数字经济时代与发展型社会政策的2.0

内容提要 人类正在进入数字经济时代，这对工业经济时代构建的社会政策体系提出了新挑战。数字技术替代劳动力带来的结构性失业风险和“平台+个人”的新零工经济就业模式，动摇了传统社会政策基于稳定雇佣关系的前提假设。平台垄断、数字鸿沟加剧了数字经济时代的不平等；而数字经济和全球化叠加对民族国家税收制度和税收征管的挑战，也削弱了国家实施再分配政策的财政基础。面对挑战，社会政策应更加注重发展的维度，强调对社会问题的上游干预。基于已有的对发展型社会政策的研究，文章提出构建发展型社会政策2.0 的理念，其基本思路为：第一，重构三次分配体系，夯实社会福利体系的经济基础；第二，完善落实上游干预的机制；第三，重视人力资本投资，以教育公平促进社会平等，提升劳动者就业能力；第四，实施发展型家庭政策，通过支持就业政策体系化和发展家庭社会工作，缓解工作家庭矛盾，促进劳动参与；第五，顺应生活方式社区化趋势，将社区打造为支持居民应对压力的后盾和开展经济活动的重要基地。

引言：数字经济时代是社会政策研究的宏观背景

半个世纪前，英国社会政策大师理查德·蒂特马斯（Richard Titmuss）就曾指出：“社会政策的研究决不能独立于对社会的整体研究之外，我们要研究社会、经济和政治等各方面。”[1]〔英〕蒂特马斯：《社会政策十讲》，江绍康译，吉林出版集团有限公司2011年版，第2页。由此，我们认为，必须将思考社会政策的基本出发点置于中国经济社会变迁的时代背景中去。

回顾历史我们可以看到，人类社会从土地和劳动力为基础的农业经济，到以劳动分工和资本积累为基础的工业经济，再到今天发展成为以互联网、云计算、人工智能等现代数字技术为基础的数字经济[1]数字经济（digital economy）最早是由被誉为“数字经济之父”的唐·泰普斯科特（Don Tapscott）在20世纪90年代中期提出来的；目前较有共识的数字经济定义是G20杭州峰会通过的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中提出的，即“数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”参见2016年G20峰会筹备委员会官方网站（http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html）。数字经济包含数字产业化和产业数字化两大部分，数字产业化即信息产业，包括电子信息制造业、信息通信业和软件服务业等；产业数字化即其他产业因使用数字技术带来的产出增加和效率提升，这部分亦称为数字经济融合部分。参见中国信息通信研究院《中国数字经济发展白皮书（2017年）》，2017 年7 月，第3 页，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201804/P020170713408029202449.pdf。对于数字经济特征的研究，可参见李晓华《数字经济新特征与数字经济新动能的形成机制》，《改革》2019年第11期。。所以我们说，数字经济是继农业经济、工业经济之后更高级的经济阶段。由于每进入一个新的发展阶段，经济和社会结构都会发生深刻的变化，因此，作为一种创新的经济形态，数字经济在很大程度上改变了传统的协作分工方式和贸易模式，成为新一轮社会经济发展的主要动力。有研究认为，全球数字经济规模约占世界生产总值的4.5%至15.5%，其中，美国和中国是全球数字经济发展的领头羊[2]UNCTAD, Digital Economy Report 2019-Value Creation and Capture:Implication for Developing Countries,New York:United Nations Publications,2019,p.xvi,https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf.（根据不同定义有不同说法）；而据中国信息通信研究院测算，2019 年我国数字经济规模已达到35.8万亿元，占GDP比重的36.2%[3]中国信息通信研究院：《中国数字经济发展白皮书（2020 年）》，2020 年7 月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/20200703318256637020.pdf。。也就是说，我国已具有发展数字经济的优势，以互联网为基础的多边商业平台模式的迅速崛起，已成为数字经济时代的一个重要特征。

另据统计，在2019年全球市值百强企业排行榜中，排在前4位的微软、苹果、亚马逊和谷歌都是平台型企业；中国进入全球市值百强榜单前列的腾讯、阿里巴巴等也都是平台型企业[4]PwC,“Global Top 100 Companies by Market Capitalisation”,2019,https://www.pwc.com/gx/en/audit-services/publications/assets/global-top-100-companies-2019.pdf.。也就是说，多边平台所具有的供方规模经济和需方规模经济，使得以互联网为基础的数字经济具有远比农业经济和工业经济更强的规模经济效应。中国所拥有的巨量消费者和庞大产业基础，可支撑多个并行平台的存在，同时也能达到规模经济效应和竞争效应。可以这么说，中国有望依托发展数字经济的突出优势，在全球新一轮发展竞争中赢得机会。这也是数字经济时代构成我们思考“十四五”期间乃至更长时程内，我国社会政策体系建构的根本出发点。

一、新中国70年社会政策演进：不断完善应对工业社会风险的政策体系

众所周知，作为现代国家重要组成部分的社会政策体系，诞生于19世纪下半叶资本主义的“问题时代”，是资本主义国家在工业化社会形态下调节社会资源配置方式、缓和社会矛盾的重要手段。从更宽广的视野来看，这一制度的形成和巩固，是基于与泰勒主义和福特主义生产方式，以及在此基础上建立的相对固定的工业社会形态和国家的“数字福利管理”能力[5]刘涛：《电子化时代的社会保障：新经济与“去形态化福利”——以德国工业4.0为例》，《社会政策研究》2018年第2期。。换言之，源自资本主义国家的社会政策体系，是在应对工业社会时代社会矛盾的基础上诞生的。

