人口普查中全面质量控制工作的思考——以南京为例

□ 王淳宇

全国人口普查属于重大的国情国力调查，是摸清人口家底的主要来源和重要手段，是推动经济高质量发展、完善人口发展战略和政策体系，促进人口长期均衡发展的迫切需要。第七次人口普查工作中，南京各级普查机构攻坚克难，在整个普查工作的开展，尤其是普查的质量控制方面积累了一定的普查经验，本文将其梳理总结，希望对今后的工作有所裨益。

|南京市人口普查质量控制的经验和做法

（一）质量为基，始终把质量控制工作贯穿始终

1.不断提升对人口普查质量控制的必要性认识。一是市委市政府对人口数据高度关注，主要领导高位协调推进，把人口普查工作作为年度重点事项进行督办。市统计局局长、市人普办主任数次带队深入普查点实地调研督导普查各阶段工作质量，各区领导频繁督察人口普查工作，全市各级普查办和人员上下联动、相互配合、全面发力；二是把质量控制作为整个普查的重要抓手。市人普办通过历次的工作部署和业务培训，强调普查工作动员的社会性、工作的特殊性、调查的一次性以及进行大规模集中宣传的特点，某些阶段具有一次性的特点，要求全市上下按照全面质量控制标准，保障整个普查的数据质量。

2.以质量控制目标为主线做好普查各阶段的工作。以各阶段工作实施细则为基础，强化各阶段质量控制的目标。根据此次人口普查质量控制要求全过程、全方位、重质量的三个方面，普查办业务组将质量控制工作贯穿到普查各环节工作中，并一一加以落实：一是调研督查及时纠错，减少人为差错；二是通过对普查工作质量和数据质量进行阶段性的质量验收来提升普查质量；三是采取平台数据监测和现场检查办法等各种措施保证普查数据质量。在普查工作层层推进，环环相扣的同时，要求市、区、街镇各级普查办在每一个工作阶段都要按照相应的质量控制具体操作办法严格实施。

（二）拓展部门大数据的应用，推进全市综合试点和专项试点

取得并整理部门数据，是此次普查的新要求，市人普办利用全市综合试点的开展不断探索部门资料的取得和应用，并鼓励各区、街镇、社区开展多方协调，取得相关行政资料。

1.创新手段，统筹协调部门大数据助力普查。一是提早预案，计划推动。多次召开部门行政记录和大数据应用专门推进会，制订调研清单和完成时间表。二是努力创新手段，提升普查质效。市、区人普办与三大通信运营商进行分别沟通协调，探讨不同数据源在七人普中的应用，尝试使用手机信号等大数据对全市开展动态人口监测，将监测结果作为辅助依据。三是密切联系多部门协作，与市大数据局联系沟通，利用信息库对普查现场登记资料进行及时比对，市、区人普办牵头，获得公安、卫健、民政、社保、规划和疫情防控等部门资料，这些资料数据在人口普查摸底登记和比对复查工作中发挥了积极的作用。

2.聚力统筹部署，推进全市综合试点工作。一是周密安排、精心组织，在吃透试点方案的基础上，市人普办和十二个区均结合实际制定了综合试点方案。各级逐项梳理试点各阶段工作任务，科学制定试点时间表、倒排工期、挂图作业，明确“两员”选聘、区域划分、业务培训等各阶段的职责分工，强化组织领导，同时，市、区两级及各区之间加大沟通交流，分享部门资料利用、“两员”选聘等方面的经验做法，探索试点工作的“金点子”。二是狠抓工作落实，高质量推进试点工作。人普办专门成立综合试点四个指导组，由人普办主任挂帅，在综合试点前期，深入十二个区进行实地调研，摸清区域特征和小区类型，人普办鼓励各区结合自身实际特点开展试点工作，发现问题及时现场指导或进行分析研究，有效推进全市试点工作开展，试点工作发现了共性问题和难点，试出了流程和成效，为正式普查打好了前站。

（三）重视普查摸底、登记，力求措施得力工作到位

1.突出重点，把摸底工作作为核心环节抓紧抓实，为普查登记夯实基础。规范性工作的实施，是摸底工作的保障，对质量控制人员提出了高要求。一是数据做到日结日清。规范每一步工作流程，每日汇总24 小时数据做到日清，对不规范流程及时纠错。二是实施值班和日报制度，摸底登记过程中，市、区、街道、村居四级普查机构，实行数据24 小时日报，及时与行政记录比对，查找原因（居委会台账、疫情防控资料、公安人口资料等）。三是要求按进度及时上报摸底人口数，紧盯问题迅速解决。

2.关键节点把住关键质量，深入现场检查强化质量管控。一是开展全市摸底登记数据现场核查，全面提升普查工作质量。市人普办利用6 昼10 晚对12 个板块18 个普查小区开展摸底登记数据再核查；对163 个普查小区1.58 万登记住户开展电话回访，通过摸底数据检查和压力传导，进一步提升数据质量。二是开展对特殊区域人群的普查调研，扫除盲点。冲刺阶段，全面落实“一揽子”数据核查措施，发起“短表登记攻坚战”，加大对综合商住楼、医院、建筑工地、大市场等重点区域核查力度，消除疏漏与盲点。三是开展市、区结合的推磨式检查验收，全面推进质量提升。检查中对登记验收发现的问题进行现场反馈整改，并对验收情况进行了全市通报，为后期的查遗补漏、补登补录和比对复查整改工作做出了示范。

