检察机关在环境公益诉讼中的诉讼主体资格探究

吴韵嘉

【摘  要】本文旨在围绕环境公益诉讼中检察机关提起公益诉讼的理论基础和职能，并结合各国比较法上的内容，分析检察机关提起公益诉讼的合理性。再结合司法解释尚未出台前一些对于检察机关公益诉讼中诉讼主体资格的不同观点进行进一步探讨，分析“公益诉讼起诉人”的内涵所在。最后在分析在现有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都经过修改并有两高联合出台司法解释的情况下，检察机关在提起环境公益诉讼时仍面对的一些问题，以期能对检察机关在环境公益诉讼中的诉讼主体资格进行深层次的探究。

【关键词】环境公益诉讼;公益诉讼起诉人;私人检察总長;诉前程序

1.环境公益诉讼的概述

1.1概念及特征

公益诉讼即是为了维护公共利益而提起的诉讼。它是公共利益损害的一种救济机制，主要适用于出现了民事侵权行为，造成社会公共利益遭受严重损害，但没有合适的原告提起诉讼的特殊情形。其中，要对“公共利益”概念做出一定的界定。① 第一，公共利益并不是环境法上利益的全部表达，但是其仍是环境法的核心范畴。第二，公共利益并没有覆盖全部公共产品，公共物品的指向和主体也是模糊的，不同于诸如高山、草原、荒地等供给有限、有竞争力但无排他性的公有私益物品，公共物品的基本特性是非排他性的无竞争性，而公共利益同时也涉及到了部分公有私益物品的存在，在此过程中，自然人始终作为独立的个体来独立的享受着公共利益。第三，环境公益与环境私益最主要也是最重要的区分是，环境公益针对的利益主体是具有不确定性和整体性的，而环境私益和群体利益的范围则相对比较明确，尽管人数众多，但大致可以确定。

环境公益诉讼制度是指特定的国家机关、相关团体和个人，对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。② 正如叶峻荣教授所阐述的：“环境公益诉讼是以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人的一种诉讼制度。”③ 环境公益诉讼将损害赔偿制度与其剥离，同时为了确保环境公益诉讼中的示范意义和政策目标——即在环境价值与人类生活密切相关，且环境问题本身自带的扩散性导致公众利益受损，并非所有受害者都能自觉维护自身利益的情况下，为了维护整体环境利益和传统环境诉权的不足，因此在传统私权民事救济和公权行政救济手段上予以突破，在其以公益为出发点且不涉及私益的基础上，将其仅限于出于行为纠正和行为预防的目的。结合上文所述，可以总结出环境公益诉讼制度具有原告主体广泛性、预防性、公益性等特点。

1.2环境公益诉讼的价值

要厘清环境公益诉讼的价值，则需要回归到“公益”一词中去。侵害公益是目前法律界定公益诉讼案件范围的唯一标准。在民事公益诉讼确立之初，我国民事诉讼法以不完全列举的方式确立了公益保护范围，明确规定了环境污染、消费者权益保护等领域的公共侵害案件，概括规定其他损害公共利益的行为。但立法最初是为了明确试点地区检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权限，所以在类别和形式上稍显局限④ 。

在通说下，公共利益在结构上具有三个层次，即国家利益、不特定多数人的利益以及某些特殊的需要保护的利益。不同于环境和消费者等公众所熟知的公益保护领域，对一些弱势群体的保护以实现社会公平、公正和均衡发展有重要影响的利益也可以包含在公益里。而无论公共利益涵盖的范围和种类如何变化，其实质和核心永远是“不特定主体享有的社会公共利益”。正是因为主体的不特定性，才有必要通过超越直接利害关系的适格公益主体提起公益诉讼。公共利益虽然也有涉及单个主体利益的可能性，但毕竟不等同于个体利益的集合，因此辐射范围广泛并不是公益最显著的特点。只要范围可确定，则确定主体通过私益诉讼可救济。而公益主体则因为受益主体的不确定性，无法通过私益诉讼实现完整救济，因此才有必要诉诸公益诉讼的途径加以维护社会公平和公众权益。

在实践中，很容易遇到公益与私益混杂的情况，绝大多数的公益可能都蕴含了私益的存在。笔者认为此种情况下应该坚守公益诉讼的本质，即从“公益”出发，单纯以行为纠正和行为预防为目的，将损害后果中属于“纯私益”的部分排除出去，仅仅对利益遭受损害的部分提起诉讼，这种去私益化的方式更加符合公益诉讼的本质和目的，也杜绝了利益相关者会出现利益纠葛从而“滥诉”的情况，从而使环境公益诉讼更具有示范意义。

