中国共产党乡村治理的百年变迁与现实启示

邱春林

［中共山东省委党校（山东行政学院） 马克思主义学院，山东 济南 250103］

近代以来，中国逐步陷入半殖民地半封建社会的深渊，政治动荡也使乡村社会陷入衰败之中，近代中国乡村的出路在哪里？20世纪初形形色色的乡村建设运动雨后春笋般走向舞台，如梁漱溟的“邹平模式”，晏阳初的“定县模式”，黄炎培的中华职业教育社在江苏进行的乡村教育，但无一例外，都没有真正解决中国乡村的发展问题。只有中国共产党在新民主主义革命实践中，才逐步找到一条新的道路，这就是新民主主义革命道路。建党百年历程中，中国共产党始终遵循党的初心和使命，在革命、建设和改革的实践中都高度重视乡村治理，在革命实践中也进一步认识到乡村、农民对于中国革命、建设和改革的特殊意义。党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标和任务。中国共产党推动乡村治理的百年变迁中，从建党之初对乡村治理的初步探索，到走出一条新民主主义革命道路，再到今天进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标和任务，可以说是一以贯之，党始终致力于组织和引导农民群众参与基层治理。在开启全面建设社会主义国家新征程中，对建党百年以来中国共产党乡村治理的基本历程及其发展进行系统梳理，无疑具有重要的现实意义。

一、学界对乡村治理的相关研究概述

“治理”一词最初是源于拉丁文和古希腊语。进入20世纪90年代以后，各个领域开始广泛使用“治理”一词，其涵义也被社会科学界广泛接受和使用，并日益发展成为一个内涵丰富、适用范围比较宽泛的理论。全球治理委员会于1995年首次发布《我们的全球伙伴关系》报告，提出“治理”的概念，指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[1]。在国内，20世纪90年代中后期，学界开始有人对治理理论予以关注，最早的一篇文章出现在刘军宁等主编的《公共论丛：市场逻辑与国家观念》中。俞可平关于治理理论的著作《治理与善治》在2000年出版，该书从不同角度对治理问题进行了探讨。在这一阶段，也有中国学者开始尝试运用治理理论解决中国实际问题，如徐勇提出了“县政、乡派、村治”[2]的构想。

关于乡村治理的概念，学界有不同观点。有学者指出，“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，给乡村社会提供公共服务的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程”[3]。还有学者持不同意见，认为“乡村治理就是性质不同的各种组织，通过某种一定的制度机制共同把乡级以下的公共事务管理好”[4]。当然，也有一部分研究者提出农村经济、政治、文化、社会、生态建设等都属于农村治理的内容等诸如此类的观点[5]。至于乡村治理现代化的内涵，究其本质而言，就是要实现乡村治理的民主化、制度化、法治化，就是通过“三化”实现乡村治理效能的显著提升。不可否认，乡村治理现代化作为一个系统工程，其构成要素多而杂，正如习近平所指出的：“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”[6]

党的十八届三中全会首次明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的命题，以此为标志，治理研究与实践在中国迎来新的发展。学界开始积极开展本土化研究，把治理理论与中国国情和实践相结合，也正是如此，在这一阶段，研究成果不断丰富起来，研究范围涵盖了乡村治理模式、基本历程、治理主体、治理结构、治理类型、治理经验与教训等诸多方面，如分析了“三治合一”模式的治理主体、治理工具和治理过程，研究中国农村整体结构改革与转型，对乡村治理特点体系等诸多方面进行探讨。应该说学界的研究成果在不同程度上为党和政府决策层所了解，并逐步在农村政策的制定中有所借鉴和体现，不同程度上推动了乡村治理现代化的发展。

综观学界研究，可以看出学者普遍认为乡村治理的目的在于管理好乡村公共事务，使乡村获得有序稳定的发展，为此需要对目前的乡村治理体制进行必要的改革与创新，推动乡村治理现代化，继而推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、中国共产党乡村治理的变迁轨迹

建党百年来，中国共产党始终高度重视农业、农村、农民问题，特别是新中国成立70多年来，党持续推进乡村治理的探索与实践，当然这一发展过程也是党的乡村治理逐步实现现代化的过程。