（四）坚持问题导向，加强分析研究，业务问题各个击破

全方位进行质量控制的前提是解决工作中的问题，规范普查操作方法，针对难点问题，市人普办创新思路，加强分析总结，指导全市普查工作。

1.实施业务问题导向，编辑业务问题解答集。在全市综合试点、区域划分和绘图、普查摸底、普查登记以及比对复查登记阶段，市人普办及时搜集普查过程中遇到的各类疑难问题，以《市人普办业务问题解答》的形式一共下发了五期业务问题解答，解决普查中的各类问题，特别是在普查摸底、登记的数据核查阶段，参加核查的业务人员人手一册，实时学习探讨，提升了普查业务能力。

2.及时编辑《人普业务工作手册》，指导全市普查工作。在人普综合试点前期，牵头编辑了《南京市第七次全国人口普查综合试点工作手册》，率先将国家、省、市开展工作的文件要求、综合试点系列工作细则及调查表式等收集其中，指导普查试点工作；在全市综合试点和专项试点完成后，全面总结工作做法、得失和经验，编辑了《南京人口普查综合试点和专项试点总结材料汇编》；在人口普查数据比对复查的关键阶段，及时编辑《南京市第七次全国人口普查业务工作手册》，将比对复查、编码工作质量控制等工作要求，以及国家、省和市各类问题解答等收集其中，指导全市开展比对复查和编码工作。

（五）注重培训，提高能力，培育了一批人口普查的业务骨干和精兵强将

人口普查培训工作的质量，直接关系到人普数据的质量，南京市利用综合试点培训和普查综合培训等大规模培训,创新培训方式，提升培训效果，尽可能培训到街道并且一次性多培训人员,保质保量建立人普师资队伍。

1.聚力综合试点培训，造就一支全市的师资力量。一是强化业务准备，进行集中培训。组织人普办讲课培训小组担纲试点培训，编印1000 本《南京人口普查综合试点工作手册》，利用三天分两批组织全市200 余名业务骨干学习培训。在此基础上，各区普遍建立业务教练组，进行再动员再培训；二是开展边干边训，综合试点工作的开展培训了一支骨干力量。试点培训过程中，各区街道都抽调了人员全程参加了业务培训，全程参与资料搜集、入户摸底、登记、数据审核、快速汇总和编码等各环节的工作，各板块街道的业务骨干得到了难得的学习和练兵的机会，为后期全面正式开展普查提供了人才储备。

2.注重质效，高质量开展人口普查综合业务培训。一是组织开展正式普查全方位的综合培训，培训各区、街镇、开发区业务骨干共280人。培训期间，市人普办业务组对人口普查方案细则、普查两员的选调、摸底工作、普查登记工作、普查编码工作及质量控制等八个方面的专题进行了全面的培训讲解；二是创新培训方式，采取了讲解和考试交叉进行的模式，并在培训中采取提问和学员开展互动答疑，共采取三次分发考卷进行现场考试答题和填报普查表，市人普办通过批改考卷和分析讲解，进一步提高了培训针对性和实效性。全市培训工作取得了优质效果，创新的培训举措进一步应用到各区的培训普查的“两员”当中，造就了一批全市普查的生力军。

（六）深入现场，调研核查，精准运用人口普查质量控制的具体方法

市人普办始终紧扣普查质量控制的“三大法宝”，以现场检查、数据审核和现场验收贯穿普查全过程进行普查质量控制。

1.深入调研开展现场检查，集中解决问题在萌芽之中。在普查试点前，市人普办就成立了人口普查督察指导小组，在普查的各阶段，市人普办督查小组带着问题，深入全市十二个板块调研指导工作进展，发现问题解决问题，同时要求区、街镇普查办都要组织业务人员到普查现场检查，并收集、整理、分析工作质量情况，及时向普查办公室反映，采取有效措施防止出现系统性偏差和问题。

2.做好平台实时监管和数据审核，及时进行反馈和修改。在普查摸底、登记复查阶段，除了现场检查，市、区、街镇普查办专人在平台上进行实时的监管，同时用公安户籍资料等进行有效地交叉比对，审核分析，及时发现问题，返回普查指导员和普查员及时修改。

