“十四五”时期中国创新政策体系建设构想

内容提要 中美经济冲突升级以及突发公共卫生事件带来的冲击，使我国面临的经济形势更加复杂严峻。新形势要求我国尽快提升国家竞争力，而加快科技创新步伐、全面提高科技创新质量、实现自主可控的创新是提升我国国家竞争力的重要路径。“十四五”时期，我国科技领域需要进一步处理好政府与市场的分工、创新动力与创新压力、创新政策与创新环境建设等多种创新关系，大力推进创新环境建设。按照创新有支撑、能协同、有动力、有压力的建设思路，可以从创新支撑系统、创新协同系统、创新压力系统和创新动力系统这四个子系统出发，进一步完善我国创新环境，激发市场主体创新热情，提高我国整体创新效率。

国与国之间的竞争，虽然表现为政治、经济、军事等各种形式，但是从根本上看，无一例外落实到科技竞争上。十八大以来，我国陆续出台一系列鼓励创新的政策，加大科技创新投入力度，使我国整体创新能力得以提升。然而，我们也要认识到，我国的科技创新还面临着许多亟待解决的问题，比如科技创新投入大规模增长却没有带来全要素生产率的显著提高[1]叶祥松、刘敬：《异质性研发、政府支持与中国科技创新困境》，《经济研究》2018年第9期。。在“十四五”的开局之年，面对复杂的国内外政治经济形势，我国的创新政策体系亟须重新定位、完善创新，以适应新时代发展需要。

一、新形势要求我国全面提高科技创新质量

当前，我国科技创新正面临着前所未有的两个严峻形势：一是中美两国经济冲突加剧；二是突发的公共卫生事件带来的冲击。

从2018年3月起，美国总统特朗普宣布对中国商品加征关税，挑起中美经济冲突；2019年5月之后，美国对中国高科技企业的关键部件断供，实行技术封锁与市场封锁，将经济冲突的范围由贸易领域扩大到科技领域，一批在国际上技术领先的中国高科技企业的发展受到严重威胁。中国经济发展的外部条件与环境已出现重大改变。为此，中国快速做出战略调整，因势确立“双循环”的发展新格局。

突发公共卫生事件也给世界经济带来冲击。新冠肺炎疫情在世界范围内扩散，直接导致2020年全球经济全面衰退。可以预见的情形是，新冠肺炎疫情之后，世界主要国家的对外经济政策会明显趋于保守，这势必重新调整全球范围内的产业布局，全球产业链、供应链将出现短化与本土化的发展趋势，部分发达国家将更倾向专业化于全球价值链上游[1]何宇、张建华、陈珍珍：《贸易冲突与合作：基于全球价值链的解释》，《中国工业经济》2020年第3期。。这些改变标志着近40年来一直持续推进的全球化进程受阻，产业链重构与逆全球化可能是未来10～20年世界经济的趋势性特征。更为重要的是，新冠肺炎疫情过后，中美两国经济硬脱钩的可能性加大，尤其是高科技领域的硬脱钩已经开始，中国经济发展和科技创新的外部环境约束将进一步强化[2]姚前：《新冠肺炎疫情与数字基础设施建设》，《清华金融评论》2020年第6期。。

当前的国际政治经济形势要求中国全面提高科技创新质量，加快技术进步步伐，提高政策的精准度，需要特别强调自主可控的科技创新。当前我们正处在新科技革命的起点，从过去三次科技革命带来的影响看，国家的兴衰主要取决于一个国家是否能在科技革命进而在产业革命中取得领导地位，尤其是能否在核心技术领域取得突破。如能把握住第四次科技革命带来的科技与产业机遇，我国则可以奠定未来百年发展大业的技术和产业基础。而要把握住新科技革命和产业革命的契机，必须全面提高科技水平，更重要的是要实现核心技术的突破。

