风险社会警察权力运用的基调及逻辑展开

彭贵才，刘春玲，2

（1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130021；2．中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

人类已经迈入“风险社会”[1]，但关于警察权①本文的警察权，主要是指现代意义上的与警察组织相互依存的警察权力，主要体现为维护公共秩序与抑制犯罪两大功能。相近观点参见余凌云《论美国警察权的变迁》，载《公安学刊（浙江警察学院学报）》2018年第3期。的运用，无论是理论认识，还是实务技能②例如，虽然自美国“9·11”恐袭事件之后，世界范围内的警察权得到扩张，但警察职权的项目内容并没有实质性增长，还是主要以巡逻、检查、调查、即时强制等为主要执法手段。，并没有随之跃入一个新的历史阶段。面对网络、人工智能等科学技术的迅猛发展，社会安全矛盾形态被全面重塑，历来被倚以国家和社会安全治理重任的警察权力，应该超越工业社会以来的行为传统养成并有所创新，才能应对新兴犯罪的预防及打击需要。但当下，警察权力史无前例地面临着治理能力危机，在“该不该为”和“如何为”之间“踯躅前行”。主要原因应该在于，人们并没有理清警察权力及其应该以何种角色定位、遵从怎样的基调及逻辑，以应对风险社会的到来。

一、警察权力进化的两条主线：物理强制性和组织性

警察权力的进化史，贯穿着愈发清晰的两条主线：物理强制性③物理强制力，英文为“physical f orce”，也可以直接翻译为“武力”。和组织性。物理强制性和组织性，不仅展示出警察权力现代化进程的客观规律与方向，同时也成为定义和定位警察权力的两个关键要素。而现代组织理论关于组织概念的多种阐释都蕴含着这样的共识：组织作为现存事物，是事物内部（及其与外部）按照一定结构与功能关系构成的方式和体系[2]。所以，警察权力的物理强制性本身，其实就是现代警察组织的本质内涵的外现而已。认清警察组织性与物理强制功能的一体性共存关系，不仅是警察在风险社会治理中角色定位的需要，也为实质性警察权力的进化指明了方向，更是关于警察权力运用和控制的基本认知。

（一）物理强制性是警察权的本质属性

警察作为国家、公民安全和社会秩序的基本维护力量，物理强制力一直是其价值和职能实现的关键所在。与“国家行政权”的核心涵义[3]相比，“警察权”主要体现为公共行政的物理强制执行，前者主要用来描述非直接强制情况下以促进公共福利为宗旨的活动。也就是说，区分“警察权”和“非警察类国家行政权”的标准，不是二者所追求的价值目标，而是二者所运用手段的表现“形式”有所不同。历经“警察国”至“法治国”又及“福利国”，虽然国家任务价值体系不断变迁，但警察权的物理强制力却没有也不可能被柔性执法、非强制行政行为等其他外在表征所掩去——这已经被历史所证实，也是警察权具有稳定独立性实质的外在体现。

物理强制性为警察权力出生之日起就天然具有[4]，经多年或自然进化或人工构造却未被去除半分实质。警察及警察权力的产生，主要就是为了以有力的物理强制力应对危险，尤其是突发的，危及国家安全、公民人身和财产安全的侵害行为。如果警察没有物理强制力这个“硬权力”[5]，侵害行为的制止和公民生命财产权益的紧急保护都将是空话，而事后对致害人的追踪、对侵害纠纷的仲裁、对侵害事实的审判，也只是实现损害后的补偿性、制裁性正义而已。如果警察物理强制力的本质被轻视或因国家统治政治需要而被人为淡化，也必将损害警察权力的权威性和威慑力，给国家和社会安全会带来很多后患。所以，需要注意，警察与社会公众关系的“度”的把握非常重要。警察与社会公众“距离”过于“亲近”的职责体系设计及社会舆论导向，在试图拉近警民关系的同时，反过来却会弱化警察物理强制性的本质属性，进而损害警察权本身应该具有的威严性和威慑力。

