重大公共卫生突发事件下地方政府治理能力研究

李庆瑞

(1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200；2.阜阳师范大学 法学院，安徽 阜阳 236037)

党的十九届四中全会提出的“国家治理体系和国家治理能力现代化”，应包括至少两个层面的要求，第一是国家治理能力现代化包含常态化国家治理能力和非常态(公共危机)情境下社会公共危机治理能力两个方面。第二是国家治理体系现代化不仅包含政治、经济、文化等层面的一揽子治理制度，还应包含国家、市域、基层三个层级的良性权责配置及运行机制。2020年初，突如其来的新冠病毒肆虐全国，党和政府举全国之力，统一领导、统一指挥、统一行动，体现了中国特色社会主义的制度优势，彰显了国家层面的治理体系现代化水平，而武汉市乃至湖北省地方政府信息披露不及时、决策迟缓、部分基层官员懒政怠政等基层治理失效问题的对比则显示出市域和基层有效治理能力的缺失。权威体制和有效治理二者的矛盾是始终贯穿于中国政体内部的深刻矛盾[1]，国家治理体系现代化，反映的是国家治理制度的健全完善，在中国体现于集中力量办大事的制度优势，而国家治理能力反映的则是执行力，集中体现于省级及以下政府的治理效能。

以行动力提升治理效能为核心观点，从新型权力观理论出发，通过梳理学界关于政府危机治理能力的论述，反思非常态情境下，地方政府行动能力的提升空间，从而构建以行动力为核心的政府治理能力结构，以期为政府危机治理能力提升提供借鉴。

一、理论基础——以行动能力为基础的政府危机治理能力

权力的拉丁词源是“Potere”，意为“能够”，或具有做某事的能力，由此可见，权力和能力有一定的关联，因循时间脉络，追溯权力的内涵，探寻不同学者对权力的理解，可以发现，权力内涵不同，对统治者的治理能力要求不同，与之相对应的治理方式也不尽相同。马克思在政治层面研究权力，他认为权力随生产力发展出现，以暴力实施[2]。韦伯的权力观以支配为本质，他指出“行动者在一个社会关系中可以排除抗拒以贯彻其意志的机会[3]，并由此提出传统型、魅力型以及法理型三种权威。福柯则将权力定义为是一种无关政权、无关主体和无中心的社会关系中普遍存在的一种关系[3]。托马斯·戴伊认为“权力是社会体制中职位的标志，一旦占据地位，不论他们有所作为或者无所作为，都对其他人的行为有着很大的影响”[4]，早期权力观强调以暴力方式保障其实施，因此，军事能力、保卫能力便是基本的治理能力要求，而治理方式则多为暴力强制。

20世纪60年代后，城市政治学关注权力主体，形成了亨特的精英主义城市观和达尔的多元主义城市观。达尔将权力定义为“甲对乙拥有权力是指甲能使乙做其本来不一定去做的事”，其权力观因袭了韦伯的权力观[5]，20世纪70年代，城市政治学侧重研究权力主体为了什么参与公共政策的制定[6]，由此形成了以卡斯特尔、列斐伏尔和哈维为代表的新马克思主义城市理论和以莫洛奇、彼得森为代表的城市增长机器理论。这一时期，城市治理能力侧重城市统治精英的能力，其治理方式也分化为精英统治和多元治理。

新型权力观的研究始于彼得森，丰富于斯通，随城市治理理论的研究而不断深化。在论述增长机器理论时，彼得森认为权力是“能够游说他人为共同的目标做出贡献”[7]，即各方协作共同促进发展的能力；20世纪80年代，城市政体理论占据主流，其理论集大成者斯通认为，政治权力、经济精英和社会力量没有一方能独当一面实现经济发展和社会治理的目标，因此他提出一种基于社会生产模式的权力观，即政府加强与非正式制度的联系以提高社会治理能力，这种权力观认为应在府际、公私之间建立长期稳定的非正式合作关系，实现经济发展和社会治理的目的，至此，城市政治学发展至治理理论阶段。20世纪90年代以后，经济全球化进程催生了跨区域组织和跨国组织，城市治理理论占据主流地位，重点探讨公私合作和跨域治理。多中心治理模式以及新区域主义、尺度重构理论等相继出现，打破了传统区域主义的单一府际合作，走向不同层级的政府与社会组织的合作，最终迈向跨区域多部门多边界的合作共治。由此可见，20世纪80年代至今，学者认识到权力不再局限于精英，而更加强调多元的治理方式，治理能力也更多在于如何在自组织网络中共同管理社会公共事务。