第二次世界大战后，社会政策在全球范围获得了空前的发展。从作为其重要理论基础的《贝弗里奇报告》来看，福利国家主要是通过建立社会保障、医疗卫生、住房、教育培训和个人社会服务等体系，以系统地应对贝弗里奇爵士所称的贫困、疾病、无知、肮脏和懒惰“五大弊病”[6]〔英〕贝弗里奇：《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社1995年版。。围绕解决上述弊病所建立的社会政策体系，其特点是：第一，以物质性福利为主，无论是社会保险还是社会救助等社会福利措施，都主要是通过影响人们的收入来应对社会风险；第二，事后补助性保障，即主要是在风险发生并对人们的生活产生影响后，通过事后补救来有效减少风险事件对人们生活水平的影响[1]颜学勇、周美多：《社会风险变迁背景下中国社会政策的调整：价值、内容与工具》，《广东社会科学》2018 年第4期。。

那么，我国当前的社会政策体系及其演进过程和逻辑又是什么样的？它是否也构成了我们思考数字经济时代社会政策体系建构的一个重要出发点。回顾历史，我们可以看到：

新中国成立初期，我们建立了计划经济体制，实现了城镇居民低工资普遍就业，建立了“国家-单位”型社会保障体制，即国家和单位成为城镇职工社会保障的主要提供者[2]刘继同将这一福利制度称之为“单位福利制度”，刘继同：《社会福利：中国社会的建构与制度安排特征》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2003年第6期。；在城市和工业发展优先的背景下，农民则仅得到了极为有限的国家层面的社会保护，形成了社会政策的城乡二元结构。1978年改革开放后，在“效率优先，兼顾公平”的发展策略下，政府弱化了基本公共服务职能，退出了部分社会政策领域，将福利提供的责任落到市场和个人身上[3]Linda Wong and Norman Flynn(eds.),The Market in Chinese Social Policy,London:Palgrave Publishers Ltd.,2011.，社会政策在国家发展战略体系中失去了独立地位。进入20世纪90年代，面对国企改革的“下岗潮”和由此带来的社会不稳定风险，社会政策作为经济改革的配套措施和“社会稳定器”又重新进入了决策者视野。在借鉴国际经验基础上，我国逐步建立了职工养老保险、医疗保险、失业保险和城乡最低生活保障等重要的社会政策，部分实现了政府社会政策职能的回归。这些政策延续了城乡二元结构，并按照城乡、地域和职业等维度分割出不同群体，这些群体在福利资格和保障水平上都有明显差异，呈现出“碎片化”特征。中山大学岳经纶教授将其称之为“以地域为经、不同社会（职业）身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”[4]岳经纶：《建构社会中国：中国社会政策的发展与挑战》，《探索与争鸣》2010年第10期。。

进入21世纪以后，我国社会政策进入新的发展阶段。2002年召开的党的十六大又对“初次分配效率优先、再次分配注重公平”做了重新阐释，提出了“效率优先、兼顾公平”理念，这为以再分配为主要工具的社会政策发展开创了空间。此后，我国的社会政策得到快速发展，初步实现了医保全覆盖，建立了城乡医疗救助制度，且最低生活保障制度也从城镇拓展至农村。

党的十八大后，伴随中国特色社会主义进入新时代，社会政策发展进入以全面共享发展成果为特征的包容性发展新时代。社会政策发展在经历横向扩张后，转向以美好生活为导向的整合和创新[5]黄博函、岳经纶：《新中国社会政策70年的演进、成效与挑战》，《社会工作》2019年第5期。。而要满足人民对美好生活的向往，需要“做大蛋糕”的经济增长，也离不开“分好蛋糕”的社会政策。

在以人民为中心的施政战略指引下，我国在弥合碎片化社会政策、构建完善制度性包容发展机制方面取得了一系列重要成果。从2013年开始，中央全面实施精准脱贫战略，确定了2020年消除绝对贫困的目标。至2019年末，我国农村贫困人口降至551万人，贫困发生率降至0.6%[6]国家统计局：《中华人民共和国2019 年国民经济和社会发展统计公报》，2020 年2 月28 日，www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228%5F1728913.html。。在社会保险基本实现法定人员全覆盖的基础上，通过实施中央调剂制度推进职工基础养老金全国统筹；2014年城镇居民养老保险和农村居民养老保险制度开始整合；2015年城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗制度全面整合；十九大后我国还成立了国家医疗保障局，统筹医疗保险发展。在社会救助方面，2014年我国颁布了《社会救助暂行办法》，这是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，正式确立我国社会救助体系的架构，在制度型、综合性和多元化方面迈出了重要一步，有助于解决社会救助制度的“碎片化”问题；在此基础上，2020年9月，我国第一部社会救助法开始公开征求意见。

可见，经过70年发展演进，我国已逐步建立、完善了结构相对完整的社会政策体系，为广大人民群众应对工业社会的养老、失业、疾病、贫困等风险提供了保障。但目前的问题是我国以社会保险和社会救助为主要支柱的社会政策体系，主要是在20世纪90年代随着国有企业改革不断深入，在借鉴工业时代全球经验基础上伴随国家社会政策责任的回归而逐步建立的。即它从一开始就具有鲜明的服务于国有企业改革的应急特征和工业社会时代社会政策体系的烙印。然而，随着数字经济时代的来临，这一体系也正在面临着诸多挑战，需要重新思考它的未来发展。

二、数字经济时代对社会政策提出了新挑战

近年来，在充分肯定中国社会政策70年伟大成就的同时，一些学者也开始思考社会政策所面临的挑战和下一步改革方向。中山大学岳经纶教授等认为，在少子化、老龄化、全球化等背景下，社会风险普遍存在，要缓解系统性社会风险，必须不断创新和完善社会政策[1]岳经纶、范昕：《中国的儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构》，《中国社会科学》2018年第9期。。他从老龄人口、家庭和儿童以及农民工等非正规就业群体等特殊社会福利群体的需要出发，讨论了我国社会政策面临的挑战和应对建议[2]黄博函、岳经纶：《新中国社会政策70年的演进、成效与挑战》，《社会工作》2019年第5期。。尽管类似的讨论还有很多，如从人口社会结构变迁——特别是老龄化、城镇化催生的社会服务挑战一方面的讨论，但对于经济发展模式变迁以及经济社会政策的融合则关注不多。特别是，随着数字经济时代来临，经济发展模式、社会风险和社会福利需求都将并且正在发生根本性变化。这促进我们必须重新思考社会福利和社会政策体系设计问题。下面我们将集中探讨数字经济时代对社会政策提出的新挑战。