全球科技进步加速要求我们加快科技创新步伐。从全球范围看，“知识爆炸”已经成为现实，全球科技创新不断加速，新技术不断涌现。未来5～10年将是新一轮科技革命和产业革命的重大变革期。随着数字信息技术的深化发展，信息、生物、新能源、新材料等领域将交叉融合、相互促进，新技术、新业态、新模式将不断涌现[3]路红艳：《未来30年科技产业革命变化趋势及我国创新发展的建议》，《全球化》2018年第3期。，进而改变社会经济运行的知识基础、技术基础和商业组织基础，经济与科技发展将出现根本性变革。

深刻变化的形势要求我们的科技创新自主可控。当前，世界政治经济格局正发生深刻变化。突发的公共卫生事件，加剧了世界的割裂与分歧，也带来了全球范围内的产业转移与经济资源的重新配置。总体来说，当前国际政治经济形势对我国的影响是负面的，要摆脱这种不利局面，我们必须依靠自主、可控的创新，只有实现技术上不可替代、自主可控，才能让中国的产业链牢固起来，国家的经济安全才能得到保障。

我国的科技创新虽然已经起步，但是整体基础还较差，还有不少短板，科技与经济发展明显受制于人。“十四五”期间，我们必须加快科技进步的步伐，要有“时不我待”的紧迫感和使命感，促使科技创新在新一轮科技革命浪潮中发挥重要作用。

二、“十四五”期间需要解决的重要科技创新问题

我国科技创新领域既存在一些多年未能得到解决的旧矛盾、旧问题，也面临着一些新矛盾、新问题，只有解决好这些核心问题，中国科技创新的宏伟远景才是可期的。虽然一个五年规划不可能解决所有问题，但是“十四五”期间中国的科技创新政策应当重视和努力改善以下九个问题。

（一）政府与市场的关系问题

创新政策涉及政府与市场两种力量。政府和市场的关系，是全面深化改革时期经济体制改革的核心问题[1]王佳菲：《正确认识和运用“看不见的手”和“看得见的手”——学习习近平总书记关于政府和市场关系的系列论述》，《经济研究》2016年第3期。。过去我国的创新政策没有充分考虑政府与市场关系，政策成为创新的主要推动力量。在创新活动中，政府尤其是地方政府显得很“强势”，以至于在相当长的时期内，很多人都认为政府是理所当然的创新主体，造成了创新主体错位、资源配置错位等问题。政府与市场分工关系处理不当的另一个表现是代表公共部门、作为公共政策实现者之一的国有企业与民营企业在创新角色定位上没有体现出分工差别，大型国有企业与中小民营企业一样，主要在竞争性领域活动，其创新活动也以应用型为主，导致基础研究、基础应用研究等“慢”变量无人问津，长久累积下来，形成基础研究成果和基础技术匮乏等制约创新进一步深入发展的诸多短板。在管理创新的方法上，以政府立项、审批、财政补贴为主要手段，而市场化的措施不足。处理好政府与市场关系的基本原则是在政府与市场两种力量之间建立科学的分工关系，保证政府不“越位”、不“缺位”，实现政府与市场优势互补，共同推进创新[2]杨灿明：《关于政府与市场关系的再思考》，《中南财经政法大学学报》2019年第6期。。

（二）创新资源分配中的机会公平问题

创新政策应着眼于创造一个公平且有效率的创新环境，力争让创新要素配置公平、创新主体机会公平。我国现有的创新政策虽然也在强调这些公平性，但是在实际实施过程中，受理念、政策着力点、资源分配方式、工作方式（如评审）等因素的影响，客观上在国有企业与民营企业之间形成所有制歧视、在大型企业与中小企业之间形成规模歧视。而事实上，民营企业、中小企业既是创新活动的重要推动力量，又是创新资源最为匮乏需要政策扶持的对象。如何让民营企业尤其是中小民营企业获得更多的创新政策支持，既是公平问题，也是关系创新效率的重要问题。