3.开展市、区联动推磨式现场验收，全过程全方位把控质量。特别对普查摸底、登记复查和普查编码三个阶段的收尾进行严格核查验收把关，开展多轮质量验收制度，对特殊区域、特殊人群进行专题调研核查普查登记数据，登记阶段开展全市推磨式现场验收，对不符合质量验收标准的问题，发全市通报要求进行整改，切实提升人口普查登记数据质量。

|普查工作中存在的一些共性问题

（一）普查员责任心和业务素质参差不齐影响调查结果。普查员工作过程中会产生一定的误差，对普查质量造成影响

1.有些普查员没有实地勘察核对普查小区地图，没有对普查小区内的房屋和人员进行摸底，造成普查小区漏房和漏人现象发生。

2.少数普查人员担心多次上门，事先给居民发放普查表，由住户填报，缺乏谈话问询，造成普查误差。

3.普查员业务不熟练，问询不到位，造成遗漏上报外来人员，或多报人口，造成误差。

（二）部门数据资料不全面，使用起来比较困难

1.部门资料不全面，缺乏统一的整合。无论是相关职能部门提供的数据,还是从三大运营商取得的大数据,都不能完全覆盖辖区内的全部人口信息,或者存在数据不准确，所有取得的信息需要做整合、去重等大量工作才能有效使用。

2.职能部门资料更新不及时，不能形成完整的可用资料。如，公安部门的户籍人口、暂住人口等资料具有滞后性，需要依据户口整顿更新数据；卫健部门的出生、民政部门的死亡人口等资料，要即时与公安资料比对；基层公安部门向社区提供的户籍数据，由于地址划分与社区地图不一致，只能部分参考；社区掌握不到外地人口出生信息和户籍外出人口的出生信息；疫情防控资料较为全面建立了人口台账，但有的出租户人口流动较快，数据变化大。因此，根据需要来整合这些资料，需要做大量的前期准备工作，需要高技术的业务处理手段进行整理才能得以完善使用。

（三）对空挂户和外来人员的调查仍然是普查难题

1.随着南京市城镇化建设的推进，很多社区整体或部分拆迁搬迁，人口外迁，但户籍不一定随迁，形成大量空挂户，这些空挂户，无单位管理，社区追踪人员现住地和联系方式成为难题。

2.大中型单位和厂矿企业公司外来工作人员较多，这些人员，公安部门未能全面掌握人员居住信息，需要对企业进行摸底也比较困难。

3.全市存在大量的建筑工地，统计部门和街道、社区在日常工作中不对建筑工地用工进行管理和统计，建筑工地从业人员流动性大，存在安全隐患，进入现场采集难度较大。

|对今后人口普查工作的思考与建议

人口普查的目的在于准确取得人口资料，为国家正确决策提供依据，普查数据质量是普查的核心。如何培养管理一支业务精责任心强的普查队伍，如何提取各相关部门有价值的资料，是普查取得成功的关键。

（一）选调优质普查“两员”是保障普查质量的关键

这次人口普查的实践中，从多方面多角度选聘能够胜任普查工作的人员，以社区工作者、网格员、志愿者、物业人员和楼栋长为主的普查员成为普查的中坚力量。建议今后把好普查人员选调关：

1.外聘普查专职指导员，把好普查质量关。社区工作人员事务繁重、人手不够的情况下，外聘文化素质高的专职普查指导员，能够保证人员固定并全程参与，确保普查质量。

2.加大培训力度，采取“线上、线下”相结合。针对普查员和指导员分类开展多层次的业务培训，掌握普查技能，确保普查质量。

3.规范普查员管理考核机制，根据工作质量发放补贴和奖励，激发普查员的学习工作热情和积极性，使普查工作事半功倍。

（二）建立完善居住人口的基础台账是普查工作的基础

作为各级人口专业主管部门，在日常工作中应建立好基础人口台帐并按时更新，使人口普查工作中有数可查，有据可依。

1.加强与公安部门联系，取得空挂户集体户的户籍资料，充分掌握特殊人群尤其是较大空挂户和集体户的人口信息，并与所在单位或社区取得联系，有条件的单位可以单独成立普查组或选派专人负责联系工作，由区或街道对接培训沟通，做到让每个空挂户、集体户在普查时都准确地纳入普查登记。

2.对于外出人口和外来人口，采取多种方法溯源，充分掌握全户外出人员信息，可通过物业、民警上门核实信息，也可通过邻居亲友事先摸底。

3.处理好人户分离问题，预防死亡人口漏登和流动出生人口漏登，加强与公安、民政、卫生等部门的协作，使这些数据实现互通互享、不重不漏。

（三）运用好政策优势，调动各相关部门支持配合

1.密切部门配合，联合部门发文。可在普查前期对相关单位和企业发通知取得支持配合，减少协调环节和难度。联系公安部门、社会保障部门、教育部门、民政、医院、公共事业部门、房产部门、规划部门、拆迁办、建工部门等多方获取资料，包括辖区企业和大数据部门，集中力量进行事前人口数据分析整合出一套完整的资料助力普查。

2.鼓励自主申报，提高信息准确性。社区平时可通知居民及时到社区更新补充信息，通过社区比对核实信息，及时掌握社区人口动态。普查摸底前期，可及早在社区设立申报点，现场摸底培训申报、电话预约上门和微信填报，鼓励住户自主申报。

3.重视普查前期准备，发挥作用助力普查。人口普查是一项庞大的系统工程，摸底登记前期的资料准备、户口整顿、组织模式等各项前期工作，直接影响数据采集的质量。建议准备时间提前，使得前期能够收集到完备的有参考价值的数据资料，可以使普查工作事半功倍。