1.劳动力市场变化挑战传统社会政策的前提假设

我们知道，工业社会的生产方式形成了相对固定的社会形态，促进了产业工人标准化职业生涯的形成，与此同时，现代国家建立的行政和统计体系，可相对准确地核算全国范围的就业总量、就业变动、企业总数量、纳税人群体和有义务参加社会保险的就业关系等要素，从而实现社会政策体系的有效运行[3]刘涛：《电子化时代的社会保障：新经济与“去形态化福利”——以德国工业4.0为例》，《社会政策研究》2018年第2期。。恰如风险社会理论奠基者乌尔里奇·贝克（Ulrich Beck）指出的，“人们从工业时代的确定性和生活模式中解放了出来——正如他们在宗教改革期间从教会的束缚中‘解放’出来而进入社会一样。由此所产生的震动构成了风险社会的另一面”[4]〔德〕乌尔里奇·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社1992年版，第9页。。然而，进入数字经济时代，人类的生产方式和生活方式正在逐步摆脱工业社会的标准化模式，呈现出日趋多元化的趋势，从而冲击基于标准职业生涯和稳定雇佣关系的社会政策体系。

尽管目前学术界对数字经济兴起，特别人工智能相关技术应用，对就业数量的总体影响尚存争议，但基本的共识是，它将会对劳动者的知识和技能提出更高的要求，低技能、程序性的就业岗位正在并将继续被大幅替代，从而带来结构性就业挑战。据普华永道（Pricewaterhouse Coopers,PwC）的测算，尽管人工智能等相关技术的兴起对于未来中国20年就业的总体影响是增加12%的工作岗位，但26%的现有工作岗位将被替代，高于英国等发达经济体20%这一比例[5]普华永道2018年8月发布的《英国经济展望报告》认为，人工智能及相关技术对英国未来20年就业的影响总体而言偏中性，并认为这一结论或可普遍适用于OECD中其它成熟经济体。普华永道同年12月发布的《人工智能及相关技术对中国就业的净影响报告》认为，人工智能及相关技术在未来20年将会替代26%的现有工作岗位，同时创造38%的新工作岗位，从而带来12%的净工作岗位增长；新增岗位将主要集中于在医疗卫生等服务业。参见PwC,What Will Be the Net Impact of AI and Related Technologies on Jobs in China?,https://www.pwc.com/gx/en/issues/artificial-intelligence/impact-of-ai-on-jobs-in-china.pdf.。这意味着，受教育程度低、技能低或技能陈旧的劳动者在进入劳动力市场时即受到排斥；同时，随着知识和技能更新速度加快，曾在劳动力市场占据优势地位的劳动者，也可能因未及时更新知识和技能而成为新的落后者并向下流动。

在就业发生结构性变化的同时，数字经济时代的就业模式正在从工业时代“企业+员工”模式的稳定就业走向“平台+个人”模式的灵活就业[1]李梅：《数智时代的零工经济：不止于一场工作的革命》，《探索与争鸣》2020年第7期。，或称之为“新零工经济”模式。这里的新零工经济是指数字平台支撑和支配的零工经济，区别于前工业社会的零工经济。这种就业模式的爆发，在创造就业机会的同时，也对劳动合同法和传统上基于稳定雇佣关系的社会保险这一现代国家社会政策的主要支柱带来了巨大挑战。国家信息中心《中国共享经济发展年度报告（2019）》显示，2018年平台经济提供服务者人数约7500万人，同比增长7.1%。还有研究表明，由于灵活就业者参加养老保险时通常选择较低的缴费基数（当地社会平均工资的40%～60%），并且相对于“企业+员工”的稳定就业模式总缴费贡献低4%，而两种缴费模式的未来养老支出则相同；同时，受逆向选择等因素影响，其医疗支出明显高于强制参保的正式就业职工（有测算表明高约78%[2]封进、王贞、宋弘：《中国医疗保险体系中的自选择与医疗费用——基于灵活就业人员参保行为的研究》，《金融研究》2018年第8期。）。这就形成了“平台+个人”就业模式与“企业+员工”模式下社会保险负担的不平等，或将激励企业改变雇佣模式以节约社保缴费支出。随着数字经济时代灵活就业人群数量的快速增长，这将会对养老保险和医疗保险基金的可持续和公平性提出重大挑战。另外，“新零工经济”模式下的“快递小哥”等从业者都是职业“伤害”的高危群体，但其就业关系较为松散，在工伤保险的缴费责任承担和工伤取证等方面都面临诸多挑战与问题。即便在延续了“企业+员工”模式的正规就业部分中，劳动者“积极地多次跳槽变成了常态”，而稳定在某一企业长期工作则变得稀有[3]〔日〕大内伸哉：《变化的雇佣环境与劳动法：如果穿越到2025年》，载福田雅树、林秀弥、成原慧编著：《AI联结的社会：人工智能网络化时代的伦理与法律》，宋爱译，社会科学出版社2002年版，第356页。。这些数字经济时代就业的新变化也正在从根本上动摇工业经济时代以稳定雇佣关系为基础、以企业和员工共同缴费为支撑的社会保险模式。因此，要实现有效的劳动保护和社会保险等相关政策的持续健康发展，需要从数字经济时代就业的新特点出发，进行筹资模式和运营体系的重大创新[4]例如，中国社会科学院财经战略研究院汪德华提出，改变社会保险以雇主为主要缴费人的制度设计，转以增值税等间接税筹资建立覆盖全民的国民养老计划，用以实现收入再分配功能，而将强制储蓄功能交给缴费的记账式个人账户。参见汪德华：《零工经济的社保难题与应对思路》，《探索与争鸣》2020年第7期。。