（二）专业分工进化凸显出警察权的组织性主体特征

现代意义上的警察权概念，与形式意义上的警察概念，具有实质上的不可分性①很多学者在定义警察权及警察行为时，都采用了警察机关的形式性视角予以描述。如高文英《警察行政法探究》，群众出版社2007年版，第14页；中国警察学会《中国警察法学》，群众出版社2002年版，第132页。。关于形式意义和实质意义的警察权力的二分法，主要源于以德国为代表的欧洲，也实际体现于英美等国警察的现代转型进程当中[6]。关于实质性警察及警察权力的定义，各国及各学者间的认知分歧从未消弭，某种程度上也成为警察组织和警察权力进化的障碍。而形式意义上的警察概念，却以突出的组织性主体特征呈现跃入现代社会，也随即成为诠释和衡量警察现代化、专业化的范式②1829年，在 Sir Robert Peel 的提议下，英国设立了伦敦大都市警察（the London Metropolitan Police），是世界范围内现代警察制度的开端。。

在警察产生之初，警察即为国家的代表[7]，以强制力为主要特征的警察行为就是国家统治的强力执行，警察权力就是国家权力行使的代表，二者原理和运行机制高度的一致性，使得警察权力不需要从国家统治权力中特别分化出来，警察权力理论也涵摄在国家权力理论之中，其权力正当性存在及运行逻辑机理也不需要特别论证。但随着社会的进步，国家职能内涵不断丰富，在“服务行政”“福利行政”等国家职能需求的希冀下，警察也随之进行着精细化的社会专业分工的自我进化。因国家对于警察物理强制力的定向需求的不断增长，警察先后经历了两次“脱警察化”③第一次“脱警察化”主要使警察权与军事权等国家权力相分离，使警察权主要作用于国家内政领域；第二次“脱警察化”是警察从主要负责内政管理的“民政”等政府职能部门进一步分化出来。关于警察发展历程中两次“脱警察化”历程及规律分析，可以参见余凌云《警察权的“脱警察化”规律分析》，载《中外法学》2018年第2期。发展历程后，与“民政”等其他国家行政部门分化相异，实现了组织意义的分工独立。无论是信奉法治“进化论”的英美法系国家和地区，还是喜好法治“构造论”的以德国为代表的大陆法系国家和地区，警察在组织学意义上实现相对独立的同时，也为警察权力物理强制功能的专业化和规范化提供了组织学基础，使警察机关在自我完善和与其他相邻机关分工互动的过程中，围绕着物理强制力这条主线，不断进行着组织功能的社会进化。

二、区别于“风险”的“危险”：警察权力运用的核心

自产生发展至今，具有稳定的物理强制力本质属性的警察权力，在风险社会中，应该将威胁公民和国家安全的“危险”作为其职权运用的核心，而不是“风险”。

（一）“风险社会”之“风险”含义辨正

时下所谓的“风险社会”，主要来自德国著名社会学者乌尔里希·贝克的风险社会理论的描述，其本质上指的是超越工业社会文明的新的社会发展形态。而来自“风险社会”的“风险”一词，于是就有了后工业社会时代背景下，诠释社会发展新形态的特定含义。“风险”一词，在我国汉语使用习惯中，多与“收益”一词相伴而用，主要是对与所求收益相伴随的可能发生损害的盖然性描述。而当下所谓的“风险社会”，其实主要也是指巨大社会收益追求下，各国家、各社会组织以及个人等，依赖先进的科学技术在改造世界的过程中，相伴随而给世界带来的巨大风险[8]。如苏联切尔诺贝利核电站核泄漏、2011年发生在日本福岛的核泄漏事件等，是风险社会之“风险”的典型写照。

从根源上来说，风险社会的“风险”，其实主要为现代技术下社会财富超量积累的副作用。在工业社会阶段，人们主要是凭借生产工具的工业化，生产足够的社会资源，以解决人类的衣食住行等基本需求。而自后工业化时代开始，人类在通过飞速发展的现代科学技术快速生产和消耗着海量社会资源的同时，也面临着现代技术所蕴含的巨大的风险。也就是说，风险社会的“风险”，与现代技术所追求的社会收益，其实是相伴相生的。

风险社会治理的核心，应该聚焦于对现代技术所蕴含的“风险”进行预测与管理。从现代社会来看，可以说风险是“一种应对现代化本身带来的灾难与不安全的系统方法、是预测和控制人类行为未来后果的现代方式”[9]。作为“风险社会”的“风险”，本质上来说，主要就是指事物存在或发展过程中伴随的自身特性的某种可能发生的危险①相应地，风险也往往内含“不确定性”“偶然事件”“不安全”“收益”“优势”等词义。参见刘刚编译的《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第13页。。风险行政法理论自20世纪在国外的兴起，主要肇因于现代技术系统暴露出的严重问题——切尔诺贝利核电站泄漏是标志性事件。科技手段的日新月异，给人类带来巨大财富感受和生活高质量享受的同时，反向刺激人类去追求更高的技术，而科学技术超速发展的本身，就是一种巨大的风险——时刻考验着人类对于现代技术的控制能力。所以，当下不断更新的信息技术在促进社会经济发展的同时，科技领域风险也成为国家风险的重要来源[10]，如新型虚拟货币的跨境交易，隐含着较高的洗钱风险，对国家金融秩序和政治利益都容易造成损害。