（三）创新政策的体系化问题

受管理体制和站位高度等因素的影响，我国过去的创新政策基本上都是由不同部门针对不同发展阶段出现的问题而出台的，各部门、各地方根据自己的职责、行业特点和区域特点出台自己的创新政策，政策多而杂，政策之间缺少协调（甚至有冲突），未能形成系统有效的创新政策体系，导致支持创新的政策数量越来越多，而创新主体却越来越无所适从的怪象。2020 年9 月11 日在科学家座谈会上，习近平总书记强调“要狠抓创新体系建设，进行优化组合，克服分散、低效、重复的弊端”[3]习近平：《在科学家座谈会上的讲话》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年11月10日。，切中我国创新政策体系性不强之要害。

（四）基础研究与应用技术之间的关系问题

基础科学的进展状况决定应用科学和技术的发展高度。我国目前在工业、农业、能源、信息技术等领域存在的诸多“卡脖子”技术瓶颈，实则与我国基础研究滞后、缺少相应的知识储备和基础性成果有关。著名咨询机构麦肯锡通过对比中美两国企业的创新活动后发现，中国企业更多是进行研发周期不足2年的效率驱动型创新；美国企业更愿意进行研发周期5年以上的科学研究与工程技术方面的创新[4]左晓利等：《企业研发人才的创新活力亟待增强》，《中国人才》2019年第1期。。2019年，中国基础研究经费投入占R&D 比重首次突破6%（2018年该比例为5.5%）[5]国家统计局：《2019 年全国科技经费投入统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202008/t20200827_1786198.html，2020年9月15日。，而发达国家的基础研究经费投入占R&D 的平均比重约为19%[1]张艳秋等：《制造业技术进步的国际对比研究——基于投入产出分析》，《全球科技经济瞭望》2018年7月。。2016年，日本R&D 预算中，“基础研究”占57%，英国R&D预算用于“科学知识扩充”的比重约为33%，德国R&D预算中“科学知识扩充（源自大学资金）”占比达40.2%[2]日本科学技术振兴机构：《主要国家研究开发战略报告书》，https://www.jst.go.jp/crds/report/report02/CRDSFY2018-FR-05.html，2020年8月19日。。不难看出，中国与主要发达国家在基础研究投入方面的差距仍然很大，长期维持这种投入结构必将造成中国核心科技能力薄弱。长期追求“短平快”式创新，不重视基础研究，极易造成核心技术受制于人、关键行业与领域缺乏竞争力等问题。习近平总书记在科学家座谈会上指出，“基础研究是科技创新的源头”，要“持之以恒加强基础研究”[3]习近平：《在科学家座谈会上的讲话》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年10月20日。。重视基础科学研究、加大基础科学研究投入、促进基础科学繁荣是当前创新领域的重要工作。

（五）长期与短期的关系问题

我国现有的创新政策大多是短期的，如重视应用技术研发，偏好于采用立项审批的方式做1～2年就需结项的项目等。我们缺少足够耐心去培育有利于创新的长期因素，比如人才培养方式改革、基础科学研究、体制机制改革等，这导致诸多有碍创新的因素长期存在，反复出现。而且在持续推行短期目标的政策影响下，我国企业出现较大程度的行为短期化情况，这也不利于创新。处理长期与短期关系的科学方法是长期与短期相互结合、共同发展。长期任务的重点是培育有利于创新的环境，短期任务的重点是解决好1～3年的紧迫创新问题。让二者协调起来的关键是改变过去轻环境建设的传统做法，始终保持在创新环境建设方面的政策投入和资源投入，确定长期短期之间的资源配置比例，并长期坚持下去。