2.平台垄断、数字鸿沟和不平等加剧的风险

数字经济是以现代信息网络为载体的，在网络效应作用下，数字经济呈现出明显的“赢家通吃”特征。而平台型企业的迅速崛起，是网络效应的典型产物，也是数字经济的一个重要特征。2017年联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布的《信息经济报告2017：数字化、贸易和发展》指出，平台作用凸显是数字经济的两大特征之一[5]UNCTAD, Information Economy Report 2017:Digitalization,Trade and Development, New York and Geneva:United Nations,2017.。在网络效应基础上，数字经济平台依托其对流量入口和数据资源的掌控，迅速形成了巨大的影响力和财富聚集效应，其财富积累的速度远远超过工业经济时代的制造业和能源巨头。在2019年全球市值100强企业的前10位中，仅有3席为金融、健康和能源企业，其余7席均为依托数字技术的平台型企业，包括中国的腾讯和阿里巴巴[1]PwC,“Global Top 100 companies by market capitalisation”,2019,https://www.pwc.com/gx/en/audit-services/publications/assets/global-top-100-companies-2019.pdf.，他们分别成立于2003 年和1999年，并在短短20年间成为中国市值最高的两家企业。数字经济时代的“造富传奇”还体现为诸多超速成长的“独角兽企业”。所谓“独角兽企业”，是指那些在某一专业领域居于领先地位且估值超过10亿美元的未上市公司。波士顿咨询集团（BCG）等机构联合发布的报告显示：美国“独角兽企业”从创立到估值达到10亿美元平均需要7年，2年内成为“独角兽企业”的比例约为9%；而中国“独角兽企业”从创立到估值达到10亿美元平均只需4年，2年内成为“独角兽企业”的则占到46%[2]BCG、阿里研究院、百度发展研究中心、滴滴研究院：《解读中国互联网特色》，2017 年9 月，http://image-src.bcg.com/Images/BCG_China%20Internet%20Report_Sep%202017_CHN_tcm9-170392.pdf。。而在工业经济时代，企业从创立到估值或市值达到10亿美元往往需要数十年时间。这些平台型企业给创始人和股东迅速创造了巨额财富，也加剧了社会不平等的风险。

此外，数字鸿沟还推高了收入不平等。随着互联网的商业化和普及，20世纪90年代后期，关于信息技术是否可能会导致新的不平等即“数字鸿沟”的问题已引起国际社会的关注。最初关于“数字鸿沟”的讨论，主要关注的是信息技术使用机会上的差异；进入21世纪以来，人们逐渐认识到，除了网络覆盖和信息设备购买等机会的差异外，更值得关注和影响巨大的是信息技术和互联网使用技能差异带来的“新数字鸿沟”[3]Van Dijk,J.A.G.M.,“The Evolution of the Digital Divide:The Digital Divide Turns to Inequality of Skills and Usage”,Bus,J.,Crompton,M.&Hildebrandt,M.(eds.), Digital Enlightenment Yearbook 2012,Amsterdam:IOS Press,2012,pp.57-75.；换言之，从信息经济学的角度看，“数字鸿沟”具有多维性，除了信息可接入性这个一级“数字鸿沟”外，还有信息利用、欣赏和鉴别能力方面的二级“数字鸿沟”[4]许竹青、郑风田、陈洁：《“数字鸿沟”还是“信息红利”？信息的有效供给与农民的销售价格——一个微观角度的实证研究》，《经济学（季刊）》2013年第12卷第4期。。

当然，进入数字经济时代，信息获取能力本身也成为劳动者的一项基本技能，更成为劳动力市场竞争力和社会分层的重要因素。不同群体获得信息能力的差异，还加剧了收入的差距。有学者基于中国家庭动态跟踪调查数据测算指出，上网对居民收入具有显著影响，同时这种影响效应在东中部、西部地区呈依次递减的趋势；而对城乡居民收入影响的分析则表明，互联网使用对城市居民收入影响高达16%～20%，而对农村居民的收入影响并不显著；互联网使用对收入贡献的城乡差异的原因可能在于，农村网民在互联网使用上存在信息接收能力和欣赏能力的不足[5]燕芝、李云仲、胡万俊：《数字鸿沟还是信息红利：信息化对城乡收入回报率的差异研究》，《现代经济探讨》2017年第10期。。

博鳌亚洲论坛副理事长周小川在2019全球科技发展与治理国际论坛上表示，人工智能等相关技术会对就业造成重大影响，推动收入两极分化，高端人才对社会的作用越来越强，而一般人的就业机会则面临被机器取代的危险。后者即使找到新的比较优势，可能也不是收入很高的工作，由此将造成收入分配差距的扩大[6]周小川：《公共政策应尽早应对AI 对就业及收入分配影响》，http://finance.sina.com.cn/hy/hyjz/2019-11-04/dociicezzrr7012848.shtml，2020年9月1日。。对发达经济体和中国的宏观层面的研究也都表明，互联网基础设施建设等对经济发达地区的影响明显高于经济欠发达地区[7]Lam,P.L.,A.Shiu,“Economic Growth，Telecommunications Development and Productivity Growth of the Telecommunications Sector:Evidence Around the World”, Telecommunications Policy,2010，34(4),pp.185-199；Ward,M.R.,S.Zheng,“Mobile Telecommunications Serviceand Economic Growth:Evidence from China”, Telecommunications Policy，2016，40(2-3),pp.89-101.。这意味着数字经济本身蕴含着地区间和群体间收入差距进一步扩大的风险。

“数字鸿沟”还给“数字”弱势群体的日常生活带来了挑战。“数字鸿沟”不仅潜在地扩大了地区和群体间收入差距的风险，甚至还影响到数字经济时代人的日常生活。随着求职、购票、金融、教育、医疗等公共服务和商业服务越来越走向在线方式，那些缺乏数字应用技能的人群，在某种意义上正在弱化为新的“弱势群体”。例如，在新冠疫情防控中，不使用智能手机、不知道“健康宝”为何物的老人在出行、购物中都遇到了很多麻烦。这一点已引起决策者的关注。

