“双一流”背景下河北省高校编制改革浅析

周 帅，孟 荣，连红军，刘献军

(1.河北工业职业技术学院 人事处，河北 石家庄 050091；2.河北女子职业技术学院 学生处，河北 石家庄 050093；3.华北理工大学 纪委办，河北 唐山 063210；4.河北师范大学 汇华学院，河北 石家庄 050091)

引言

新时期，“双一流”建设是继“211工程”“985工程”“优势学科创新平台”“特色重点学科项目”和“高等学校创新能力提升计划”后，我国为提升高等教育水平做出的又一重大战略举措，推动了高校在师资队伍、人才培养、科研成果、内部治理等方面的建设和改革。师资队伍建设水平直接决定高校的人才培养质量和科研创新成果，是“双一流”建设的有力支撑。随着国家统筹推进“双一流”建设，对河北省高校人才队伍建设提出了更高要求，在以实行教师聘任制和全员聘用合同制等为核心内容的人事制度改革中，高校编制作为师资队伍建设的基础，制约着高校的人才建设，是诸多改革之源。当前河北省高等教育领域实施了简政放权、人员总量管理试点等一系列人事改革措施，但科学规范、自主灵活的市场化人事制度尚未完全形成，深化高校人事制度改革任重道远。

一、文献综述

国外高校没有明确的编制概念，研究主要集中于高校人才队伍建设及管理效益等问题。美国在20世纪60年代中后期便开始关注高校人才发展，Roche G[1]指出美国高等教育存在学术道德危机，应加快高校人才队伍建设。National Academies Press[2]论述了美国高校教师聘任制度改革由聘任制转为具有动态性和稳定性的终身制和非终身制相结合的聘任方式，高校由国家控制转为自主管理，同时政府起调控作用，使得高校拥有更多的人事自主权和决定权，充分调动了高校之间的良性竞争并强化了高校责任意识，同时提出需要改革高校教师薪酬福利制度，增强教育行业吸引力，让更多优秀人才从事教育事业。

国内学者集中于对高校人员编制管理问题的研究。黑建敏[3]通过分析我国高校师生比提出高校人力资源管理缺乏效益并提出高校应采用灵活的用人方式、充分利用兼职教师资源，从而提升高校人力资源管理效益。陈向东[4]通过分析我国高校人事制度改革进程和显著特点，提出深化高校人事改革需要创新并提出改革重点是完善内部治理结构、增强核心竞争力，建立适应中国特色的高校人事制度。李志峰[5]分析了事业编制的意义及行政特性，从教职人员的身份属性及认同感和归属感角度对高校编制管理问题进行研究，探讨了编制导致的人力资源双重身份管理创新。田贤鹏[6]认为高校教师事业编制发挥了一定历史作用，但其僵化低效的管理模式已不适应市场在资源配置中起决定作用的基本理念，并提出通过取消高校编制建立自由开放的人才流动市场。

高校教师编制管理制度作为人事管理制度的核心内容，直接影响着现代大学制度改革，因此高校“编制”问题已经引起国内外研究者的广泛关注，从研究着眼点来说主要有以下几个方面：一是对高校人事管理政策和管理体系的研究。国内外学者重点研究编制管理的政策法规并对其实施成果的有效性进行评价。二是分类或比较研究公立高校和私立高校两大编制管理主体。国外学者普遍关注高校人力资源管理的效益；国内学者主要集中于探讨编制管理的现状并分析原因提出针对性的改革建议。三是关于个案的编制模型优化构建研究，核心思想是高校编制改革应更好地适应高校长远发展战略，服务经济社会发展需要。综合来看，对于高校编制改革的内在经济和社会动力研究比较少，对于统筹推进“双一流”建设背景下激发的高校编制改革的相关文献不多。