（六）动力系统与压力系统之间的关系问题

现有的创新政策大多属于“锦上添花”型的，给钱给项目，这样做可以提高企业创新积极性，是一种正向的激励手段。但是我们也应当注意长期推行这一激励方式的负面作用，当前产能过剩等问题就与政策上长期不做“减法”等体制性因素有关[4]干春晖、邹俊、王健：《地方官员任期、企业资源获取与产能过剩》，《中国工业经济》2015年第3 期。。促进创新的手段除施以利益以激发创新动力之外，给创新主体施加压力也很重要。“十四五”期间我国面临建设现代经济体系的重大任务，而现代经济体系建设的主线是供给侧结构性改革。将供给侧结构性改革与推进创新结合起来，可以同时提高供给侧结构性改革与创新两方面的效果[5]厦门大学宏观经济研究中心课题组：《中国经济发展“十三五”回顾与“十四五”展望》，《中国高校社会科学》2020年第6期。，而能将两者联系起来的政策结合点，应当是构建创新压力体系，在传统的“锦上添花”创新政策基础上，增加一些做“减法”的政策措施，比如通过惩罚性税收政策让企业感受到不创新的生存压力，迫使这类企业加快实现创新、转型；而没有创新可能的落后产能，也会因为税收负担加重而提前退出市场，为其他更有活力的主体腾让出资源和市场[6]曲婉、冯海红、侯沁江：《创新政策评估方法及应用研究：以高新技术企业税收优惠政策为例》，《科研管理》2017年第1期。。

（七）政策与环境之间的关系问题

我国的创新主要由政府政策来推进。政策属于“快变量”，其见效周期更短，资源分配速度更快，效果更显性，因而受到政府青睐。但是我们也应当看到，这些短期化的政策，也更容易引致企业的行为短期化、创新活动策略化，最终会影响到中国的创新质量和长期创新能力培养。

创新环境的质量直接影响企业的创新意愿、创新动力的强弱和创新质量的高低。“十四五”期间我国的创新政策应以完善创新环境为重点。创新环境是真正意义上的“组合拳”，不突出强调单个政策的作用，而强调环境的整体效果，通过把有利于企业创新的因素稳定在环境中，形成对企业创新有正向促进作用的外部条件。然而，环境建设属于“慢变量”。其中的基础性制度建设、创新文化建设、理念的形成与转变、人才培养等因素均需要数年甚至数十年时间才能形成实际创新效力。然而一旦建成完善的创新环境，其稳定性、公平性以及长期作用效果是政策不可比拟和替代的[1]白俊红、蒋伏心：《考虑环境因素的区域创新效率研究——基于三阶段DEA方法》，《财贸经济》2011年第10期。。因此，重视创新环境建设，消除创新环境中的不利因素，培养有利于创新的积极因素，应当成为“十四五”及之后若干年努力的目标。

（八）供给与需求的关系问题

过去我国的创新政策主要是针对供给方的激励政策，以促进创新供给增加为政策目标（比如通过财政补贴、税收优惠等政策手段激发创新），而激发创新需求的政策较少。相比之下，基于需求方的创新政策制定过程虽然更加复杂，但这些政策建立在市场需求基础上，直接服务于企业需求，其政策效果会好于供给政策。习近平总书记强调科学研究要坚持需求导向和问题导向，对于创新来说，坚持需求导向和问题导向同样重要。“十四五”期间，我国的创新政策要增加基于企业需求的创新政策，让供给政策与需求政策趋于平衡。

（九）解决好政策手段的科学化问题

过去，我国政策主导创新，政策工具以财政补贴为主，这使得我国创新政策的科学性不足，影响创新政策效果。财政补贴极易改变创新参与者（科研人员、企业）的创新行为，诱导他们将工作重心放在抢项目和争政策资源上。为获得财政资金支持，创新主体的行为往往更趋向于短期化，将创新异化为包装项目，竭尽所能地夸大项目价值，最终演化为“表格创新”和骗取财政补贴。而且在补贴资金分配过程中，极易产生寻租和腐败；或者相反，政策执行者为了刻意证明自己的清白，保证资金使用安全，尽可能给国有大型企业发放资金而避免给可能引起争议的民营中小企业发放补贴，又导致出现前文所提到的所有制歧视、不公平等问题。从某种程度上讲，一些财政补贴不仅不利于创新，反而不合理消耗政策资源，扰乱正常的价格信号，引发资源误配。产业政策的存在并不意味着市场机制不再重要[2]中国社会科学院工业经济研究所课题组：《“十四五”时期中国工业发展战略研究》，《中国工业经济》2020 年第2期。，产业政策的科学性必须坚守。若能多利用减税、政府采购、事后奖励等政策措施，我国创新政策的科学性会有较明显改善。