（二）不同于“风险”的“危险”②关于警察危险防治的“危险”，相关详细阐述及分类等问题，可详见彭贵才、刘春玲《危险防治理论：警察法治现代化的基石》，载《广西社会科学》2020年第2期。是警察权力分野的节点

在风险社会，警察权力应对的主要是“风险”还是“危险”，决定了警察权力设定、启动及实施的条件、范围和限度。正如乌尔里希·贝克所言：工业社会陈旧的思维理念与调控模式将难以适应险象环生的风险社会[11]。关于风险社会的“风险”治理，需要国家运用综合性现代风险治理原理及手段。例如，在环境风险治理、食品和药品等领域，形成了一系列的风险行政治理规则和制度，也因为应对风险社会的需要，形成了预防原则、适度原则等统领下的风险治理理论及原则体系，成为现代行政法学发展的重要内容。而关于警察权力的运用，“危险”与“风险”的范畴如果辨析不明，就会出现因为基础概念定位错误，影响理论基础和制度选择等问题，进而可能造成警察权力运用定位不清以至可能造成警察权力滥用等问题的发生。当下，警察权力也越来越被希冀具有危险预防功能，如各国相继立法扩大了警察权的适用范围来应对恐怖活动或暴恐袭击。这种警察预防性权力是因恐怖活动对公民安全的威胁而启动，因此，“危险”一词显然比“风险”更加客观、准确。

通过分析内、外源性致因要素的不同，可以将容易与“危险”相混淆的“风险”甄别出来，进而确定是否需要警察权力的介入。与风险社会主要内源于现代技术自身发展特性的“风险”不同，危险的致因主要是由人为因素引起；除此，当然也不可避免地包括部分非人为因素，如客观事实、非人类生物行为等。也就是，与风险主要内源于自身发展特性相比，危险主要由外源性因素引发，危险对人类安全构成伤害的现实性和紧迫性程度也相对更高，相应也就需要采取更为紧急的物理强制力予以预防或规避。

与风险治理主要的目标是面向未来的、内源性的危机不同，警察权主要处置的“危险”是现存的或者有充分经验理由（或证据证明）的、外源性因素造成的急迫损害的可能性，二者应对的理论原理和制度机制自然也会不同。也就是说，风险主要表达的是事物内源性的、与人类发展相伴相生①从哲学存在论的视角来讲，风险也可以说是人的存在方式之一。参见郭洪水、朱葆伟《风险的哲学存在论分析——兼论当代风险社会的生成逻辑》，载《科学技术哲学研究》2013年第3期。的某些损害威胁的盖然性，危险则突出外源性损害的现实威胁性——此种威胁也是警察凭借物理强制力可以解除的。当然，尽管危险还不是现实的必然性，但确实需要面临危险的主体，采取足够的安全保障措施。因此，从损害警示等级和采取措施必要性来看，“危险”的警示等级和防范紧迫性都要高于“风险”。警察权因危险而存在，所以，必须更加科学、客观地对危险予以认定，决不能将“风险”与“危险”相混淆。

（三）“危险”是警察权力法治化的核心范畴

法治化，是警察权力正当性、合法性的基本保障，是防范警察权力滥用的最优途径选择。而警察权力法治化的核心，是基于对国家及公民面临的“危险”的两个重要判断：一是危险的“真实性”；二是危险的“等级”的划分。危险的真实性，是警察权力存在正当性保证的基础；而对危险的等级划分，是警察权力运用强度梯度划分的标准。

突出的物理强制力本质属性，决定了警察权力的启动，应该以危险的真实存在为前提，以危险的解除为权力行使的结束点，即警察权力运用以“真实”“危险”的存在性判断为前提。警察权力的存在和行使必须建立在对危险的理性判断的基础上，而危险是现实中的可能性，多为人为等外在因素导致的不利结果，需要警察权力的强力干预才可能得以排除，这也正是警察权力存在的正当性根基所在。“危险”的“真实性”，是警察权力正当性的基本保证。警察权的行使，应该或只能用于预防和排除危及国家安全与公民人身及财产安全的“危险”。如此权力定位，应该也能够对风险社会警察权力变革的时代需求予以一定的理论回应：紧紧围绕“危险防治”核心功能需求，建构现代化警察权能体系。