（一）新民主主义革命时期的非常探索：根据地治理实践

在新民主主义革命时期，中国共产党在农村建立革命根据地。农村革命根据地的建立和发展具有鲜明的时代烙印，或者说这是在党的领导下开展乡村治理的一种特殊形式，当然这也是中国共产党乡村治理的最初探索。在这一段实践中，党带领人民找到了农村包围城市、武装夺取政权的新民主主义革命道路，为新中国的乡村治理与发展积累了经验。

中国共产党成立伊始，对中国革命的对象、革命的目标、革命的步骤、革命的道路等问题还未来得及进行深入的思考，就积极投身到大革命洪流中去，并在以国共合作为标志的大革命洪流中发挥了积极的推动作用。面对大革命的失败，面对敌我形势发生的显著变化，如何迅速实现从敌人统治巩固的“城市”转向敌人统治薄弱的“农村”，如何迅速实现党的工作重心的转移，在当时极端复杂的时代环境中，无疑是对中国共产党人的一个崭新考验，以毛泽东为代表的中国共产党人审时度势，始终坚持在实践中探索，在探索中创新，开辟了井冈山革命根据地，中国共产党在根据地、解放区的治理和发展，事实上也可以看作这一时期党对乡村治理的一种特殊实践形式。

在井冈山革命根据地建设的探索实践中，毛泽东带领广大党员群众深入开展土地革命、政权建设、党的建设、武装斗争的生动实践，推动了根据地的治理实践不断向纵深发展。在革命根据地时期，首先，通过加强基层党组织建设，不断夯实根据地乡村治理的领导力量。其次，大力开展基层政权建设，为推动根据地乡村治理提供坚强的组织保障。工农红军撤到边界各县之后，迅速行动起来，通过发动组织群众，开展打土豪、分田地等革命斗争，在此基础上，边界各县、区、乡各级工农民主政权逐步得以建立。在领导人民斗争、开展土地革命等过程中，基层政权的作用得到充分发挥和彰显，也是我们党开展地方政权建设的初步探索和实践。再次，深入开展土地革命。没有土地革命就不会有人民的支持，特别是党的工作重心转入农村后，毛泽东对土地革命的开展给予高度重视。革命形势的迅猛发展也促使毛泽东进一步思考中国农村革命根据地的治理问题，特别是进入抗日战争时期，我们党对农村治理的变化主要体现在调整根据地的治理政策，但调整变化的中心非常明确，就是始终围绕着如何保障革命的胜利而实施对根据地的有效治理。

在抗日战争阶段，我们党对抗日根据地的治理不断进行调整，根本目的是更好地调动广大农民抗日的积极性，确保抗日根据地的稳固和发展。针对敌后抗日根据实际，为切实加强对根据地的治理，党主要从政治和经济两个方面加强对根据地的领导和治理：在政治上，高度重视加强根据地农村基层政权建设。在各抗日根据地，特别是在抗日战争进入战略相持阶段后，为确保党在基层政权中的领导地位，根据革命形势的发展变化和现实需要，创造性地提出“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”[7]策略，目的在于进一步巩固和发展抗日民族统一战线。此后为了进一步加强抗日根据地政权建设，“三三制”政权应运而生，并成为根据地的历史性举措。毛泽东亲自起草了对党内的指示，1940年3月，以中共中央的名义发布了《抗日根据地的政权问题》，进一步明确了要在各级政权中落实“三三制”原则：“应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”，“抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制”[8]，从而也进一步肯定了“三三制”政权的性质就是民族统一战线性质的政权。在经济上，抗日根据地的经济建设对于敌后军民独立长期开展敌后抗战的支持无疑是至关重要的基础，为巩固敌后抗日政权，乃至抗日战争的胜利提供坚实的物质保障。对此，中央根据形势的发展变化和革命的需要，提出开展减租减息运动。事实上，抗日根据地的经济建设离不开广大农村中各个阶层的努力和贡献，党在根据地主要采取减租减息和大生产运动两项措施，从而有力地支持了抗日战争。