三、以建设创新友好型环境为突破点构建创新体系

建设创新型国家，需要大力推进创新环境建设。创新友好型环境是所有有利于创新因素的稳态集合，是企业生存的外部条件，稳定（不朝令夕改）、公平（各种主体创新条件一致）、高效（环境与创新主体之间正向互动）是创新友好型环境的特点，也是其优势[3]余泳泽：《政府支持、制度环境、FDI与我国区域创新体系建设》，《产业经济研究》2011年第1期。。要更好地保护产权、知识产权，让市场发挥配置资源的决定性作用，在不同主体之间建立公平的竞争环境，做到创新有支撑、能协同、有动力、有压力，优化创新环境。基于此，可将创新环境划分为创新支撑系统、创新协同系统、创新压力系统和创新动力系统这四个子系统。“十四五”及之后一段时期，我国创新政策若围绕这四个方面开展体制、机制和条件建设，对改进我国创新环境，提升创新效率大有裨益。

（一）创新支撑系统建设

创新支撑系统能给创新活动提供基础性支持，包括但不限于制度、文化、知识、技术和产业支持。一个优秀的创新支撑系统，应当形成良好的创新文化、科学的政府与市场分工、完善的基础制度，并能为创新活动提供先进的基础设施和相关产业支持。

第一，创新文化建设。经过三十多年的持续宣传和引导，我国已经初步形成较为积极的创新文化，社会各界对创新重要性的认识已经明显提高。目前创新文化存在的最大问题是浮躁心态和机会主义盛行，缺乏沉下心来做基础研究的耐心，动辄想“弯道超车”，遇到短板总想通过购买技术尽快解决。但事实上花费巨大代价买来的技术往往陈旧，造成资金、时间、时机的多重浪费。“十四五”时期，要进一步宣传创新的重要性，形成重视创新、鼓舞创新的文化自觉。

第二，制定并推行《创新法》，以支持与保护创新。目前的创新政策大多是以“通知”“意见”等形式呈现的，如《推广第二批支持创新相关改革举措的通知》《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》等。“十四五”期间，应推进《创新法》立法，废止原有各种“通知”“办法”，避免政出多门引发的政策相互冲突，提升创新的法律地位，保持创新政策的严肃性、稳定性和权威性。这可以给企业更稳定的创新预期，还可以更好地保护创新成果，为创新活动提供更坚实稳定的基础。

第三，进一步强化产权和知识产权保护。产权保护制度保护的不仅是财产权，更是保护推动社会经济发展的热情。如果创新成果的归属等涉产权问题得不到很好保护，整个社会的创新热情必将受影响。基于这一认识，我国需出台成体系的产权保护制度，宪法、民法、公司法、合同法、物权法、行政法等法律法规中均有保护私有产权的规定。“然而，现实中，由于观念上的偏差、制度设计上的缺陷、政策落实不到位等原因，各所有制经济主体权益并未能实现平等保护，在产权保护的实践中存在重公有、轻私有的现象”，“相关法律法规对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护，司法实践中国有企业和民营企业未完全同等对待”[1]中共中央、国务院：《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，人民出版社2016年版，第178页。。进一步完善知识产权保护体系，严格执法，提高国民保护知识产权意识，形成尊重知识产权的良好氛围，将会改善我国创新环境质量。

第四，为市场主体的创新活动提供更好的创新基础设施和基础科学技术支持。创新活动是建立在现有的基础设施和基础科技之上的，创新活动的多样性可以营造创新的文化氛围，在某种程度上决定了创新的高度和质量。我国创新基础设施（如关键领域的国家实验室和技术平台）建设滞后，质量不高；对基础科学、基础技术重视不够，投入不足，导致关键知识和技术（如芯片技术）缺失。这些问题就构成我国创新环境的短板，未能给创新活动提供充分支持。加大基础研究投入，为创新活动提供更多的基础知识、基础技术，改善创新基础设施，可提高我国创新环境质量。