另外，如上文所述，在风险社会背景下，警察权力的运用必须区分“危险”与“风险”，如果将警察权力普遍用于社会可能之“风险”的预防，则会导致警察权力不当扩张，不仅可能致使警察权力滥用，侵害公民得来不易之自由权利，而且可能使历史倒退回“警察国”。对于风险社会“风险”的治理，一般性国家行政权力的运用，可以考虑预防性行政手段的普遍性适用和从根源上解决风险问题。而对于威胁国家及公民的“危险”的防治，则应该主要着眼于警察权力适用的必要性和公民部分权利限缩的正当性。

警察权行使的目的，应该或只能用于预防和排除危及国家安全与公民人身及财产安全的“危险”。警察权，决不能用于“假造”危险，如以“预防风险”为名，达到“政治镇压”等目的。“真实”的危险，不同于“客观危险”。危险的“真实性”，就警察权力运用而言，就是指警察权力要解除的威胁国家和公民的危险是真实存在的。危险的“真实性”是与“假造”危险相对而言的。而“客观危险”与“主观危险”是一对相对存在的范畴，“客观危险”强调的是“事后能够证实危险真实存在”，“主观危险”则突出主观判断得出的危险的存在性判断。

三、风险社会治理中警察部门的角色定位

（一）应急性处置是警察的基本职能

风险社会中，生物安全、网络安全等突发事件的发生，对国家和公民安全可能造成不可估量的损害，作为国家及公民安全主要保卫力量的警察，必然责无旁贷。而我国一直是灾难事故与事件多发的国家之一，尤其是在经济快速发展的当下，我国经济体量庞大，人口众多，大城市人口异常密集，公安机关作为国家应急处置最主要的依赖力量之一，面临着严峻的挑战。由此，关于警察应急处置职权的种类、适用范围及有效履行至关重要。

在突发事件的应急处置中，警察权力主要是运用其物理强制力，实现四个方面的职能目标：现场秩序维护、人员安全、重要场所和重要资源的警戒保卫。为了实现以上目标的保护职责，警察临场强制措施的授权内容及授权方式非常重要——既要保证警察权力行使的合法性、合理性，又要兼顾警察现场处置的多样性、紧急性需求，还要防范警察权力可能的滥用。所以，一般关于警察现场处置权的立法体例都是列举加概括式，以保障警察应急处置权的科学性和有效性。

风险社会，警察应急性处置权的法律保障也亟须针对性完善。例如，2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中对公安机关应急性处置职权行使的范围实际上作了限缩规定，并不利于警察权力在紧急情况下的有效行使。《突发事件应对法》中的突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”①参见《突发事件应对法》第三条。。而在关于公安机关处理突发事件强制权行使的部分，却实际上作了“社会安全事件”②参见《突发事件应对法》第五十条。及“违反治安管理秩序”③参见《突发事件应对法》第六十四、第六十五、第六十六条。的范围限定。在风险社会中，威胁国家和公民安全的突发事件的形态，本来就具有多样性和复杂性，《突发事件应对法》中列举的四类突发事件类型（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件）本身是不是能够囊括所有的突发事件种类，尚未可知。而在警察应急处置授权部分，适用范围却被限缩为“社会安全事件”及“违反治安管理秩序”。严格意义上来说，以上规定意味着警察权力或者只能用于“社会安全事件”而排除了与其并列的其他三类突发事件——自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，或者只能以“治安管理法”予以处置。如此的法律规定，逻辑上不甚合理，不利于保障警察权力灵活、有效地应对风险社会中随时可能发生的突发事件，也与《中华人民共和国传染病防治法》当中规定的公安机关对于医疗机构的“协助”职责相悖④参见1989年9月1日施行的《中华人民共和国传染病防治法》（2013年6月29日修正）第三十九条。。另外，警察应急性处置立法保障的不足，也侧面暴露出人们对警察“非常态”强制权力运用的经验和认知还不足以应对风险社会之所需。

（二）预防性权力运用成为重点和难点

风险社会蕴藏的巨大风险，随时可能演变为直接威胁和损害国家与公民安全的事件，需要预防性国家行政权力的有力介入，这也给警察权力的运用提出了新课题：警察对于危险的预先防范职能的履行。