3.数字经济挑战国家再分配的经济基础

我们知道，社会政策的建立和发展，离不开国家财政资源的支持；特别是再分配政策，更是以国家财力作为运行基础。因此，数字经济与经济全球化的叠加，对于民族国家的税收制度和税收征管也都带来了新的挑战。

在工业经济时代，三次产业分工界限清晰，以厂商为中心的批量化流水线和大额交易为增值税等流转税的设计和征收创造了有利条件。然而进入数字经济时代，经济主体小型化、灵活化，生产和消费融合化，协作分工分化、实时化，以及共享型经济模式的快速兴起等，给税源、税基、税制和征管都带来新的挑战[1]张斌：《税收政策的关切》，载信息社会50 人论坛主编：《互联网经济治理手册》，社会科学文献出版社，第160—176页。。国务院发展研究中心倪红日研究员将其总结为四个方面：第一，经营主体复杂多变，增加了税务部门掌控纳税人的难度；第二，互联网与传统产业融合改变了有形商品生产和销售模式，经营活动和形式复杂化、多元化，增加了税务部门掌控税基的难度；第三，常设机构和固定营业场所模糊不清，甚至可以不设立常设机构或固定经营场所而通过电子商务平台直接向境外个人客户提供商品或劳务，从而模糊了税源发生地；第四，在税源和价值创造地分离的情况下更难划分利润归属，从而带来了国际贸易和经营活动中的合理征税的困难[2]倪红日：《经济数字化、全球化与税收制度》，《税务研究》2016 年第4 期。联合国贸易和发展会议也特别关注了数字经济发展中利润征税地与价值创造地及方式之间存在的不匹配现象。参见：UNCTAD, Digital Economy Report 2019-Value Creation and Capture:Implication for Developing Countries,NewYork:United Nations Publications,2019,pp.xix-xx.https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf,2020年9月20日。。这些都在挑战我国以流转税作为主要税源的国家财政可持续性，从而给通过社会政策进行再分配的范围和强度的掌控带来了新困难。

总之，数字经济时代对源自工业经济时代的社会政策体系提出了诸多挑战，呼唤社会政策理念和体系的全面创新。我们要站在新的历史时点，重新思考经济增长与社会发展、经济政策与社会政策之间的辩证关系，探索建立与数字经济时代相适应的社会政策体系。这也是我们不得不将目光投向发展型社会政策的重要原因。

三、应对数字经济时代挑战：发展型社会政策从1.0到2.0

1.再思发展型社会政策1.0

事实上，20世纪后期，面对全球化和风险社会的压力，社会政策的以社会公正为价值核心、以再分配为主要手段的传统模式就已受到了挑战。社会政策需要重建自己的合理性基础。由此，发展型社会政策思想便应运而生。发展型社会政策的直接理论基础是发展理论。在发展理论中，核心点是发展的内涵，然而人们对发展内涵的理解也是逐渐深化的。如美国学者沃斯在对过去60年发展理论特别是托达罗（Michael Todaro）经济发展理论梳理的基础上提出，发展是一个多维、融合经济和社会发展等在内的综合过程，它意味着全面的变化[1]〔美〕唐纳德·E.沃斯：《国际发展理论的演变及其对发展的认识》，孙同全编译，《经济社会体制比较》2004 年第2期。。这一理论反映在政策思维上，就构成了经济政策与社会政策具有内在联系、二者应当协同考虑的基本认识。

汲取发展理论的营养后，发展型社会政策的理论和政策框架开始逐渐成型。20世纪90年代，在全球化背景下，欧盟各国失业率上升、社会排斥突出。对此，经济合作与发展组织（OECD）提出了“积极的社会政策”（active socialpolicy），强调社会政策的重点应从为个体提供针对少数明确风险的保险，转向投资于他们的能力和促进他们的劳动参与，并在这一理念下提出了投资儿童、支持父母平衡工作生活以促进其就业参与、为青壮年提供综合的就业支持和激励、促进老年人的经济和社会参与等具体政策方案[2]OECD,Extending Opportunities:How Active Social Policies Can Benefit Us All,Paris:OECD Publishing,2005.。加州大学伯克利分校教授梅志里（James Midgley）将其称之为“发展型社会政策”[3]〔美〕安东尼·哈尔·梅志里：《发展型社会政策：理论和实践》，载顾昕主编：《中国社会政策》，北京师范大学出版社2006年版。。对这两种用语进行比较可知，“发展型社会政策”这一用语使其与发展理论的家族性联系更加紧密，更显示了社会政策与经济政策协调整合、致力于发展的要义，显然更具合理性。

发展型社会政策的基本理念，是在社会政策的设计中注入发展的维度，从而将社会政策视为对社会的投资。具体而言，在基本价值立场上，它在坚持社会政策的社会公正这一终极价值时，又加入了发展这一工具性价值的内容；在社会政策与经济的关系上，它注重社会政策对于经济发展的贡献，强调二者的协调发展；在政策重点上，它特别关注对人力资本的投资，特别是对儿童教育和家庭的支持，鼓励劳动人口进入劳动市场，并且注重通过社会建设、增进社会凝聚力来对社会进行投资；在政策设计的思维方式上，它一是强调对于社会问题的上游干预，以切断社会问题发育的链条，重视中长期战略，二是主张政策思维的动态性、立体性[4]张秀兰、徐月宾：《中国发展型社会政策论纲》，载张秀兰、徐月宾、梅志里编：《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动社会保障出版社2007年版。。

以2007年张秀兰等主编的《中国发展型社会政策论纲》出版为标志，发展型社会政策的理论和政策框架被介绍到中国，并引起了普遍关注，理论界、政策实务界对此进行了广泛的讨论，提出了许多睿见，一些建议也为政策设计所吸纳。这一阶段的讨论，可称之为发展型社会政策的1.0时期。