（二）创新协同系统建设

创新协同系统将不同创新主体和创新资源联系起来，形成创新合力，以增强创新能力、提升创新效率。一个有效的创新协同系统，应当具有良好的协同促进机制，能够跨越主体界限、产业界限和区域界限，把不同的创新资源整合起来。

第一，加强产学研合作。产学研合作是协同创新的重要实现形式，也是我国反复倡导和大力推进的创新政策。但目前我国产学研合作并不充分，究其原因，主要有主体目标不一致、信息不充分不对称、学研机构在现有评价制度下更倾向于自我循环、封闭运行等几个方面。目前对高校教师、科研人员的考核以论著和科研项目为主，导致高校与科研机构更专注于论文、报告、实验、专利，缺乏对市场实际需求的关注，大学和科研院所自我封闭循环。信息不对称导致产学双方互不清楚对方的需求，从而无法达成合作，无法建立高度的信任。针对上述问题，“十四五”期间可以通过统一发布创新需求信息来增强信息的充分性；通过第三方认证方式消除信息不对称问题；通过改革高等院校和科研机构的考核评价方式、加大对参与各方利益分配格局的调整等方式改变高等院校封闭运行、产学双方兴奋点不一致等问题，以提高产学研各方在协同创新方面的参与度。

第二，建立核心科技创新产业联盟。研发联盟是创新中常用的企业间组织形式，其目标是解决产业共性技术问题，可以起到研发资源互补、降低研发成本、分担研发风险、知识互溢等作用，可以较快提升科技创新效率。我国应当围绕重大共性科技需求，采用“政产学研用”创新战略联盟等模式来推进协同创新。

第三，强化共享技术平台建设。成立公共技术共享平台，可以加快我国知识的累积速度，加速企业创新步伐，让中国的创新加速。大力推进国家实验室、国家重大科技基础设施、国家技术（产业或制造业）创新中心、综合性国家科学中心、行业科技创新平台、科技创新联盟等研究中心和平台建设，促进基础研究、应用研究与产业化对接融通。

第四，推进产业融合发展，大力培育服务型制造业和生产性服务业。加快推进制造业与服务业的融合发展，促进生产型制造向服务型制造转变，同时大力发展生产性服务业，通过产业间的交叉融合，增加信息、技术碰撞机会，产生新的创新需求和新技术、新业态，实现跨产业协同创新。

（三）创新压力系统建设

创新压力系统通过给市场主体施以压力，促进其产生创新意识与动力。压力系统的作用机理是让技术落后、高能耗高污染的企业承担额外的成本，迫使企业在亏损、破产与创新之间主动选择创新。

第一，强化竞争。竞争带来的生存压力会让企业更加关注新技术、新产品、新工艺，从而引致企业创新。当没有足够竞争压力时，企业会觉得创新成本和创新风险是额外的代价，往往倾向于回避创新；而当竞争压力加大时，尤其是竞争压力大到不创新会导致企业陷于生死存亡之境时，创新的机会成本会显著降低甚至变为负数。也就是说，此时创新变得没有代价甚至有净收益，企业的创新意愿必将增强。因此，提高竞争强度的相关政策会促进企业创新。

第二，深入推进供给侧结构性改革。产业层次低、产能过剩与产业短板并存，是我国经济发展中存在的突出问题。供给侧结构性改革从提高供给质量出发，推进结构调整，有利于解决这些问题。若将企业税收负担与产能过剩严重程度挂钩，可以在去产能的同时增加企业创新压力。比如对产能严重过剩行业的产品（如水泥）加征一定幅度的增值税（比如加征二成），可以促进产能过剩行业内企业加快创新转型。

第三，提高我国产品质量和技术标准，给企业增加创新压力。提高产品质量和技术标准，既可以提升我国产品的质量形象，增加产品价值，又可以增加企业技术革新压力，将企业的关注重点从低水平、低成本扩张引导到重视技术革新、产品质量上来，对我国推进创新驱动发展战略和供给侧结构性改革都有帮助。