警察预防性权力的运用，是当下警察权力法治化的重点和难点。预先防范危险的特定需要，催生及改变了警察权力的存在和实施样态，扩张了警察权的裁量空间，更是改变了警察权力艰难进化而来的谦抑性特征。预防犯罪，警察只是国家和社会组织功能体系的组成之一。作为以物理强制力为本质属性的警察权，在预先防范危险的复杂需求下，其手段本身就很容易造成其与公民自由等权益及社会发展、效率之间的矛盾。

以我国网络预防性反恐为例，面对日益突出的恐怖主义威胁和网络安全威胁，在物理上无法完全阻隔恐怖主义渗透的情况下，完备的法律体系不仅是国家防范网络恐怖主义的坚实壁垒，而且更是警察权预防性运用的必需。法治手段是除战争之外人类对抗恐怖主义的又一良好路径，但由于经验不足等原因，法制建设整体上还处于探索阶段。尤其是对于更擅长秩序维护和物理性危害制止的警察权来说，面对充斥着高科技元素的网络空间，预防性反恐权力行使的法制大厦，更是亟待完善。2014年以来，我国陆续颁布《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》等法律，由此，无论是国家安全理论的构建，还是国家安全政策的制定都有了法律依据，立体化的预防性反恐法律体系初步建立。但“新兴”的“互联网+恐怖主义”——网络恐怖主义，游移于国家网络安全战略和反恐怖主义战略的交界处，虽然世界各国已经充分认识到其危害的严重性，但要形成系统、完备的法律规范，积淀的经验还远远不够。现存的警察应对网络恐怖主义的法制体系，对于网络恐怖主义行为界定、表现形式，以及警察应该如何防范打击，也未见明确详尽的规定。在法律层面，除《中华人民共和国反恐怖主义法》中略有提及外，其他部门法很少提及，有关内容散见于我国公安部、国家安全部、工业和信息化部等部门规章及规范性文件中，且存在着网络恐怖主义认定标准不明、权责规定不清、职能交叉重叠等问题，远不能满足网络恐怖主义预防性需求。不仅我国如此，世界范围内警察网络恐怖主义应对法制供应也整体缺位严重。

另外，网络恐怖主义的预防，警察权与隐私权、言论自由等基本权利之间的矛盾，也是必须面对的难点。网络恐怖主义的应对，从理论上看需要警察权予以高密度、全时段、深层次、立体化监控，及时发现和制止恐怖主义思想的传播、恐怖准备活动的进行等，以保障网络安全。但网络的私密空间数量众多，人们对于警察权的深度介入充满戒心，甚是担忧。警察网络反恐，相对方主要包括三方面主体：电信主管部门、网民和网络经营服务方。网民是数量巨大的群体，其隐私权、言论自由权等基本权利的保护，对于警察网上反恐职权的行使也是一个考验。因为网络的魅力之一就在于用户可以拥有隐私交谈和活动空间，这些空间，用户不希望被警察等政府机构介入、追踪或强制“处置”。美国Steve Jackson Games事件①Steve Jackson Games是一家游戏公司，创办者是Steve Jackson。1990年3月的一天，公司因为被怀疑通过一本游戏手册远程联系、指导网络恐怖犯罪，而突然遭到美国特勤处（USSS）警察的搜查，搜查不仅影响了公司运营，很多设备还被带走检查，损失巨大，公司几乎被毁。最后，由于特勤处警察没能够取得确凿和有力证据（与美国“9·11”事件相关），没有制裁该公司，也归还了所有的设备。随后，Steve Jackson Games公司负责人Steve Jackson又发现，自己原本保存于BBS中的信件不仅遭到了查看，有些竟然已经被警察删除。于是，法律和电子技术兼通的电子前沿基金会（EFF）应运而生——三人专门组建，代理Steve Jackson Games与美国特勤处打起了诉讼官司。四年后，Steve Jackson Games获胜，法院判决特勤处侵犯了Steve Jackson的隐私权和言论自由权——电子邮件的法律保护判例也自此流传下来。参见杨望《EFF：技术无边法有界》，载《中国教育网络》2008年第8期。就是其中一个典型，也促成了世界著名的电子前沿基金会②电子前沿基金会（Electronic Frontier Foundation）成立于1990年，简称EFF，是一个非营利性的国际法律组织，多年来与美国政府打了多个关于网络隐私、言论自由的官司。的成立。Steve Jackson Games案使得各国开始思考和探索网络空间“权力—权利”共存的法律规范体系建构，同时，该案也足以说明警察网络执法对于基本权利界限把握的难度。