解放战争伊始，在中共中央、各中央局和各级人民政府的统一部署下，各解放区抓住日本投降的有利战机，在不到一年的时间里，发挥广大人民群众的聪明才智，很快地医治了抗战遗留的创伤，进一步巩固和发展了解放区。伴随解放区的扩大，如何更好地推进解放区农村治理工作给党提出了新的挑战。当然，对解放区的治理也延续了抗日战争时期革命根据地的许多政策和策略，如重视基层党组织的建设、重视基层政权建设、重视解决农民对土地的迫切要求等。同时党还采取了一些得力措施，主要如下：一是为了给解放战争提供强大物质保障，党高度重视恢复和发展农业。二是在领导解放区军民以自卫战争粉碎国民党军队进攻的同时，积极推进解放区农村基层政权建设，着力加强解放区的政权建设。三是适应广大农民对土地的强烈要求和国内革命战争的现实需要，党及时调整了土地政策。1946年5月4日，中共中央制定了《关于土地问题的指示》（即“五四指示”），标志着土地政策开始发生重大变化，抗日战争时期的减租减息政策被没收地主土地分配给农民的政策所代替，实行了“耕者有其田”[9]的政策，从而极大地调动了广大农民支持革命的积极性。1947年，当解放战争进入决胜之际，中央提出了彻底消灭封建土地制度的任务，颁布了《中国土地法大纲》，从而进一步获得老百姓的全力拥护。事实上，通过土地改革，中国共产党获得农民的大力支持，在土地改革中，广大农民的觉悟也得到锻炼和提高，人们发展生产、支援解放战争的热情得到极大鼓舞，效果显著。

综上所述，新民主主义革命时期，从大革命失败到抗日革命根据地的发展，再到进入解放战争时期，中国共产党开始了农村包围城市、武装夺取政权道路的伟大探索与实践，并在革命的实践中开展了乡村治理的探索，其不仅仅表现为重视农村根据地的经济建设，同样也表现为对农村基层政权建设的高度重视，既注重农村政治动员，也注重发展农业生产，从而夯实了农村革命根据地各项建设，为革命提供了巩固的大后方，为新民主主义革命的胜利奠定了坚实基础，也为新民主主义革命胜利后党迅速实现对农村的有效治理提供了丰富经验。

（二）新中国的崭新实践：对乡村治理的历史性变革

1949年新中国建立伊始，中国共产党就高度重视农村基层政权建设，通过划乡建政，推动农村基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，可以说是在中国历史上第一次彻底打破了代表封建宗法思想和制度的“政权、族权、神权、夫权”[10]的旧的政治威权，建立起全新的社会结构关系和社会治理新体系，实践中乡村政权逐步成为一种新的政治权威。当然，自20世纪50年代以来，随着我国农业合作化运动的发展与升级，乡村基层先后经历了互助组、初级社，最后过渡到高级社三个阶段。尤其是党支部、共青团、妇女会、合作社等新型现代组织在广大农村得以普遍建立，广大农民群众被重新组织起来，在经过一系列暴风骤雨般的群众政治运动后，彻底打倒了传统乡村社会的族权、绅权和神权，并逐步完成了对农业的社会主义改造，农村组织化程度得到极大提高。乡村基层政权建设也在不断发展中变迁，并在变迁中初步实现了制度化。

新中国成立后，特别是经过土地改革，农民获得极大解放，人民当家成了国家的主人。可以说从新中国成立伊始到20世纪70年代中后期，我国的农村政治结构历经了多次曲折与改变：首先，最初实行的是区村（行政村）制，从1950年到1953年是乡与行政村同为农村基层行政区划阶段，其后发展到区乡制，再到后来进一步取消行政村建制，统一划分为乡、民族乡、镇的小乡制；再从小乡制发展到大乡制；随着“三大改造”的不断推进，特别是随着高级社在农村的普遍建立，我国的农村基层治理开始进入彻底变革的前夜，从初级社合作社到后来的高级社，短短几年，变化很大，最终走上“村社合一”的道路，行政权力支配乡村社会的特征愈发凸显，政府管理农村的手段也开始从多样向单一手段过渡，特别是随着中央政府对农村生产资料调拨政策的变化，促进农村基层治理的手段也在悄然发生变化，政府支配农村经济活动的力量得到空前强化。