2.迈向发展型社会政策2.0

与发展型社会政策1.0一样，今天我们提出的发展型社会政策2.0，是在新形势下为回应数字经济时代挑战，对发展型社会政策1.0内容的拓展和丰富。发展型社会政策2.0的精髓在于它看重人的价值。它在发展型社会政策1.0注重对人力资本投资的思想脉络上前进了一步，丰富了对人价值的肯定和支持。发展型社会政策2.0强调，人不仅是被动的受助对象，更重要的，他们是可以致力于发展的积极力量。即要通过助力每个人的能力成长，使其很好地承担自己的社会角色，并成为致力于经济社会发展的积极因子，从而实现人的发展和经济社会发展的双重目标。这一目标的逻辑展开，就是上游干预，投资儿童、注重教育，投资家庭，推进社区发展。所有这些政策，都是实现上述双重目标的操作化手段。

这也是前文所述及挑战的产生机理，即它们产生于一种新的结构及其功能；而面对这些挑战，我们既有的结构和功能已难以应对。这就是我们提出发展型社会政策2.0的背景所在。我们知道，每一种挑战所隐含的政策需求都需要一个政策组合来应对，而其中总有些政策处于关键位置。发展型社会政策2.0 就是对这些处于关键位置政策的思考。而从社会政策的操作层面来看，它将涉及资金筹集、上游干预、教育政策、家庭政策与社区发展等问题。

四、构建中国发展型社会政策2.0的基本思路

1.重建社会政策的经济基础：三次分配体系重构

数字经济发展对基于稳定雇佣关系的社会保险体系筹资以及民族国家税收制度和税收征管的挑战，意味着必须再审和重构三次收入分配体系。

按照厉以宁教授提出的三次收入分配理论，在市场经济条件下，第一次收入分配是通过市场机制按照效益进行分配；第二次收入分配是通过政府的税收以及扶贫、社会保障等转移支付机制按照兼顾效率和公平原则进行分配；第三次收入分配则是在道德力量作用下通过慈善捐赠等方式再一次进行的非强制性分配[1]厉以宁：《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社1994年版，第77页。。对于二次分配中的税收和社会保险筹资等问题，财税方面的专家已有很多讨论，如提出对大型互联网企业开征“数字税”（digital tax）[2]张春燕：《法国数字服务税法案的出台背景及影响分析》，《国际税收》2020年第1期；全优：《OECD及各国对数字经济税收问题解决方案探讨与展望》，《中国财政》2019年第18期。等。此处不再展开讨论。

经过数十年持续快速的经济增长，我们正在进入一个相对丰裕的社会，第三次分配有望在整个社会福利体系中扮演更为重要的角色。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。这是中央首次明确将慈善公益事业作为第三次分配的主要方式纳入社会主义基本经济制度[3]贾晓九：《重视发挥第三次分配作用 推动慈善事业迈上新台阶》，《中国社会报》，2019年11月25日。。

与此同时，随着数字经济的兴起，融合和创新三次分配的“新蓝海”正在诞生。其中，共享经济和基于电商平台的“交易捐”就是两个范例。共享经济是基于互联网等现代技术，以使用权分享为主要特征，整合海量、分散化资源，满足多样化需求的经济活动[4]国家信息中心分享经济研究中心：《中国共享经济发展报告（2020）》，2020 年3 月，第5 页。http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Default/20200831152530623864.pptx，2020年9月10日。。2019年我国共享经济市场交易规模达到32,828亿元，同比增长11.6%，共享经济参与者约8亿人，其中服务提供者约7,800万，均保持增长态势[5]国家信息中心分享经济研究中心：《中国共享经济发展报告（2020）》，2020 年3 月，第6—8 页。http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Default/20200831152530623864.pptx，2020年9月10日。。共享经济通过使用权的分享，打破了传统上三次分配的界限，增进了社会福利。而“交易捐”则是一种数字经济时代创新的捐赠模式，它将捐赠植入电子商务平台的市场交易之中，慈善捐赠与市场交易同步自动完成，使慈善捐赠从第三次分配进入准第一次分配。这些新型分配模式的“胚芽”值得予以特别的关注。

2.建立落实上游干预的政策机制

数字经济的诸多挑战，要求我们再次强调发展型社会政策所主张的上游干预。而上游干预在两个方面体现了其发展的内涵。第一，重视人的能力提升。发展型社会政策重视投资儿童，注重人力资本投资，体现了它强调人的责任、重视发展人的能力，从而促进了社会良性发展的基本理念。这是把人看作是具有能动性的责任主体，是现代社会对人的一种基本预设。第二，降低政策成本以利于发展。发展型社会政策主张对社会问题进行上游干预，切断社会问题恶化的链条，尽量降低损失的发生。这是投入少、收益大的最佳方法。例如，在数字经济时代，就业是民生的最大挑战，而最为有效的上游干预方法就是投资教育，使未来的劳动者具有面向数字时代所必需的就业能力，这是治本之策。因此，发展型社会政策2.0特别强调上游干预。这是避免未来处于被动地位的政策选择，也是政治智慧的集中表现。

落实上游干预，重在建立长效机制。实际上，我国具有实施上游干预的优势，即有进行长时段规划的传统，这些规划都会对未来可能出现的社会问题进行预判并提出目标和策略。这里的问题主要是规划的落实。具体地说，落实的障碍在于两端：政策短期目标与中长期目标的协调与考核制度的误导。例如我国经济社会快速转型，需处理的问题大量涌现，致使对尚未呈现严重后果的社会问题进行上游干预的要求在行政部门的议程清单中难以排在前列；机关、干部以年度为主的考核制度，有时会使规划中的上游干预目标落空。因此，需要完善落实中长期规划实施的有效机制，从规划目标、操作化要求、政策工具，到相应的监管制度，要形成体系，以使上游干预落在实处。