（三）对于风险治理部门的协助

由于风险社会的“风险”是对现代化的一种反身性（reflexive）认识，主要由科技手段和人为因素混合衍生而成[12]，因此现代科技发展的相关管理部门、环境保护部门、消防安全管理等部门才是风险治理的主体组成，是风险治理行政权的集中所在。而警察权力，应该更多地体现为对于风险治理部门的协助职能。警察作为国家治理体系的重要组成部分，承担着维护国家和社会秩序、保障公共安全、保护公民人身和财产安全的重任，所以警察行政治理现代化能力需要具有“双重功效模式”，本身不仅是国家治理现代化能力和水平的代表组成，更要为国家风险治理部门、为现代治理成果保驾护航。

综上，简言之，在风险社会中，以物理强制力为本质属性的警察权力必须契合应有之角色定位，既不能僭越专业部门风险应对的权能优势，也不应缺位于其自身该尽之安全保障职责，以警惕警察预防性职权以“风险”防范之名不当扩张而给人权及社会发展利益带来损害之实。

四、风险社会警察权力的逻辑展开

（一）多元主体的有效协作[13]

风险社会中，国家中心治理模式的效用是极其有限的，应该建立多层次的复合治理模式，发挥社会多元行为主体的能动性[14]。以快速发展的网络为例，网络新型犯罪的预防与应对，需要警察具有高超的科技手段。警察网上预防和应对新型犯罪，一是需要提早发现，二是需要“有能力及时制止”网络犯罪活动苗头，三是“有能力”网上成功留证或取证。以上三点职能履行要求，都需要现代网络技术的有力支撑。没有高超的科技支撑，无法及时、主动去发现发生于网络深层的犯罪活动，就达不到预防和制止犯罪的目的。即使是可以与第三方合作，但对于第三方的监管与协作，也同样需要以高科技知识和手段作为后盾。而各国警力需求多元化，要用于传统犯罪预防和秩序维护，还要警戒与防范“现实世界”的犯罪活动，所以很多国家都呈现出警力不足的情况，更不要说网上大量高科技警察的配备了。所以，风险社会中更加突出地需要社会多元主体的有效协作，而不能只是凭靠警察精英作战能力的提高。

当下，我国公安机关应该着力处理好警察权力运用与社会多元化主体的协作的实效问题，实现警力专业化不断提升的同时，积极凝聚、发挥社会力量，贯彻好“一切为了群众，一切依靠群众”公安工作路线。如果没有社会力量的积极支持与配合，警察权力不仅无法获得有效信息源，而且无法得到广大群众的有效支援与配合，无法有力应对风险社会的多样化、复杂化危机样态。而国家治理的核心理念，就是实现社会多元主体的互动、互助，实现共同治理和协力治理。

（二）专业信任与专家评估

风险社会中，对于警察权力运用的专业信任与专家评估至关重要。由于现代技术蕴含极大风险，极有可能引发突发安全事件，因而警察权力行使的重点之一就是对警察经验和专家评估的重视与有效运用。危险的存在性和等级判断，是警察危险防治的前提及核心所在，是警察措施运用和法治化实现的重点与难点。警察权力的运用，存在一个辩证的考量关系：一方面，警察措施的运用要符合法律，以防止其滥用，此为前提性要素；另一方面，警察权力的运用，也需要足够的裁量空间，要符合客观理性标准。警察权力法制化的重要意义毋庸多言，但由于执法行为本身即有灵活性的需要，更由于处于危险预先防范阶段或者未知安全事件的处理阶段，警察强制措施实施的灵活把握，不仅会决定警察权能的有效实现，也会直接影响公民权益的实现程度。所以，就风险社会而言，警察基于职业养成的经验判断价值重大，其理性裁量应该给予充分的法治容纳空间。例如，警察对于威胁国家或公民安全的危险是否存在、危险等级的事实性判断、警察措施的针对性选择与运用等，尤其是应急性措施采取的类型、强度等决断，都应该充分考量理性尺度的客观衡量，需要给予其合理的、足够的灵活空间。