新中国成立初期，我们党启动推进土地改革的过程也是推动农村基层政权建设的过程，两者并行不悖。经过土地改革后，农村社会原来的权力结构和阶级力量对比彻底改变，封建地主阶级彻底被消灭，农民实现历史翻身，成了这个国家的主人，在中国历史上农民的身份自由和人格的平等第一次真正实现，与此相应，农民的社会地位、经济地位和政治地位也都发生天翻地覆的历史性变革。通过土地改革，广大农民得到民主的锻炼，也唤醒了民主意识和政治参与意识，一批优秀的农民积极分子经过土地改革的锻炼，成为农村基层政权的中坚分子，也使农村基层政权得到了纯洁和健全。由此可见，新中国的乡村政权与传统的基层政权有着本质的区别和不同，事实上，从建立一开始，就赋予了它国家政权的基层组织的角色和职能，而不是所谓的村民自治机构。

1956年底，原定十五年左右完成“三大改造”并向社会主义的过渡，在短短几年时间就迅速完成，整个国民经济的发展得以迅速壮大，农业的社会主义改造从最初的“互助组”，发展到“初级社”，最后过渡到“高级社”，新中国农村基层政权建设也随之发生重大变化。作为中国这一特殊历史时期的农村基层政权组织人民公社，既要负责全社的农、林、牧、副、渔业生产，也要管理工、农、学、兵（民兵）等方面的工作。人民公社作为具有鲜明的时代特色的农村基层治理模式，更多地强调党和国家政权的管理职能和作用，而在乡村治理的过程中，农民的传统生活方式被社会主义的公共生活和集体生产方式所取代，彻底颠覆了农村社会和农民的传统生存方式。客观上，农业的社会主义改造也得以加速推进，新中国的乡村治理模式发生了重大转变。

总之，新中国成立后，传统乡村社会发生转变，剥削阶级被打倒，各种乡村宗族和社会社组织逐渐被瓦解；中国共产党通过建立农村党支部，实现了对农村社会的强有力治理，为将其纳入国家整体的治理体系中准备了条件。

（三）改革开放新时期的与时俱进：对乡村治理的大胆创新

进入改革开放新时期，我国的乡村经历了急剧的社会变革与转型。在这一转型中，呈现出以下典型现象：一是农村社会对现代乡村治理模式的基本诉求得到初步彰显，二是相对滞后的乡村两级组织因未及时得到相应调整和适应而发生剧烈的碰撞与摩擦。特别是20世纪80年代以来，经历了从统到分变革历程的中国乡村，农村的生机与活力得以释放，开始呈现欣欣向荣之景象。在这一阶段，中国共产党始终高度重视农村改革，始终致力于组织和引导农民群众积极参与到乡村基层社会治理的实践中。

20世纪70年代末到80年代初，人民公社管理体制陷于解体地步，但国家又没有及时形成新的农村管理体制，导致农村社会公共产品的供给面临严重短缺，农村社会治安、公共设施管理等社会公共职能存在很大的缺失，给农民的生产生活带来极大的困难。在这种情况下，广大农村社会迫切期待着新的群众性基层自治组织的出现，村民委员会应运而生。为了进一步规范村民自治工作，中共中央、国务院于1986年9月印发了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》提出，“真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权”[11]。相关数据表明：“到1985年春，这项工作全部结束，全国共建立9.2万多个乡（包括民族自治乡）、镇政府，同时建立了82万多个村民委员会。”[12]当然，《通知》同时也明确了由民政部具体负责村民委员会建设的日常工作。《通知》的发布与实施也进一步表明村级基层组织建设已经引起国家的高度重视，由此也带动了村民自治的进一步规范、平稳、健康发展。

20世纪90年代以后，在党的领导下我们大力推进乡村治理，特别是村民自治得到进一步推广，也为农民提供了更加充分且有制度保障的政治参与渠道。到1992年底，全国各省普遍实行了农村基层选举。不可否认，在具体实施过程中，还存在着一定的缺陷和漏洞，这些都在一定程度上影响了农民参与国家政治生活。实践中，由于农村人口规模、分布、农业生产特点、社会流动等因素，各地也不断涌现出许多富有特色的制度创新，如“四议两公开”等，创造性出现了村民代表会议制度，这是农民的智慧和创造。

