应从风险管制者转变为信息服务者，不仅要从监管层面确保互联网金融市场中的信息流通充分，更要以信息服务者身份，组织、协调和监督多边主体提供量多质优的市场信息，协同解决市场信息不对称问题。

四、互联网金融“信息服务型”监管模式有效性逻辑

信息流在互联网金融市场中的重要性，以及“去中心化”趋势下市场多边主体地位的平等性，决定了监管者对互联网金融的干预较之传统金融应更温和、灵活、人性化。在构建与“金融深化发展相适应的新型金融监管结构”背景下（刘志伟，2020），[32]互联网金融“信息服务型”监管，从“服务”出发而落脚在“信息”，既能有效平衡金融自由与金融安全，又能充分践行互联网金融普惠理念，有助于实现监管规制与市场自律合作互动，从而彰显推动互联网金融创新发展的监管有效性。

（一）有效平衡金融自由与金融安全

“金融自由实际上就是金融行为自由，从法律角度上即金融主体可按照自己的意志在法律规定和允许的范围内设立、变更和终止金融权利和义务”（张宇润，2005）。[33]金融自由源于民法中的契约自由，更多地体现了市场主体对自治的迫切愿望。金融自由往往与金融效率相联系，天然排斥公权力对市场的直接干预，以求发展速度，但又需法律在充分尊重市场的前提下，明确市场交易规则，清晰权利义务边界，提供权利救济途径，从而获取良好的市场环境。金融安全，即“金融法所追求的安全价值，其内涵较为复杂，从总体上看应包括金融财产的安全、金融制度和金融体系的稳定、正常运行和发展等核心要素”（张忠军，2003）。[34]表面上看，金融安全要求国家对金融风险的绝对把控，严防死守，以确保长治久安。但金融安全与金融自由并非相互排斥的矛盾体，而是金融开放趋势下相辅相成的利益共同体。“决之使导”胜于“川壅而溃”，金融市场开放度应与金融监管有效性成正比。鉴于长期以来，中国的金融消费者和投资者都具有明显的风险厌恶倾向，金融参与热情有余而交易理性不足。因此，盲目放开金融市场，尤其是创新能力较强的互联网金融市场并不可取。基于国情，推进金融自由化可先从信息开放入手，以信息透明促使风险外露，帮助市场参与者识别金融风险，明晰风险传导过程，而将交易对象、交易标的和定价方式交由市场自行选择，确保市场对金融资源的有效配置。

在多边市场主体条件下，互联网金融与传统金融相比，信息透明的难度更大。依赖于市场主体的任一单边信息披露，都无法确保真实性、准确性。只有在信息数量充足、来源广泛，且信息无碍流通、自由匹配的前提下，互联网金融市场才能对信息去伪存真，实现信息资源有效配置，发挥市场信息反馈功能。这就要求监管者从信息规制者转变为信息服务者，站在第三人角度，组织、协调各边市场主体对信息充分披露，同时客观公示政府部门在执法过程中搜集的合法可披露的有关互联网金融市场的权威信息。互联网金融“信息服务型”监管，是监管者以互联网金融市场中的各类信息为服务内容，以市场各边主体为服务对象，以事前信息咨询披露、事中信息过滤维护、事后信息纠察追责为服务手段的一种常规监管模式。虽然监管规制的直接对象往往是市场经营者，但互联网金融市场的多边性决定了任何规制行为都会间接作用于其他市场主体，进而对方方面面的市场行为和业态发展产生影响。对比“信息规制型”监管，“信息服务型”监管避免了监管者的直接干预，其通过场内“实况直播”和场外调停纠错，既能给市场保留自由发展的空间，又能及时掌握市场动态，了解各边主体的监管需求，针对性地通过监管消除风险隐患。

当前，互联网金融市场的主要问题是多方利益失衡和协调机制失灵。因此，推动市场参与者博弈相融和市场公平度有效提升，应是平衡金融自由和金融安全的最佳路径。互联网金融“信息服务型”监管模式着力通过信息流通，实现监管者与被监管者、监管者与消费者以及市场多边主体之间的多方博弈相融。其有效性在于不仅能够平衡市场主体间的信息利益，也能实现监管机制与市场机制的合作互动，同时还能为互联网金融消费者提供有效保护，确保互联网金融市场有序发展又充满活力。