现代治理理念下①李维安提出的现代治理理念和思维对于风险社会中警察权力的运用有着较大的启迪作用。李维安认为，第一，治理是一种多元化的系统思维，要求识别治理系统中各主体的关联性，强调治理的民主性以及处理好多元利益主体的利益关系。第二，治理的内容是通过多元利益主体的参与，建立规范的治理结构、相互协调的治理机制，并实现治理机制之间的良性互动。第三，治理的关键是顶层设计，涉及制度层面和决策职能。第四，治理的手段是“疏”“统”并举、软权力和硬权力并用，以疏导和软权力的运用为主。第五，治理还是一种过程化思维，是围绕“合规、规则和问责”不断演进的建设过程。参见李维安《推进全面深化改革的关键 树立现代治理理念》，载《光明日报》2013年11月29日第11版。，警察措施的生命在于规范与经验的互动实现。风险社会安全事件的防治，法治经验国际整体性不足，一定程度上也影响了警察相关措施法治实现度。警察危险预防和危险处置任务的法治实现，必须综合运用犯罪预防相关经验认知，以法律手段为主要凭借及指引，尽量预先探知危险存在并予以及时处理。执法专业经验是警察措施运用现实需求和规律探索的养成，警察对于危险的职业经验判断极为重要。警察安全保障功能的实现，既要依靠其规范层面的法律设定，也同时需要倚仗其经验层面给予理性支撑，以避免法律滞后及本体恣意等滥用所致的履职不能。法律规范主要体现国家及公众对于安全的理想追求，主要表现的是一种自上而下的国家权力运作方式的目标指向与实现过程控制。而警察专业经验，则主要体现为权力功能实现所必须依靠的自下而上的一种达成路径。警察安全保障职能实现的逻辑，应该在于法律规范与执法经验之间的良性互动，在实现警察权力预设的初衷指引下，以权力克制、制约为必要伴随手段，以尽量缩小警察权力与公民权利的相互限制，最终实现警察权力的安全价值与公民权利等价值之间的特定平衡。

风险社会中，在警察对于危险的防治中，专家评估的重要性也是不言而喻的。对于以现代技术为主要表现形态的未知危险的存在性和等级判断，除依靠警察的专业判断外，相关领域专家的技术性评估也至关重要。所以，国家应重视警察权力运用过程中，专家评估作用的有效发挥，将关于危险判断的警察职业经验与专家评估有机结合，共同发挥应有之评断作用，以保证警察权力对于多样化未知危险应对的有效性。

当然，足够的裁量空间的赋予，也必须同时考虑警察权力滥用的可能性，重视权力运用是否符合比例原则等。由此，警察权力设置和使用，需要设计科学的内部审查制度与机制，尽力保障警察措施的科学性、灵活性，并针对可能伴随的滥用等问题设计解决机制。

（三）主动预防的法治面向

危险能够得以预先防范，是警察职能实现的高阶形式。警察权力以强制力为主要特征，更擅长危害的即时制止。但随着国民安全追求层次的不断提高，警察的功能也不再满足于其物理手段投掷下的公共秩序维护与危害即时制止，而是希望警察能够预先防范危险的发生，即防患于未然。所以，国家竭力通过各种警察“调查”②我国警察调查权的行使方式与内容较为丰富，主要包括：一是有权要求被调查人填写制式信息表格，将相关信息进行登记、保留或者报送，以备查验；二是当发现危急或危险等特定事件的发生时，要求相对人向公安机关报告；三是传唤和讯问；四是询问、走访、摸底；五是检查、盘查、搜查；六是勘查、检验现场，做现场情况鉴定；七是利用特情、耳目，跟踪，监视，利用科技手段等特别方法进行的信息调查。相关内容可参见余凌云《警察调查权之法律控制——在宪法意义上的进一步追问》，载《南京大学法律评论》2002年第1期。等相关手段的运用，以尽早发现危险的存在及发展动向，力争将危险消灭于萌芽状态，以免对国家和公民的安全等权益造成不可恢复的现实损害，这是警务法治价值追求的和法治理想目标设定的核心，也是民众所期望的国家安全产品供给的理想实现形式。而其实各国预防性警察权力运用的难点，也正在于警察预先发现措施的设定和运用广度及深度。