2.检察机关提起环境公益诉讼的概述

2.1检察机关提起环境公益诉讼的理论基础

（1）公共信托理论。公共信托理论可溯源至罗马法，并且在其对于私有物和共有物的划分规定来看，其更多是将自然资源等具有公共利益的财产理解为具有共同进行管理以及处分的权利倾向。而信托，则是指委托人给予对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名字，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的制度或行为。公共信托理论则再次基础上进一步演化，是指指一国政府受全体公民的委托，对具有公共利益的财产以及自然资源具有共同进行管理及出扥的权利趋向。而在17世纪被普通法所吸纳后，公共信托进一步演化出“信托财产双重所有权”的性质，即一旦信托设立，受托人和委托人对管理或处分的财产共同享有所有权。⑤ 在此种理论背景下，自然资源的所有权相当于公众授权给了国家，由国家和公民共同享有所有权，而由此政府——作为国家的代表，对全体公民所共有的公共财产，即自然资源等公共物品依委托进行管理，一旦有任何侵害公共利益的行为发生，政府有权以行政处罚或提起诉讼的方式对侵害公共利益的公民或组织进行追究。根据我国《宪法》规定，在我国具有公共利益的资源和财产等属于国家即全体人民所有，由此可以适用“信托财产双重所有权”的性质，即当公共财产受到不法侵害时，国家此时就具有向人民法院提起诉讼追究侵害人的民事责任的义务。环境资源的双重所有权是公共信托理论的特点之一，国家和政府是公民利益的代表者，也具有法律上的环境资源所有权，所以其也理应担任一系列重任。公共利益是公共信托理论实体利益的一种体现，这些权利应当由法律明确规定的国家机关或组织，而检察院作为具有检察权的国家机关，就有权代表国家向人民法院提起民事公益诉讼，追究侵害公共利益者的民事责任。

（2）私人检察总长理论。私人检察总长理论是一种起源于英国，在美国上世纪70年代得到发扬的理论。该理论兴起的主要原因是来自于美国法律规则中对于“律师费在指定发没有授权或没有执行合同的情况下没有补偿”和“美国的正义观下对于受侵害人无论资源是否充足皆可直接诉诸法院”的矛盾，这便导致在司法资源上一些以维护公共利益为己任的组织在司法资源上遭遇不公，由此，以败诉的被告为原告支付因推行公共政策而产生的律师费为基础的私人检察总长理论便推行开来，该理论不仅为诉讼的原告资格补充正当性和物质支持，更进一步避免了党派偏见，私人检察总长可被用作推动立法政策实施的重要机制，分散性的执法更有助于维护它所认定的具有最高优先性的公民权利政策，也有助于法院对模糊不清的法条做出解释，并且通过该制度也有助于公民对公共利益的踊跃维护。该理论始于英美法系，相对于大陆法系中检察机关介入公益诉讼的范围要更为宽泛，民事公益诉讼的提起主体也更为复杂，由此并没有相适应的法律土壤加以培植，但私人检察总长理论在我国仍具有借鉴价值。

2.2各国检察机关提起环境公益诉讼之比较

（1）德国。在20世纪初，德国最早在其《反不正当竞争法》中开启了民事公益诉讼制度的先河，但在1950年左右，因司法公正的需要，部分民事公益诉讼权分离出来交由行政机关行使，德国联邦最高检察官在社会公共利益受到违法行为的侵害需要保护时，可以作为德国联邦公共利益的代表人参与民事诉讼中去。其诉讼范围和可诉领域不断扩展，诉讼请求较为多元，不仅涉及在民事公益诉讼中，也可在以国家机关为被告的行政公益诉讼案中作为代表人参与诉讼。⑥

（2）英国。英国的公益诉讼主体较为多元，既可以是检察长和地方政府机关，又包含经过检察长同意后的社会团体和公民。英国民事公益诉讼制度以检察长诉讼为主、公众诉讼为辅。其主要由两种诉讼方式构成，一种是以检察总长名义所构成的“检举人诉讼”，其可针对正在越权行事或有越权行动的危险的公共管理机构而提起，检察总长可依职权独自行动，亦可在私人没有起诉资格时协助私人申请司法审查。基本上，检察总长本人的态度决定了原告的起诉资格。但自从上世纪70年代之后为了充分利益的需要，在有足够利害关系的情况下公民可以告发相关正在越权行事或有可能会有越权行动危险的公共机构，这种诉讼活动是个人的告发经过检察总长提起的，由此可以看出英国虽在对公共利益的司法救济是在权益受侵害者的请求之下才采取行动，很少主动对需要提起公益诉讼的环境案件加以关注，但总体上对环境公益诉讼案件的处理、维权都能比较及时和到位，发展趋势仍然是具有统一性和广泛性的⑦。