二、高校编制的历史作用和发展现状

(一)高校编制的历史作用及发展现状

编制是指组织机构的科学设置及人力资源的合理配置，是高校岗位设置、人力资源配置和财政拨款的依据。在新中国成立之初的计划经济时代，高校编制受国家严格控制，是国家对高校人事管理和发展规模的宏观调控手段，也是提升高校办学经济效益和社会效益的重要方式，曾在推动高校师资队伍建设、保障高校稳定发展方面发挥过巨大作用。改革开放后，随着社会主义市场经济发展，为了提升高等教育办学活力和扩大办学自主权，实施了人事代理和劳务派遣为主要方式的编外用人人事管理制度，我国高校编制实现了由中央政府进行编制核定和管理到对高校进行微观放权的转变，在一定程度上激发了高校教职工的工作积极性和竞争意识，拓宽了人才流动渠道，对高校的人力资源配置起到了明显的促进作用。在全面深化改革的新时期，我国积极探索简政放权、放管结合的高校编制改革新模式。但是，附加在高校编制上的身份属性以及高校在自身发展过程中内部体制机制等问题亟待解决，编制仍然是制约高校人才发展的瓶颈。

(二)河北省在高校编制改革方面所做的工作

在积极推进省内高校“双一流”建设的背景下，为了更有效配置高校内部人力资源，提升高校人事管理水平，河北省积极探索高校编制改革新模式，在创新编制管理方面主要有以下措施：一是省教育厅等相关部门结合河北省实际情况联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》，明确提出“逐步推行高校人员总量管理”，省编委办召开了创新高校人员总量管理试点工作协调会议并出台了相关文件，进一步加大对高校编制改革的政策指导力度，推进高等教育领域简政放权，改革编制管理为使用控制数核定标准的人员总量管理。二是对省内5所教育厅直属高校和4所市属高校施行创新高校人员总量管理试点工作，妥善处理改革发展稳定的关系，在深入调查的基础上结合各自学校实际，制定本校人员总量管理试点工作实施方案，对于扩大学校办学自主权、激发学校办学活力、提升校内各岗位人员教学积极性、主动性和敬业精神具有重要意义。三是改革学科建设和岗位管理制度。进一步完善省内高校学位授权点的动态调整机制，鼓励支持高校申报省内空缺或社会亟需的学位授权点，高校自主设置国家控制布点专业之外的本专科专业，报教育部或省教育厅备案。另外，各高校可根据有关规定自主制定岗位设置方案，根据自身发展情况和人才队伍建设实际制定岗位结构动态调整方案。四是改革人事管理方式，鼓励试点高校内设机构取消行政级别，管理人员实行职员制并享有相应的职业发展机会及福利待遇，改革事前审批制为事后备案制的更加简化的进人用人程序，对引进的海内外高层次人才探索实行年薪制和协议工资等灵活多样的薪酬分配制度，制定更加科学的绩效考评从而激发办学活力并提升办学实力，强化对政策实施的监督力度并建立更加全面的管理网络确保改革政策落实到位。

三、河北省高校编制管理存在的问题

(一)编制核定政策相对滞后

高校编制是财政拨款的依据，亦是高校内部岗位设置和人力资源配置的重要依据。2005年前后河北省机构编制部门在国家编制政策指导下结合省内高校实际情况出台了地方性编制管理规定。但随着“双一流”建设统筹推进，省内高校开展内涵建设激发了诸如“创新团队建设”、“年薪制探索”、“劳务派遣”等一系列人事制度改革措施，编制核定相关政策却没有及时调整和修订，而且科研创新、校办产业和后勤等日益社会化，与财政拨款紧密相连的编制管理政策阻碍了高校在新时期的发展活力。目前河北省各高校根据学校类型和师生比例来核定各类编制数量，统一的编制标准只能作为指导性意见进行宏观调控，而各高校却没有适合自己的独特的科学定编标准。即使同一类型学校也存在办学历史、规模层次和发展规划等方面的差异，高校不能灵活制定适合自身发展需要的编制管理办法。师生比定编标准在一定程度上考虑了高校在教学方面的职能，但编制核定需要综合考虑教学、科研和工作量等诸多因素，很难精确量化，由于不同类型学科人才培养方式相差甚远，师生比并不能精确反映教学实际情况。随着省内经济社会的不断发展，高校承担着越来越多的科学研究和社会服务职能，工作任务和工作重点也在不断调整变化，编制核定标准将会脱离社会发展实际。