1998年是一个具有特殊意义的年份，这一年九届人大常委会第五次会议宣布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的废止，新的《中华人民共和国村民委员会组织法》顺利通过，村民委员会的性质定位进一步清晰，就是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；这也是我国农村治理由传统转向现代化的崭新标志。当然，还要注意到我国的特殊国情，数据显示：“到1998年，在31个省、直辖市和自治区内，我们贯彻实施村民委员会组织的‘试行法’，总计组建了92.8万个村民委员会……初步建立起村民自治制度的农村地区约占总数的50%左右。”[13]这充分说明推进村民自治工作并非易事，可谓任重而道远。

随着世情、国情的变化，特别是加入世界贸易组织后，我国广大农村面临的国际竞争和压力愈来愈大，农业、农村和农民问题更加凸显，我国乡村治理开始进入以税费改革到新农村建设为主要特点的治理阶段。面对“三农”问题，中国共产党领导人民不断地探索。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）首次提出建设社会主义新农村的新任务。《建议》明确阐述了社会主义新农村建设的主要内容，提出要走出一条“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设之路。

在这一时代背景下，适应我国经济发展进入新阶段的特殊要求，中国共产党进一步着手对农村政策进行相应调整。在十届全国人大三次会议上，温家宝作政府工作报告时明确提出2006年在全国实现全部免征农业税的目标任务。无疑，免征农业税这一举措开创了一个以工补农的崭新时代，显然具有划时代的伟大历史意义。首先，免征农业税确实减轻了农民的经济负担，也减轻了干部的工作负担，客观上，群体性冲突减少了，农业生产成本降低了，干群矛盾得到很大缓解；其次，也要看到另一种现象，原来一些多年荒芜的农田又得到重视，重新种上了庄稼，国家粮食安全的系数在一定程度上得到提高。

对此，2006年的中央一号文件有了新的表述，提出了“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”[14]的任务。在党的十六届六中全会上，党中央进一步明确指出要构建社会主义和谐社会的任务，提出必须“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[15]，把构建社会主义和谐社会摆放在更加突出的地位。当然，党的十七大有了新的要求，就是“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”[16]。应该说，这一举措对实现政府行政管理与基层群众的自治两者的有效衔接和良性互动起到了较好的推动作用，社会主义新农村建设的稳步推进，也为实现党的乡村治理现代化打下坚实的基础。

（四）中国特色社会主义新时代：乡村治理进入现代化的发展阶段

党的十八大以来，乡村治理现代化实践也得到进一步发展。党的十八大提出：“必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[17]党的十八届三中全会则历史性地把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[18]纳入我国全面深化改革的总目标。2015年，中央一号文件明确提出在有实际需要的地方，要紧密结合实际需要，进一步创新和完善乡村治理机制，积极探索符合各地实际的村民自治有效实现形式；要进一步“激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织”[19]。党的十八届四中全会则从法治的角度提出实现国家治理现代化的根本路径；值得关注的是，党的十九届四中全会再次重申了推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，当然，乡村治理依然是重点难点和关键点所在。

党的十八大以来，乡村治理进入一个创新发展的时代，适应时代发展的需要，中国共产党充分尊重农民的首创精神，推动社会治理的创新发展，积极推动建立健全自治法治德治乡村治理新体系，明确治理现代化的目标，鼓励培育发展壮大农村民间组织的发展，加大对乡村的治理财政投入，推动城乡基本公共服务均等化等，这些都有力推动了中国乡村治理现代化的历史进程。

三、中国共产党乡村治理的经验与启示

中国共产党在推动乡村治理体系和乡村治理能力现代化的历史进程中积累了丰富经验，对推动今后的乡村治理具有重要的启示。

（一）坚持党的领导，凸显并发挥党的思想政治优势

中国特色社会主义最本质的特征是党的领导。历史和现实一再证明：坚持党的领导是把握正确的政治方向，稳步推动实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。在中国，只有中国共产党才能把各族人民凝聚起来、团结起来，只有中国共产党才能领导中国人民把国家治理好，最终实现国家治理现代化，这是历史和人民的抉择。