由此可见，不同于传统权力观的支配式关系，新型权力观主张多主体在自组织网络中共同管理社会公共事务(表1)，它同治理理论在治理主体、治理方式、治理原则、权力来源、权力向度等方面趋于一致，本质上都是协调多方主体以实现社会治理的行动能力[8]，新型权力观为构建城市治理能力体系提供新的理论视角。

表1 传统权力观和新型权力观及其对应的治理模式比较

二、非常态下政府行动能力的提升是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路

自十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化这一命题以后，学者多从国家层面研究治理能力，对地方政府治理能力和城市治理能力的研究仍略显单薄。在城市治理能力方面，边勇(2010)从投入、机制、结果和效果四个层面，将治理的参与、公正、有效、管制、法治、透明、廉洁7个维度分解为76项子指标，用以测量城市治理水平[9]；闵学勤(2015)将良好城市治理的标准界定为城市发展的可持续性、政府下放权力和资源、公平参与决策过程、提供公共服务和促进当地经济发展的效率以及决策者和所有利益相关者的透明度和责任制等[10]。夏志强(2017)将城市治理能力归纳为城市动员能力、城市管理能力、城市发展能力和精细治理能力[11]。陆军(2019)从政府、居民和第三方机构三个视角构建了城市社区治理能力三级测量指标[12]。最新的联合国人居署关于城市能级的评价指标，则包括聚集度、联系度、软要素、硬因素、财务因素以及技术创新因素等[13]。而关于政府治理能力的研究，学者多以治理现代化为背景提出政府能力提升策略。梅永愿(2017)提出以五大发展理念推动政府治理能力现代化的五个着力点[14]，章力丹(2017)则建议通过转变观念、提高人员素质、加强法治建设等方面推进政府治理现代化[15]，另外，政治治理能力、适应能力、统合能力[16]等也成为政府治理能力的要义。

关于公共危机事件中的政府治理能力的研究相对零散。李建斌(2011)认为政府应从观念转变、舆论引导、制度完善、机构匹配等方面应对网络化背景下面临的危机[17]。何永军(2010)以西南干旱为例，提出通过强化风险管理、培育第三部门、构建社会参与机制、加强信息交流等方式提升政府自然灾害危机治理能力[18]。其他学者多选取某一特定角度，或是研究公共危机中政府的传媒角色[19]，或是研究公共危机治理中政府与公民的关系[20]，鲜少有对政府治理能力的系统研究，更不用说从新型权力观角度对其的分析。

鉴于公共危机下政府治理能力研究的单薄性，尝试以新型权力观为视角，从提升城市政府行动能力这一核心命题出发，构建城市治理能力体系。

三、行动能力构建——实现国家治理体系和治理能力现代化的重点环节

(一)动员社会力量，实现资源优化配置的能力

公共卫生事件、突发自然灾害、公共安全事件等危机事件具有突发性、广泛性、持续性等特点，随着城市化进程的不断深化，城市治理愈加复杂，而危机时刻的城市治理更是千头万绪，单独依靠政府力量难以完成，亟需社会组织、公众等多元主体参与其中。一方面，政府需要具有动员能力。危难时刻，政府需要借助网络媒体等方式，以正面引导的方式进行立意构建，将纷繁多样的公众目标变为统一公认的行动目标，只有不断化解不同主体之间的分歧，才能确保团结行动者，一致对抗危机事件。另一方面，政府需要具备协调能力，实现多元主体的资源优化配置和有效行动协作。为了完成突发任务，政府要结合多元主体的不同资源优势及其合理有效的资源诉求，实现资源的科学配置和有效部署，避免危机治理资源的闲置浪费。同时，政府通过恰当的监督方式，鼓励通过相互补充、相互扶持的工作态度，实现多元主体密切配合，以协同合作带来目标优化。

社会组织在此次新冠疫情中的表现喜忧参半，其中最大的问题便是社会组织的联合行动并不明显，这不仅与中国社会组织本身发育程度有关，根本原因还在于缺乏全国层面统一的沟通平台，而想要建立一个全国性的行业组织以实现危机治理的统筹推进，则需要政府有相应的能力和担当。因此，如上所述，政府必须具备动员协调能力，最大限度动员、协调多元主体力量，壮大城市公共危机治理的行动力量，不断夯实城市危机治理的组织基础和群众基础，实现高效的协同治理。