3.教育：拓展人力资本投资的内涵

投资人力资本，是发展型社会政策的一贯主张。特别是在数字经济时代就业挑战异常严峻的情况下，人力资本投资显得越发重要。故此，发展型社会政策2.0强调要以更大的力度和更具操作性的举措，丰富投资人力资本。

（1）将教育公平提升为国家优先性战略目标。为了落实对人力资本的投资，使人口适应数字经济时代就业的挑战，发展型社会政策2.0要将教育公平提升为国家的优先性战略目标。发展型社会政策的价值基石——社会公平，以及它注重对人力资本投资的一贯主张，都内在地包含着教育公平的因子；而发展型社会政策2.0特别强调教育公平的优先性，一是基于教育公平的内在属性，二是基于数字经济的挑战。

教育公平是社会公平的基石，是实现社会公平的重要途径，也是社会体现机会公平最为基本的方面[1]李培林：《我国改革以来社会平等与公正的变化》，《东岳论丛》2020年第9期。。从根本上说，教育公平应当优先于其他领域的社会公平而得到发展[2]刘精明等：《教育公平与社会阶层》，中国人民大学出版社2015年版，第11—12页；褚宏启：《新时代需要什么样的教育公平：研究问题域与政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期。。教育公平的核心是保障公民享有平等受教育的权利，公平地享受公共教育资源，在教育过程中被平等对待[3]辜胜阻：《引领第四次工业革命 亟须打造教育升级版》，《教育研究》2020年第5期。。

而在数字经济时代，教育公平的重要性更加凸显，迫切需要在政策层面提升它的位阶，加大它的实施力度。这是因为：第一，数字经济时代教育公平的缺失将会导致更严重的社会不公平。数字经济的一个显著特征是就业风险与财富分配的长尾效应双重因素带来的收入极化趋势。此二者的叠加不仅使处境不利者规模巨大，也会导致他们的处境进一步恶化。因此，数字经济时代对社会公平提出了前所未有的严峻挑战。而教育公平则是扭转这一趋势的重要手段。它通过提升劳动者进入劳动力市场的能力，从根本上帮助其获得就业机会。第二，我国的国情会使民众对教育公平更敏感。我国幅员辽阔，数十年来的高速发展，使得区域差别、城乡差别、居民收入差别明显，发展不平衡突出。这就更需要实现教育公平，落实“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的目标，通过提高不发达地区人口的人力资本来提升他们参与经济活动的能力。党的十九届五中全会提出的2035 年我国基本实现现代化远景目标，就包括“人民平等发展权得到充分保障”，而教育公平就是平等发展权的重要内容。

有鉴于此，我们主张将教育公平提升为国家优先性战略目标，使之在政策位阶上居于优势地位，发挥其对教育领域具体政策的统领作用。如在制定具体政策时，使之成为前置性的价值基础，从而大大增强政策资源的动员能力。这样，许多研究者所论及的实践优质教育公平，实施平等性公平、补偿性公平、差异性公平，以及教育经费合理分配、生均经费均衡等问题的解决力度就会得到提升，教育领域发展不平衡问题更有望得到有效解决。

（2）重审教育政策，使现代教育能培养出适合数字经济时代需要的劳动者。未来的数字经济社会对劳动者的要求是什么呢？研究者们提出了不少看法。《工业4.0开启未来工业的新模式、新策略和新思维》的作者阿尔冯斯·波特霍夫等提出，他们应当具有灵活度、抽象能力、解决问题等多种能力[1]〔德〕阿尔冯斯·波特霍夫、恩斯特·安德雷亚斯·哈特曼：《工业4.0 开启未来工业的新模式、新策略和新思维》（实践版），机械工业出版社2015年版，第36页。。还有的国际组织提出了更具体的内容[2]2016年世界经济论坛发布了题为《未来工作》的报告，罗列了人未来应具备的十大能力，即复杂问题解决能力、批判性思维能力、创造力、人员管理能力、与他人协作能力、情商力、判断力和决策力、服务导向能力、谈判力、认知灵活力。Schwab,K.,The Fourth Industrial Revolution:What it Means How to Respond,https://www.weforum.org/videos/the-fourthindustrial-revolution/.。更简洁的观点认为，未来社会的就业特点要求劳动者有更高的灵活性和快速技术学习的能力，即具有创造性智慧（creative intelligence）和社交智能（social intelligence）[3]胡伟强：《人工智能时代的就业问题及应对》，《中国社会科学报》，2020年8月10日。http://news.cssn.cn/zx/bwyc/202008/t20200810_5167568.shtml。。以此要求来审视，我们的教育体系的确需要实现向适应数字经济时代需要的转型。例如：在宏观层面上，如何构建普通教育、职业技术教育、继续教育三大体系之间相互链接、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”；在学校教育方面，我们的课程体系、学生评价体系、教学方式方法、学校管理体系等如何适应数字经济时代的要求等，都需要在认真审视后，实现必要的转型；在职业教育方面，则更需要大力提升它面向数字时代支持就业的作用。国务院于2019年1月发布的《国家职业教育改革实施方案》提出，经过5—10年的努力，实现职业教育“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。职业教育由一种教育层次提升为一种教育类型，是适应产业发展对人才需求的可喜变化，当然在具体实现机制上仍需探索。

4.发展型家庭政策2.0：支持就业政策体系化与发展家庭社会工作

发展型家庭政策是发展型社会政策重要的组成部分。发展型家庭政策认为，每一个家庭都是需要帮助的。它强调的是，通过支持家庭的政策，使家庭很好地发挥自己的功能，从而使家庭成员更好地参与经济社会活动，从而有利于发展[4]张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》，2003年第6期。。在此基础上，发展型家庭政策2.0认为，面对数字经济时代的挑战，帮助和支持家庭的力度还需要加大。对此，我们的主张如下：