所谓防范，汉语意思主要有三个层面：一是指堤坝类约束物或防御物，正如《法言·五百》所云：“川有防，器有范。”二是指戒备、防备，如“事事防范有备无患”。三是指预防入侵之敌或将要发生的不良结果，如“防御工事对安全事故的防范”等表述。防范的三层汉语含义，一定程度上揭示出警察预先防范危险的法治面向。警察权力对于危险的防治，理想状态当然是能防患于未然；确实无法防范，接下来才是危险的处置和制裁等活动。“防范”一词的三重含义，也可以为警察危险防范的法治实现所借鉴，警察预先防范危险法治建设一是要构筑对危险的有形防御体系，筑牢预防法治堤坝防线。如预防法律制度、预防警力准备等。二是要有预先防范的常态性戒备、防备心理准备，即警察危险预防应该常态化，包括防范心理、防范制度等。三是警察预防性措施的制定和运用要有针对性，要尽力了解风险社会中警察权力所要应对的危险的特点、存在规律等，对症下药，才能保证其实效性。

其实，将以物理强制力为本质属性的警察权用于危险的预防，本身就是一种“风险”行为，必然需要明确其预防的法治面向，才能尽量避免警察权这把“双刃剑”“伤敌一千，自损八百”——出于保护人权（安全权）的目的，却可能侵害人民固有之权利。所以，警察预先防范危险的行为或措施，尤其要符合目的正当性原则，其核心要义是指，警察预防性权力的配置与行使的目的要基于公共安全的需要——不得用于其他目的，即警察权力的存在和行使目的要具有正当性。对于公共安全的追求，不应该出于政治压迫或出于个人目的。所以，任何时候，警察的首要顾虑和任务，都应该是公共安全[15]。例如，面对藏匿于网络深层空间的恐怖活动，很多时候，警察权力的运用都要靠预先防范的调查、技术侦察等手段。这些手段的运用，确实可以达到早发现、早处理、早根除的目的，使人民的安全、国家的安全得到保障。但万事都有相反的方面，警察预防性措施在灵活、全面、裁量空间较大的情况下，也给滥用留下了隐患。所以，警察预防性权力的设定与行使必须以公共①警察权的公共性体现为警察权行使的公共原则。公共原则是指警察权的行使具有一定的边界，这就是以维护公共秩序为必要，除此以外警察权不得干涉。参见陈兴良《限权与分权——刑事法治视野中的警察权》，载《法律科学》2002年第1期。安全为出发点，基于正当的目的。即警察预防性权力的授予、行使都要遵从正当性原则，目的要正当。尤其是在风险社会中，为应对未知的不确定危险，正当性原则的遵守就成为警察权力控制的核心所在。

（四）灵活的机制建构

《商君书·算地第六》中有言：“不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”

风险社会中，警察权力运用的法制保障，应该由追求制度体系的稳定性配给，转换为灵活的机制建构，以有力应对不确定之危险的客观存在。工业社会及以前，人类社会更迭速度相对十分缓慢，使得人类的经验得以凝结成稳定的法律规范体系，可以长时段地指导着警察权在内的国家权力的运行轨迹与适用疆域。而随着科技的快速发展，社会矛盾和危机样态快速变幻，呈现出复杂性与多样性的特征，往往超出人类的经验预测能力。再因循守旧地强调法律规则遵守的严苛性，对于警察权力的运用不仅是作茧自缚，更可能会给人类带来无法预估的灾难性后果。

当然，在法治及人权视野下，警察权力运用的前提，是首先要确保警察行为的正义性与科学性，不能因为过于片面地追求警察权力防范和处置危险的效果，而忽视警察行为本身对于公民自由权益及社会效益负面作用的客观存在。因为在获得社会秩序的所有实现方式当中，基于强制力的达成手段，其社会成本往往也是相对最大的。并且，“建立在强制力基础上的社会秩序本身就包含着成本无限增长的内在动力”[16]。

五、结语

现代进化的结果，使得警察权成为组织学意义和物理强制力的“二合一”。所以，风险社会中，警察权力的运用，必须符合警察权组织学上的社会分工客观规律，该为则尽力而为，不能僭越专业部门风险治理的权能优势，也不缺位于其自身该尽之安全保障职责，以警惕和防范警察预防性职权行使以“风险”防范之名，引致“物理强制力”对于人权和社会发展利益的破坏，舍本逐末。

人权保障原则是人类命运共同体的法理基础[17]。现代技术的发展，网络的世界互联，前所未有地使得人类要面对更多共同的风险和危险，也同样要面临着警察权可能“泛政治化”[18]而给人权带来损害。所以，坚持人权保障的原则，是风险社会中警察权力运用的基本立场。