在推动乡村治理现代化的历史实践中，中国共产党始终坚持党的思想政治的独特优势，注重发挥思想政治这一特殊优势，依托并发挥党的基层组织战斗堡垒作用，实现了农村改革从启动到发展，再到深入和创新发展的进程转变。毛泽东在《反对主观主义和宗派主义》中提出，“掌握思想教育是我们第一等的业务”[20]。1949年新中国成立后，在农村社会主义建设的伟大实践中，毛泽东又进一步提出“政治工作是一切经济工作的生命线”[21]的伟大命题。1981年6月，党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，重申了“思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线”这一伟大论断。1982年，党的十二大召开，历史性地把加强思想政治工作提高到建设社会主义精神文明战略方针的高度，把这一方针上升到事关社会主义的兴衰和成败的高度来看待。进入21世纪以来，社会主义新农村建设的启动进一步调动了广大农民的积极性、主动性和创造性，乡村治理稳步加速推进。党的十八大以来，乡村治理进入发展快车道，习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”[22]

无论是在新民主主义革命、社会主义建设和改革的伟大实践中，还是当今在推进乡村治理现代化的伟大进程中，实践证明并将继续证明一个真理：只要我们始终坚持党的领导，切实发挥党的思想政治优势，不断提高党的各级领导干部，特别是农村基层党员干部的思想政治素养和领导能力，并将这种能力进一步转化为推进乡村治理现代化的政治保障力，我们就一定能够推动并最终实现国家治理的现代化。

（二）坚持与时俱进，以理论创新推动乡村治理改革

思想解放，至关重要。如何正确面对新形势新任务新挑战，邓小平在实践中给我们指出了明确的答案，“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题”[23]。在革命、建设和改革的实践，中国共产党每一次乡村治理理念的变化，都会给乡村治理带来巨大的变化。

中国共产党为了保留革命火种，实现从城市到乡村的重心转移，特别是革命危急关头，毛泽东通过调查研究，总结革命经验，提出了“走工农武装割据，农村包围城市”的道路。无论是土地革命，还是农村革命根据地的兴起发展壮大，都与这一理念不可分割，进一步打开了抗日民族统一战线新局面，乃至在此基础上继续努力并取得解放战争的最终胜利。同样，在改革开放之初，正是由于重新恢复和确立了“实践是检验真理的唯一标准”[24]，恢复了解放思想、实事求是的思想路线，才迎来改革开放的春天；正是有了尊重农民的主体地位和首创精神，才有了统分结合的双层经营体制的发展，才有了村民自治的发展。

国际经验早已表明：社会建设的滞后会带来巨大的连锁反应，长远来看，更会阻碍整个社会的经济发展，乃至全面发展。这样的例子不胜枚举，拉美的许多新兴发展中国家的改革与发展经历，都给我们带来深刻的教训。长期以来，我们在实践中更多地习惯于管理和控制，导致管理不断强化，而服务没有得到充分凸显，这与现代社会的要求和发展趋势多元共存、多元治理、扁平化的治理显然是相悖的。客观来说，实现从管理向治理的转变，不仅仅是对农民，乃至对我们所有人，更对我们的干部提出了崭新的挑战。党的十八大以来，我们党越来越认识到乡村治理现代化的重要性，这从党的十八届三中全会、党的十九届四中等历次全会都涉及国家治理体系和治理能力现代化的问题可以得到验证。

（三）坚持农民的主体地位，尊重农民的首创精神

中国共产党推动乡村治理的重要启示之一就是始终坚持农民在乡村治理中的主体地位，尊重农民的首创精神。改革开放40多年来，广大农民的首创精神在实践中始终表现出强大的生命力。在党的十五届三中全会上，江泽民指出：“必须充分尊重农民的首创精神，依靠群众推进改革的伟大事业。”[25]在党的十七届三中全会上，胡锦涛也进一步强调指出：“充分发挥农民主体作用和首创精神，紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村。”[26]

在推进乡村治理现代化的众多主体中，农民不可或缺。在具体实践活动中，不可否认，依然存在越俎代庖的做法或现象，诸如一些地方基层领导认为群众仅仅是执行者，不愿意、不主动与农民讨论，不去思考农民的客观需求，而是代替农民作出决定。纵观改革开放40多年的实践，不难看出农村经济发展乏力与部分地方干群关系紧张有着很大关系，一些干部没有认清自身和农民的关系，在作决定和开展工作时不愿问计于农民。