(二)编制管理制约高校人才队伍建设

长久以来人们受“体制内”思想根深蒂固，“编制”制约了高校人才队伍的健康、可持续发展。具体表现在两方面：一是编制制约了高校合理的师资队伍建设。编内人员是事实上的终身制，相对安逸的环境导致一些“体制内”人员缺乏工作积极性和动力。而编外人事聘用关系使得岗位稳定性受到影响。二是编制管理方式缺乏创新。高校内部管理机构与行政级别挂钩，缺乏自主性，与人事管理相关的绩效考核评价体系和薪酬福利体系尚不完善。

四、编制改革的原因分析

(一)高校人事制度需适应开放市场经济

1.编制管理缺乏经济效益

在全面深化改革的新时期，高校人力资源配置亦应顺应市场化趋势，加快编制改革步伐，探索更加自主的市场化人事管理模式。高校编制按师生比核定编制的体系只考虑了高校教学职能而忽略了科研和社会服务职能，由政府核定编制已不能满足高等教育发展需要。以河北省高校编制发展过程中出现的问题为例，截止到2018年底，河北省地方普通高校共计118所，其中本科院校57所(含16所独立学院)、专科院校61所(含53所高等职业学校)。根据问卷调查情况统计，教职工总数合计10.54万人，其中专任教师7.6万人。专任教师中高级职称人数占比约43%，其中正高级职称1.01万人、副高级职称2.28万人；硕士及以上学位占比约73%。上述教职工总数中，聘用人员合计3.37万人，约占1/3。

表1 专任教师人员情况

目前，河北省属高校编制规模是2005年由省编办核定的暂控数，经过13年高等教育大众化的快速发展，学生规模由2005年的76.54万增加至现在的127.92万人，多数高校编制不足，个别高校已经超编，导致高校不能根据学生规模和教学需要及时招聘编内师资，编外用人规模越来越大，解决人员经费给学校造成了沉重的负担，严重制约高校发展。

当前我国高等教育进入了提升质量、优化结构的时期，承担着为社会培育人才、进行科研创新、服务经济发展需求的重任[9]，而河北省原有的编制政策不能很好适应省内经济社会发展要求建立的现代大学制度，是束缚省内高校人才发展的制度性壁垒，需建立灵活的用人机制和市场化的人才流动体系，使高校拥有更充分的用人自主权，提升人力资源管理效率。

2.编制管理缺乏国际竞争力

在开放经济条件下，人才市场的全球性和高端人才的稀缺性使人才竞争在综合国力竞争中越来越具有决定性意义，人才突破国界在全球范围进行市场化配置，高等教育国际化成为必然趋势。在高等教育发达的一些欧洲国家，高校有充分的教师管理权和灵活自由的教师评聘权，可以根据实际需要自由选择符合自身办学的专业人才，而目前我国高校人事制度体系改革尚不完善，国外高校人事管理模式在一定程度上对我国高校的编制管理形成挑战，各大高校普遍面临人才流失的风险。这种情况严重影响我国高等教育事业和经济社会的发展，迫切要求进一步深化高校编制改革，形成具有国际竞争力的人才制度优势，借助市场力量和多种改革手段吸引海外优秀人才加入高校师资队伍并减少人才外流，提升我国高等教育在国际世界的竞争力。

(二)高校人事管理需适应社会治理现代化

1.高校编制需进一步优化治理结构

高等教育治理是国家治理体系的重要组成部分，在推进高校内部治理体系与治理能力现代化的历史背景下，政府在高校编制管理中的角色已发生根本性改变，建设以服务监督为核心的政府管理模式成为高校编制改革的基本方向。这迫切要求加快高校编制改革步伐，顺应社会治理能力现代化的发展需求，统筹利用行政管理资源，节约行政成本，借助互联网、大数据等现代化社会管理手段，建设机构设置更加精干科学、内部职能更加优化、人员权责更加明确的现代化高校管理体系，充分发挥政府宏观调控与监督的社会管理职能，推动高校内部治理能力现代化。