第四，严格防范大企业垄断市场。企业天然有垄断市场的冲动，而垄断是创新的天敌。我国已经颁布施行《反垄断》法，但是市场上仍然存在多种形式的垄断，除自然垄断外，行政性垄断、规模性垄断较多，这种状况不利于创新。推进改革，打破行政性垄断，对影响到中小企业正常成长的超大规模企业进行拆分，可以增加市场竞争压力，有利于创新。

（四）创新动力系统建设

创新动力系统通过资金、税收等激励方式引导企业主动创新。“十四五”期间，我国需要进一步健全和改进激励手段，完善创新动力系统。

第一，给予创新企业更多金融支持。金融支持主要是给符合条件的创新型企业在获得资金方面提供便利（包括贷款、发债、上市等方面），也可以为符合条件的企业提供成本更低的资金，比如无息或低息贷款。保障创新企业有充分的资金来源，并能以更低成本获得创新资金，可以有效降低创新的成本门槛，鼓励企业创新。

第二，建设发达的风险资本市场以推动创新。美国旧金山湾区是全球创新高地，在该区域聚集的大量风险资本，是推动该区域创新发展的重要力量。我国目前已经积累较充裕的资本总量，风险资本规模也在快速扩张，但是其运行质量和投资定位还需完善。目前我国风险资本的投资重点大多集中于短平快的领域，对创新的支持力度不大。在设计上市、退出等资本市场规则时，我们应当更多考虑投资时间较长、投资于科技创新领域的风险资本的利益，给这些资本更多机会。可以引导风险资本把更多资金投向高科技领域，进而推动高科技领域实现创新发展。

第三，给予创新企业财政支持。财政支持政策与金融支持政策存在一定交叉，比如金融支持中的财政贴息，实际上也是财政政策。这里强调一下财政政策的使用方向与作用方式：（1）要控制好财政资金投向，保证较大比重财政资金投向基础科研领域、共性技术研发和公共平台建设。（2）选择适合的资助方式。对于创新投入较大的项目，可以采用财政投融资方式运用公共资金给企业提供支持；对于中小微企业的创新可以继续沿用创新券方式提供支持；对于已经形成实际创新产品的企业，则可以通过奖励和加大政府采购方式给企业提供后期支持和订单支持。（3）大幅度削减财政补贴的作用范围。财政补贴对创新的促进作用不明显却扭曲市场信号，诱导企业行为短期化、策略化，其政策的负效应显著，因而需要慎重使用[1]曲婉、冯海红、侯沁江：《创新政策评估方法及应用研究：以高新技术企业税收优惠政策为例》，《科研管理》2017年第1期。。（4）发挥财政资金的引导作用。引导社会资本参与重大项目建设、企业技术改造和关键科研、创新基础设施建设等。

第四，革新税收征收方式，将税率与企业的创新贡献结合起来。“十四五”期间，我国可以选择增值税做创新与减税关联改革试点：以现有税率为基础，设置与企业创新贡献相对应的税收折扣率。比如某企业原来的增值税税率为13%，现在根据其创新贡献（可以用新产品占销售收入的比重、研发投入占销售收入比重等指标测算）来确定企业享受的优惠税率。创新贡献越大，该企业享受的增值税折扣率也越高。

第五，建立创新风险分担机制，设立创新保险支持企业创新。创新风险大是阻碍企业创新的最重要因素之一，如能帮助企业分散或分担创新风险，可激励企业创新。“十四五”期间，我国可以发起设立政策性创新保险公司，为企业提供创新保险服务；也可以联合现有的商业保险公司开发专门针对科技创新的商业保险。企业在创新前投保，若创新失败可以领取一定的保险赔偿金，以分散、分担其创新风险，鼓励其创新。创新保险可以设置单笔赔付上限和赔付金额占企业创新投资损失比重两道限制性措施，防止出现骗保等道德风险事件发生，同时也可以节约财政资金，提高资金使用效率。