其一，就市场内部博弈来看，互联网金融消费者之所以处于信息劣势方，主要是因为专业知识和投资经验不足，对产品或服务信息的搜集、甄别能力较弱。互联网金融市场的资源配置功能中，最重要的是信息资源配置。因此，互联网金融市场内部博弈相容的关键在于平衡信息地位，公平信息利益。现有的信息强制披露等信息规制手段，已部分缓解了市场中的信息资源不足，但由于专业知识局限，信息接受者对于信息的获取与解读能力普遍不高。监管者对互联网金融市场提供信息服务，恰能够扩大市场内部信息来源，加快信息流通频率。当互联网金融市场各边主体都能持续不断地披露信息，市场参与者也能畅通地提供对信息可靠性的自主评价和解读，市场主体间的博弈便能转化为信息充分碰撞后的去伪存真，就能实现信息资源的自我过滤和优化配置，进而发挥市场信息反馈功能。

其二，从监管者与被监管者的博弈而言，中国当前的互联网金融监管，无论是机构监管还是功能监管，抑或是行为监管，都需外化为监管者对被监管者行为信息或是平台内部信息的搜集、解读、整合以及处理。监管者通过提供信息服务的方式，不仅能充分掌握市场其他主体对被监管者的服务评价信息，同时也能获知并满足被监管者自身的市场信息需求，让被监管者的发展策略更符合市场需求，从而有针对性地对其提供服务型监管，在确保市场安全前提下提升市场效率。

其三，从互联网金融消费者保护而言，在互联网高链接性和互联网金融市场外部性、业务交叉性特点作用下，甚至连准确定义消费者的内涵和外延都很难。譬如，“P2P网贷、众筹等新型互联网金融模式模糊了投资者、金融消费者、经营者等概念，并通过网络社区带来了利益集团化等问题”（李勇坚，2016）。[35]市场多边性、主体糅合化等趋势，使得通过对市场某一相对弱势的主体赋予权利，对另外相对强势的主体施加义务的方式倾斜保护消费者，已无法适用于互联网金融市场。而“信息服务型”监管恰可走出这一困境，即监管者对市场弱势方的保护，不再以人群定位为前提，而是通过建立和完善政府信息公示平台、信息服务机构，弥补弱势主体的信息劣势以及专业劣势，通过信息披露和信息咨询改善市场交易环境，提升透明度和公平度，帮助消费者在投资消费过程中自主识别金融产品，提高个体风险意识，实现自选产品、自担风险、自负盈亏。

（二）充分践行互联网金融普惠理念

不同于传统金融，现代金融的功能定位已独立于货币形态的范畴，从而涵盖了资本流通过程中所有市场主体的行为。“在现代金融的催生下商品经济转向了信用经济模式：即生产、交换、分配、消费整个经济链条都离不开金融的服务，同时又存在一个独立于商品再生产的资产（金融）价值运行过程——经济金融化的价值运动”（徐孟洲和杨晖，2010）。[36]金融服务的普遍性与多样性实现了金融普及，但普及并不意味着普惠。由于数量庞大的普通民众在接受金融服务的同时往往缺乏相应的金融知识，因此，少数掌握金融知识具有较高水平的专业人士便垄断了金融市场中的信息资源，从而攫取高额垄断利润，由此导致金融市场资源配置不合理问题凸显且日益严峻。“市场对资源的有效配置也正是依赖经济人最大化自身利益的行为”，在利益最大化的追逐过程中，如果经济人不能实现收入的最大化，就会力图实现成本的最小化（李昌麒和应飞虎，2001）。[37]互联网金融正是利用了互联网的普及速度，契合了非正规金融机构、服务中介平台、民间闲散资金的所有者和需求者等多方意愿，才打破金融市场的高度垄断，实现金融“脱媒”，在市场主导下促进了相当一部分金融资源的优化配置。