2.编制改革应体现社会公平

随着产学研的深入推进，高校与社会领域合作日益频繁，目前高校存在编内教师与高校的人身依附关系和编外教师与高校受法律调节的人事合同关系两种不同的利益关系，牵涉的法律问题日益频繁，而与之相关的法律制度尚不完善。随着编制改革的推进，虽然编制内外教师实际待遇差别逐渐减弱，但仍然存在着身份观念上的不平等，阻碍了公平竞争，不利于社会公平。应进一步加快编制改革步伐，削弱直至消除高校编制管理存在的不公平现象，创造更加公平、开放的学术氛围和教育环境，从而更好发挥高校的社会公益职能，统筹高校与社会协调发展。

五、对策建议

(一)创新高校人员总量管理淡化编制作用

为响应高等教育领域简政放权放管结合的改革措施，加快推行高校人员总量管理是进一步深化编制改革的突破口，河北省应尽快转变政府对高校编制的行政控制为服务监督，下放岗位设置、职称评审、人才招聘等相关权力，扩大高校办学自主权，激发高校办学活力。

在财政方面，河北省应加大对高校引进学科带头人等顶尖人才的资源投入力度，减轻高校由于编制所限而导致的财务负担，将推进“双一流”建设纳入预算拨款制度中统筹考虑[10]，通过相关专项资金给予财政支持，从严格的政策限制和管理转变为注重效率和效益的目标管理，进一步增加高校财务自主权和统筹安排资金的能力，充分激发高校争建“双一流”的动力和活力，推动高等教育内涵式发展。

在人力资源配置方面，河北省高校应深入实际调查研究，准确了解各部门的工作职责、师生比例、学科建设等因素，根据自身发展实际情况，按规定自主制订岗位设置方案并配置人力资源，并根据发展变化及时进行动态优化调整。在核定岗位时注重高校内部一线教学、科研创新和社会服务的合理学科梯队建设，本着精干、高效的原则，精准配置人力资源，并严格规范相应岗位职责和绩效评价考核。加快推进后勤产业化、社会化，提升高校办学社会效益。根据人才引进和重点学科建设，各高校可依规自主制定招聘方案，通过设置具有激励作用的薪酬动态调整体系并完善相关考核评价体系[11]，充分激发老师的工作积极性和主动性，促进人力资源的合理流动。

在制度保障方面，河北省要进一步加强编制改革过程中的配套法律法规建设，通过健全立法来实现对高校各个主体间利益的调整和约束，为完善高校人事制度改革提供法治保障。各高校应积极修订完善符合自身特点的编制管理政策，主动承接好岗位设置、职称评审、人才招聘等下放的权限，提升资源优化和人才使用效率，促进高等教育领域的民主管理和学术自治，为人才发展创造更加公平、公正、公开的社会环境。随着现代信息技术的发展和社会治理能力的改善，应进一步加快编制改革中人事档案管理和社会保障体系的统一化、规范化，为淡化编制过程中涉及的高校人才提供有力的社会保障。

(二)逐步缩减编制施行高校人事合同管理

河北省在施行高校人员总量管理淡化编制的基础上，对省内高校新招聘人员不再设置编制，逐步缩减编制，使得各类人员建立与高校平等自愿的聘用关系，实现从体制内的人向社会人、身份管理向岗位管理的转变，赋予高校办学主体地位，实现高校行政权力和学术权力的平衡[12]。通过淡化身份，强化岗位，可以增强高校教职工责任感、危机感和竞争意识[13]，充分调动人才的主动性与积极性，拓宽人才流动渠道，促进高校人力资源的合理配置。当然，高校在拥有充分办学自主权的同时应承担相应社会责任，建立适应社会主义市场经济体制下的现代大学制度，统筹推进“双一流”建设，服务经济社会发展。