坚持农民的主体地位，充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，是我们稳步推进乡村治理现代化的现实需要。坚持农民的主体地位，需要落实到行动上，而不能停留口号上，对此就要注重保护农民的利益。在农村改革伊始，邓小平就指出：“农民没有积极性，国家就发展不起来。”[27]日本在1961年通过农业基本法，其目的就在于切实保护农民的利益；韩国在1961年通过的农协法，也是为了保护农民的利益。因此，我国在推动乡村治理现代化、实施乡村振兴的伟大实践中，必须坚持农民的主体地位，发挥其主动性、创造性和积极性。

（四）坚持法治理念，以制度创新推动乡村治理

早在改革开放之初，邓小平就指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[28]乡村治理现代化的表现之一就是法治化。村民自治是农村基层民主的核心，也应走法治化之路，法治化是乡村治理现代化的必然要求。

乡村治理是国家治理的重要组成部分，但是长期以来我国农村经济的发展、农民文化教育水平、农民民主法治意识与城市的发展没有实现同步。因此，只有走法治化之路，才能将乡村治理通过法律与制度加以体现和保障，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这就需要在乡村治理的伟大实践中，妥善处理好乡村治理中人与法、权力与法，以及行为与法的关系，改变乡村治理中的人治特征、权力的随意性，以及运动式治理方式，建立健全规范乡村治理的法治体系，发挥法治在乡村治理中的现实效力，提升农村治理主体和参与者的法治素养，增强其法治观念。

推动乡村治理，发挥党的制度优势。对此，需要切实做到制度先行，如创新基层群众自治制度，建立乡村自治、法治和德治三位一体的乡村治理新体系等诸多制度。改革开放40多年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，在脱贫攻坚决胜全面建成小康社会时期，农村基层公共服务体系不断完善，基本公共服务也在逐步倾向基层，今后如何促使基层政府职能和社区治理适应经济社会发展需要，需要找准切入点，即以改善和服务民生为载体，实现城乡公共服务均等化。为此，基层干部首先要提升自身的法治素养，做尊法守法的示范，更好地发挥示范带动作用。乡村治理上升到推进基层治理法治化的高度，才能更好地调动起乡村治理各主体的积极性、主动性和创造性。

（五）重视发展经济，夯实乡村治理的物质基础

乡村治理是国家治理的最末梢，也是服务群众的最前沿。实现乡村治理现代化，更好地服务群众是实现国家治理现代化的题中应有之义。当然，推进乡村治理现代化，需要强大的经济支撑，为乡村治理现代化提供必要的物质保障；推进乡村治理现代化，也充分彰显了经济发展的重要性。现代化资源要素保障为乡村治理现代化“造血”，经济发展为推进乡村治理发展提供了物质基础，乡村治理发展反过来又更好地服务经济社会发展。

发展农村经济，也是提高乡村基层治理的服务水平和管理能力的现实需要。建党百年来，中国共产党乡村治理发展的每一步，都彰显了经济发展对乡村治理发展的保障作用。在推进乡村治理现代化的进程中，党一直高度重视发展农村经济，特别是农村集体经济，让经济焕发生机，从而夯实乡村基层治理的物质基础。特别是经过改革开放40多年的发展，我国农村物质生活水平已经得到了较大提升，人们对教育、医疗、社会保障、居住条件等方面提出了更高的要求，人们更为注重精神文化生活，更加主动地想要参与到社会治理中来，经济发展的作用体现尤为显现，在这样的背景下，传统的乡村基层治理模式已不足以满足人们当下的需求，从而进一步推动了乡村治理的现代化进程。

回顾历史，汲取经验，中国共产党乡村治理的百年变迁，蕴含着党的初心，也彰显了国家的力量、农民的智慧，并积累了丰富经验，这些无疑对新时代顺利开启全面建设社会主义现代化国家，对推进乡村全面振兴，实现乡村有效治理具有重要启示和意义。中国共产党在乡村治理的百年变迁中，走出了一条中国式的乡村治理现代化之路，真正维护了农民的根本利益，为世界上广大发展中国家推动乡村治理现代化提供了中国范式、贡献了中国力量。