(二)贯彻中央统一政令与地方灵活行动的能力

我国是单一制国家，从组织结构上看，“有机整体、上下衔接、政令统一”是纵向政府关系的基本原则。上级的责任和压力经过层层下压，使地方政府层级越低，工作任务越重，而由于财政分权制的实施，又使得地方具有一定的自主权，由此，中央决策统一和地方分散执行则是中国政府治理的现实局面。新冠疫情期间，中央政府要求以属地落实防疫责任，坚决遏制病毒的聚集性扩散，中央指导性的意见落实到不同层级，政府的执行出现了百花齐放的局面。如河南省的硬核防控、浙江省的大数据追踪、北京市的科技防疫等等，虽形式不同，但政策目标一致。不同城市的经济发展水平、人文地理条件、先天资源禀赋等有所不同，政策执行过程不可能追求全国一致性，因此，地方政府就应该在坚决维护中央权威和集中统一领导的基础上充分发挥地方积极性，而地方积极性如何发挥，则有赖于地方政府从地方实际出发的谋划和行动能力。危机事件在全国范围内发生后，各省份的表现不尽相同，如武汉市作为疫情集中爆发地，其防疫形势严峻，此时地方政府是在中央指导组的有力指挥下，保持中央的政令统一，地方政府的自主性相对其他省份较弱。而其他省份由于疫情形势的严峻程度不同，则可根据实际情况开展不同的重点工作，如西藏疫情防控压力较小，地方政府仅需严防输入型病例即可，再如商业行会较多、经济发展较快的浙江，政府在中央的集中领导下，一方面利用大数据技术筛查流入人员，另一方面充分调动商会的力量进行重点人群排查、防疫物资捐赠等工作，充分发挥社会组织的力量，走出一条具有浙江特色的防疫抗疫之路。

(三)正确处理多重矛盾，各司其职和协调部门联动的能力

公共危机事件中各种矛盾错综复杂地交织在一起。就此次新冠肺炎而言，褒贬不一的网络舆情、民众对诸如黄冈卫健委等政府的不信任、对病毒的恐慌等多种矛盾共生共现，自媒体环境对政府的危机治理能力提出了更高的要求，信息公开、政府公信力、抑制物价上涨、阻断病毒等都是政府要解决的矛盾，对其中任何一个矛盾的不当处理都有可能牵一发而动全身。政府需在确立阻断疫情这一主要矛盾的情况下，妥善处理各种矛盾。其一，有效缓解疫情是其他所有矛盾的出发点，只有解决了主要矛盾，才是处理其他矛盾的关键。其二，就其他矛盾的处理而言，需要政府处理好各部门各司其职和部门间协调的关系。政府可协调疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部门主要负责人任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力，实现多部门的联动机制，确保在疫情防控的同时，既保护人民的生命财产安全，也维护好民众的基本权益，在履行政府职责的同时，提高民众对政府的信任度。

(四)提高城市治理技术手段，打破信息孤岛的能力

随着新基建的提出，智慧城市、城市大脑等建设更加如火如荼，信息技术在城市危机管理中的应用，不仅仅体现在大数据等信息基础设施，更重要的是要有贯穿到社区的综合信息服务平台。信息系统只是基础硬件设施，而信息技术的有效性则取决于各个系统之间的有机衔接和信息共享。疫情期间，各类信息统计软件纷纷出现，个人行程追踪系统、健康填报系统等，虽内容不尽相同，但目的一致，出现很多重复填报的现象，这不仅增加了居民的填报任务，而且也给不同政府部门工作人员增加了负担，是典型的信息孤岛的现象。各级政府应该有信息整合能力，统筹谋划大数据分析系统，做到一个类别只设置一个系统，并实现不同部门的信息共享。譬如在疫情初期，对流动人口的数据进行提取，科学、定量的研判疫情的传播；疫情发展期，利用大数据及相关学科方法对疫情扩散传播进行高精度分析，为准确预测疫情提供建议；同时，可以设计疫情防控统计分析系统，每个居民仅需填报安康码、个人每日行程即可，疫情相关数据在系统中流转维护，为各级政府、各个部门的疫情防控提供重要支撑……当然，大数据等信息技术在危机管理应用的过程中，政府的作用是打破信息孤岛，同时保证信息资源的安全性。

四、结语与展望

聚焦城市治理能力，从新型权力观与城市治理理论的融合取向入手，认为新型权力观与治理都是基于协调多方主体的行动能力。城市政府的行动能力与城市治理能力是正相关关系。以行动能力为关键词，结合中国实践，力图构建基于新型权力观，即行动能力的城市治理能力体系。

从资源优化能力、灵活行动能力、联防联动能力、信息整合能力等方面探讨城市危机治理过程中政府行动能力的提升。值得说明的是，政府的治理领域宽泛，治理主体多元，治理手段多样，无论是常态的城市治理，还是公共危机事件下的危机管理，都是一个复杂的治理过程，研究并不试图构建一个面面俱到的治理能力体系，只是围绕行动能力，提取城市政府的危机管理核心能力。