2.3检察机关提起环境公益诉讼的合理性

（1）必要性。首先，这是维护环境公益的迫切要求。环境与每个人的生活息息相关，无论是出于人身健康还是财产权益的需要，当公众利益受到侵害时，应得到相应的司法救济。但是，鉴于公众利益的群体广泛性以及受害者与侵害者地位的不平等，公权力便因此需介入其中，检察机关作为国家公权力机关之一来进行救济和维护则显得尤为重要，这也与其职权密不可分。国家检察机关作为法律监督者，实行法律监督，维护司法公正是检查机关的基本职能，其本身的性质也表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份。⑧ 而环境利益是社会公共利益中的重要部分，这正是检察机关的职责所在。最后，因为检察权具有谦抑性的特点，承认监督权力和监督作用的有限性，避免过度干涉审判权的运行和公民的私权与诉权，所以其经常作为诉讼制度的最后一道线。而这也体现在检察机关诉前程序的价值中，通过监督、促进行政主管部门依法履职、主动履职，以达到迅速、及时地维护公共利益的目的，这也是目前推进依法行政的必然要求。

（2）可行性。检察机关作为国家利益的代表，有相應的职权依据可以作为诉讼主体参与到公益诉讼程序中去，同时又因为其是国家公权力的象征，有可以开展调查和收集取证的能力，并由强大的资源保障，在组织体系、人力和专业技术上具有天然优势。⑨再者，因检察权具有相对独立性，不易受其他国家机关的干扰，面对侵害方的权利地位时也不会因地位不对等易受司法干扰或压迫，在维护公共利益时能尽快发挥专门优势，达到监督其他机关并兼具预防目的的效果。

3.“公益诉讼起诉人”的概念界定

3.1公诉人

该观点认为，在检察机关提起民事或行政公益诉讼时，检察机关也同样出于公诉人的诉讼主体资格，在这一点上，与刑事诉讼并无不同。即在这两种诉讼方式中，检察机关都不作为直接利益相关人，而是代表国家提起诉讼，为此，在检察机关提起民事或行政公益诉讼时其应该居于公诉人的诉讼法律地位。但该种观点仍有不足，尽管这一诉讼角色定位有助于其中的公权力性质所带来的威慑力而便于检察机关开展公益诉讼工作，但是鉴于公诉人长久以来所形成的认知，人们可能会对该概念产生混淆。毕竟经过长久的使用后，公诉人已经演变成一种约定俗称的概念，即指检察机关代表国家对犯罪嫌疑人或被告进行追溯，如果将检察机关提起民事或行政公益诉讼定位为公诉人身份，可能会造成人们对公诉人固有认识的混淆。其次，在面对民事公益诉讼时，公诉人这一身份的使用会导致双方地位显著的不平等性，会造成逆向上的诉讼主体失衡。

3.2督促人

在往昔的司法实践中，检察机关多以督促人身份支持起诉，但这一情况主要发生在国有资产流失缺乏监管、环境严重污染且无人提起诉讼的2000年——2010年里，这一时期里很多检察机关开始探索建立督促起诉制度，即针对正在流失或即将流失的国有资产，监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门履行其职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的一种机制。⑩随着赋予了检察机关可独立提起环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼后以督促人身份参与诉讼的情况则渐渐消失。

4.结语

通过上述对于环境公益诉讼的论述以及检察机关在环境公益诉讼中的诉讼主体资格探究，不难发现尽管从2014年开始公益诉讼制度在我国应运而生，但截至现在，该项制度依然存在很多的不足及缺憾。本次两高共同颁布的司法解释虽然对检察机关在诉讼主体地位和诉前程序等予以了明确，但仍然在相应的制度建设和法律规定对接上有所留白。同时，作为一种不同于以往私益诉讼的公益诉讼，仅仅通过对于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改并不能将公益诉讼的具体程序和制度作出详尽的规定，为了生态环境和公众利益的考量，制定专门的《公益诉讼法》可能会更加有助于对公共利益的保护和公益诉讼制度的健康、有序开展，但这一切仍需要大量的前期准备和实践时间。

注释

①参见张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》2002年11月，第11页。

②参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期，第131—137页。

③叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第224页。

④参见李义松、朱强：《新〈环保法〉背景下的环境公益诉讼》，载《湖北社会科学》2015 年第4期，第 134 页。

⑤周小明：《信托制度比较法研究》，法律出版社1996年版，第13页。

⑥参见杨蔡晴：《检察机关作为环境公益诉讼原告的合理性》，载《江苏警官学院学报》2012年第3期，第54页。

⑦参见龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社 1993 年版，第 120 页

⑧参见张锋：《检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构》，载《政法论丛》2015年第1期，第120—128页。

⑨参见孙洪坤，陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论<民事诉讼法>第55条之完善》，载《东方法学》2013年第5期，第115—124页。

⑩傅国云：《论民事督促起诉对国家利益公共利益监管权的监督》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期，第45—54页。

华东政法大学经济法学院    上海    200042