互联网精神的核心是开放、共享、去中心化、平等、自由选择、普惠、民主。理论上，充分融合互联网精神的互联网金融，正是为克服金融市场信息不对称和投融资主体市场地位不平等而产生的，肩负着打破金融壁垒，引领金融自由，实现金融普惠和民主的重要使命。然而，互联网金融的野蛮生长使市场普遍意识到，人人参与并不等于人人受益，也可能是金融风险的人人受让。互联网金融的普惠内涵不单是通过放低投资或消费门槛，开发多元化产品等方式来赋予普通民众更多参与金融、选择服务的权利，更重要的是优化其行使金融参与权与选择权的行权环境，从而真正惠于金融，能够合法追逐自身利益最大化。优化市场行权环境的关键在于确保市场信息透明度，因此，普惠的前提是确保消费者的知情权，即确保其能够随时获取所需互联网金融服务的具体交易成本和交易内容，进而依据自身风险承受能力衡量利弊，做出自认为最有利的决策。由于“信息服务型”监管着力改善市场信息透明度，故其理念与金融普惠理念一脉相承。

互联网金融“信息服务型”监管模式能否有助于实现金融普惠功能，重在考量市场参与者的利益增减。尽管互联网金融市场没有准入门槛，但在信息约束条件下，市场无法准确识别资金需求方的真实资质，资金持有者对融资者的风险评估难以进行，无法定位高质量的融资主体，因此将互联网金融平台提供的投资建议和产品评价作为投资的重要参考依据。平台的自利性决定了其所提供的信息服务必然具有“差异性”，即根据资金需求者所提供的预期回报率的高低，决定提供资金信息的方向和力度，如在平台中置顶或力推某几个“贵宾”融资者。如此一来，市场中的资金需求方不管自身资质多么良好，其想尽快满足融资需求，就需支付平台更多的服务费用，从而增加优质融资者间接代理成本，这一代理成本进而又转嫁给投资者，投融资的交易费用由此增加。同时，平台对劣质融资者风险信息披露不充分，又会增加投资者风险成本和维权成本。

互联网金融“信息服务型”监管模式的有效性，主要通过降低信息约束成本以及金融代理成本来实现。其一，从投融资主体来看，该模式的经济学功能是降低信息获取成本，让投资者能够甄别潜在融资者的不同品质，并将此反映在利率设定等契约机制中，从而避免由于投资者很难获取相关信息而将所有融资者一视同仁的逆向选择问题（黄辉，2015）。[38]这一功能的实现，不仅能使高投资机会公司降低融资成本，也能使投资者在交易前对融资者进行更为客观的风险估值，并在契约机制中进行可能风险的前置把控，增加预期利润实现可能性。其二，从互联网金融平台角度出发，该模式要求平台不再涉及信息的主观发布，而是对市场多边信息的披露和公示，从而使平台在提供相应服务或产品前，能够准确定位市场需求，优化信息咨询服务，降低平台对其多边客户需求错配的风险成本；在提供服务或产品过程中，平台能即时“跟踪”资金动态，更新相关主体信息，从而有效把控平台风险，降低自身风险成本。其三，从互联网金融消费者保护角度看，该模式能够提高保护效率。当前消费者面临的最大风险并非融资者经营风险，而是非法经营和集资诈骗中投资本金与预期利率的灭失。故消费者最需受到保护的权利是对潜在债务人真实信息的知情权，以及对实际资金占用者使用资金的监督权。在“信息服务型”监管模式下，不仅消费者的上述权利能够得以保障，同时，监督职能的社会化和风险定价的市场化也可有效降低监管成本。

五、互联网金融“信息服务型”监管体系构建

金融市场作为风险的集中营，迫切需要监管创新予以应对。目前，以信息化技术程度较高的互联网金融为切入点，开展“信息服务型”监管方式创新具有可行性。互联网金融监管机构需秉持市场主导信息资源配置、监管矫正信息配置缺陷的服务型监管思路，将规范互联网金融市场中的各类信息作为服务内容，以提供事前的信息披露咨询、事中的信息过滤维护、事后的信息纠察追责为服务手段。具体而言，监管者不仅需要收集、公开、披露信息，为市场各边主体提供信息咨询服务，同时也要甄别有效信息、过滤无效信息，为市场各边主体提供信息校正服务；此外，还应及时做好信息归类、维护和有效配对，确保对信息提供主体的有责必罚。

鉴于互联网的开放性和监管资源的有限性，互联网金融“信息服务型”监管的构建、运行还需把握三个边界：信息边界、服务边界、共享边界。其一，信息边界，即明确哪些信息需要共享。互联网金融市场中的信息种类繁多，其中不乏交易者个人隐私、经营者商业秘密以及国家秘密。当前，可根据信息的利益关联性，以及影响交易选择和公共安全的程度来调整信息共享的范围。其二，服务边界，即明确监管者对互联网金融市场所提供的信息服务范围、服务内容等。如果没有监管者的信息服务保驾护航，互联网金融市场将面临信息无序化困境，信息盗用、滥用等问题将对互联网金融市场秩序带来严重破坏。然而，监管者并非万能，监管资源也较为有限，故监管者提供信息服务的方式和范围也应有侧重。从实际出发，监管者应将信息服务重点放在对提供信息的市场主体和中介组织的监督、对信息纠纷的执法处置，以及对提供违法违规信息主体的惩戒处罚上。其三，共享边界，即明确信息共享的对象、主体。互联网本身没有边界。正因如此，互联网金融的信息必须设定共享的边界，由监管机构对信息共享的外围情况进行监视，避免向互联网金融市场外的人员泄露市场主体的信息。

对上述监管边界的初步厘清，是构建互联网金融“信息服务型”监管体系的基础。此外，需在充分披露和共享市场信息的基础上，建立和完善市场内部信息博弈机制、市场外部信息激励机制以及信息评估监督机制，确保监管部门能够为维护该体系的正常运作提供全流程服务，实现主体多边化、手段多元化、目标多维化监管，充分保证监管的系统性、有效性和有序化、法治化。

（一）建立多边信息博弈机制

互联网金融市场中的信息，可谓有效信息匮乏和信息总量庞大并存。“信息服务型”监管体系的构建，首先须解决由谁发布信息、如何过滤信息以及怎样过滤信息的问题。为此，可构建多边信息博弈机制。事实上是一种统筹、平衡金融监管者、被监管者和金融消费者三种主体信息利益的“均衡型”监管机制，其利益“平衡点”既非仅由监管机构把握，也非单纯由监管机构和被监管机构共同把握，而是由各边主体通对市场信息进行互享、互证的博弈过程实现（邓纲和许恋天，2019）。[39]即政府监管平台、第三方服务平台和经营主体平台多方信息在互联网金融市场中畅通流动，通过主体间彼此共享、信息间互相博弈，最终去伪存真，实现市场对信息的自主选择和过滤。具体而言，一方面，在监管层面构建一个互联网金融信息服务总平台，在其中创建一个不设门槛的民间信息共享板块，在鼓励各方主体发布互联网金融市场信息的同时，将该板块与诸如“网贷之家”等较为权威的市场第三方细分业态平台、互联网金融消费者信息平台（如消费者权益保护协会）互相链接、共享信息；互联网金融市场各经营者的后台信息与对应细分业态的第三方信息服务平台间实现共享，确保形成市场主体第三方信息共享平台、消费者信息平台与政府平台之间的一级信息共享网络。与此同时，各政府网络平台、细分业态第三方平台、消费者信息平台间又分别形成一个针对互联网金融的内部信息子网络，彼此共享并将信息汇聚至相应的信息总平台，形成二级信息共享网络。

另一方面，在确保互联网金融多边信息共享网络信息发布、流通自由的前提下，由监管者协助第三方信息总平台完成对信息的收集分析，通过自动生成可视化模型、进行大数据运算等方式，实现对信息的互证、互滤和互享；监管者还需统筹协调一、二级信息共享网络的有效运转，维护信息平台的运行秩序，确保网络中的信息能与社会实现实时共享。

之所以将信息博弈中心放在民间平台，是出于对监管成本、技术支持、信息收集便利度的多重考量。其一，第三方信息共享平台具有民间性质，因而更密切地融入互联网金融市场，与市场各主体间的关系更为温和，相对政府平台更易吸引多边信息主体参与和互动。其二，民间组织趋利性较强，为了更大的利益，会自发地升级系统、革新技术，信息维护和过滤效率更高，更能实现信息博弈之目的。其三，多边信息博弈机制需要多个信息共享子平台与一个高效、强大的总平台，这就免不了较大人力、物力、财力投入，而这势必大幅增加现有监管成本，产生较大监管压力，从而影响后续运行效率。因此，采取民间投资为主、中央支持为辅的合作方式，更能达到信息博弈和市场监管的双重目的。

（二）建立多元信息激励机制

要实现互联网金融市场多边信息共享博弈，需解决信息来源问题，即如何确保信息来源多样性、即时性和准确性。“信息服务型”监管模式的构建需灵活信息共享的方式和对象，建立多元信息激励机制。现有的信息披露制度除了程序较为复杂外，还存在现实难点，即商业秘密和个人信息保护边界协调难。互联网金融发展日新月异，商业秘密的定义难度日益加大，而个人信息在网络社会中几乎随时面临着被泄露和盗取的风险。因此，经营者的信息披露往往止步于信息的商业性和隐私性，从而使信息共享面临障碍。美国政府在推动信息共享的过程中，“设置了对企业有限的免责条款，促进实现产业自身利益，而非强制实施政府命令驱动信息共享，具体的激励机制包括反垄断豁免机制、知识产权保护和公众披露豁免机制、法律责任豁免机制和自愿参与机制”（马民虎等，2016）。[40]这些配套机制的激励性在于，将信息披露义务与信息受保护权利正关联化，即信息披露主体主动披露的信息越多、越及时、越准确，就可享受更多的信息披露豁免权和隐私保护权，且能够优先选择披露的对象、方式和范围，从而鼓励尽可能多的市场主体发布信息，实现信息的充分流动和自主过滤。

对此，互联网金融“信息服务型”监管模式可适当借鉴。如允许互联网金融平台在披露部分敏感信息时，跳过第三方平台直接向监管平台进行披露，以此免除其向社会公众公开披露的责任；针对互联网金融市场经营者之间的信息合理共享，适用反垄断豁免；为第三方信息共享平台对互联网金融市场信息的合理监控行为提供法律豁免，其无须承担任何法律责任；对不愿意接入第三方信息共享平台的互联网金融平台，不采取强制措施，但其需适用严格的信息披露制度作为信息共享的代替手段，等等。

（三）建立信息主体责任机制

为保障“信息服务型”监管的有效性，还需建立信息评估监督机制，并在法律责任中设定。首先，在整个信息监管体系中，应明确各方权利义务，如市场主体应披露或发布准确的信息，且任何一方主体（包括消费者）都需对自己发布的信息承担相应责任，信息虚报或信息作假的行为将依法受惩；第三方信息平台有技术维护、信息搜集、实时共享的义务，若出现技术问题或因第三方平台违反尽职义务，监管者有权及时更换经营者并对其做出处罚等；同时，在全面推进法治政府建设背景下，政府的信息也应时刻确保公开透明，应通过加大法治政府建设督查力度，强化社会公众外部监督，确保政府及时履行信息公开和信息服务职能。其次，在权利义务关系需要法律调整时，应赋予各方利益主体切实可行的救济权。当前互联网金融市场中的诸多风险，来源于信息不对称下的消费者误判。因此，在“信息服务型”监管模式下，若消费者可证明其实施交易行为是基于缺乏关键信息或信息存在瑕疵，有权请求法院或仲裁机构予以撤销，并主张赔偿。同样的，如果经营者因第三方信息平台原因或其他非自身原因，导致信息披露不合规而受到处罚的，可申诉免责，并可主张相应赔偿；造成经济损失的，可通过民事诉讼向相关主体追责。