（1）将支持家庭发展确定为基本国策。家庭是社会生活的基本单位，是人类生活中最主要、最普遍的具有亲密关系特征的社会组织。家庭一般具有生物功能、经济功能、抚养和赡养功能、教育功能、社会化功能、修养和精神满足功能等。在当代风险社会里，家庭重要性的凸显，使“家庭政策就是社会政策（family policy is nothing less than social policy）”[5]Alva Myrdal,Nation and Family,Cambridge,MA:MIT Pres，1968.转引自：Shirley Zimmerman,Understanding Family Policy:Theories and Application,2nd edition,Thousand Oaks,CA:Sage Publications,1995,p.13。这一判断极具合理性。而在数字经济时代，家庭不但在整个国家福利体系中被赋予养老抚幼、教育等诸多重要功能，事实上还扮演着托底的重要角色；由于就业风险的高发性，家庭更成为个人生活的“安全基地”[6]“安全基地”一语出自英国著名心理学家约翰·鲍尔比（John Bowlby）。作者认为，父母能够为孩子提供一个安全基地。“从某种意义上讲，这个安全基地和军事基地的作用是类似的”，“因为只有当基地存在、长官还能发号施令时，远征军才会感到自信，才敢进军与冒险”。参见〔英〕鲍尔比：《安全基地：依恋关系的起源》，余萍、刘若楠译，世界图书出版公司2017年版，第13页。。

故此，发展型社会政策2.0 秉持着支持家庭的一贯立场，并倡导将支持家庭发展确定为基本国策。基本国策是一种高位阶的政策，是国家基于基本国情制定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的系统对策，它的要求应当体现在国家规划的发展目标、相应的资源配置、干部的考核内容以及各部门协调等方面[1]对于基本国策的实然和应然标准、实施机制的讨论，可参见苏杨、尹德挺：《我国基本国策的实施机制：面临问题及政策建议》，《改革》2008年第2期。。在这方面，彭希哲等提出过极具建设性的意见，即建议“以整体性治理（holistic governance）的理念来重构我国的家庭政策体系，具体而言，要以家庭的视角协调政府各部门、城乡各地区以及各行动主体的资源，统筹不同社会系统的作用，以设计家庭政策体系，并在政策实施的过程中，充分考虑和评估其对家庭所产生的影响”[2]彭希哲、胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》2015年第12期。。我们也在2016年进一步提出将家庭视角纳入公共政策、将支持家庭发展确定为基本国策的主张[3]徐晓新、张秀兰：《将家庭视角纳入公共政策——基于流动儿童义务教育政策演进的分析》，《中国社会科学》2016年第6期。。

鉴于数字经济时代风险的多发性，家庭作为人们生活安全基地的功能也越来越重要，因此我们呼吁，将支持家庭发展确定为基本国策，以整体性治理理念构建完善家庭政策体系，使家庭能很好地发挥其支持儿童健康成长，支持人力资本投资，支持家庭成员的工作流动和再学习、再就业等功能，以使人们更好地应对数字经济时代的各种风险。

（2）向家庭提供就业支持：支持就业政策体系化。由于数字经济对就业挑战巨大。因此，围绕就业向家庭提供支持就成了家庭政策的重要内容。为了排除家庭成员参与劳动力市场的障碍，需要支持家庭成员就业政策体系化（以下简称支持就业政策体系化）。具体地说：家庭劳动力就业障碍多种多样是我们主张支持就业政策体系化的根本依据，而数字经济时代就业挑战的严峻是我们认为事不宜迟的理由。这就需要我们针对不同障碍提供相应的支持性举措，做到精准有效。例如，老年人照料、儿童抚育、残疾人照料等，都是劳动力进入市场的障碍。对此，我们提倡要大力发展社会化的为老、托幼和助残等社会事业，以帮助家庭成员平衡工作与家庭责任，化解就业矛盾。

（3）发展家庭社会工作。数字经济时代的种种挑战，最终会传递到家庭，增加家庭压力。例如，数字技术普及在减少了工作场所空间限制的同时，也模糊了工作和生活的界限，使工作压力更容易渗透到家庭生活，从而影响劳动者的休闲以及对家人的照顾。也就是说，一方面这些压力使家庭功能的发挥面临挑战。另一方面，个体化趋势与网络社会交往特点的叠加，使得家庭成员精神交流弱化，家人间精神疏离的现象多发，也对家庭功能的发挥起到负向作用。因此，需要发展家庭社会工作。那么什么是家庭社会工作？

家庭社会工作是以家庭为本的社会工作介入，即针对面临逆境、需要帮助的家庭，动员社会及家庭资源，以增能的方式，促进家庭正常运转及发展的社会福利与服务，也是一种强化家庭功能、提高家庭生活质量的社会服务。尽管我国的家庭社会工作服务还处于起步阶段，但数字经济时代家庭压力的增大，更要求我们加快发展这一服务，而且家庭社会工作点对点的精准服务优势，与数字经济时代家庭服务需求多样化的特点相契合。可以这么说，积极发展家庭社会工作服务，支持家庭，提升家庭应对风险的能力，是发展型社会政策2.0的重要内容。

5.投资于社区：把社区打造成支持居民应对压力、开展经济活动的坚实基地

由于社区是公共服务、社会福利递送的最后一公里。因此，社区服务也因其可及性而成为满足民众需求、保障和改善民生的发力点。我们知道，社区的福利递送本身也是构建社会凝聚力的有效途径，社区服务又具有营造社区认同、促进社区整合的重要作用，因此社区整合也是发展型社会政策十分关注的问题。具体而言，社区与个人、家庭并列，都是发展型社会政策的工作目标。今天面对数字经济时代的诸多挑战，发展型社会政策2.0主张投资于社区，拓展社区服务，通过社区服务，使社区发挥更为重要的作用，成为支持居民应对压力、进行经济活动的坚实基地。

（1）社区服务：支持就业的基地。在发展型社会政策的视野里，社区服务可以对发展做出贡献。例如：社区可以通过服务于工作、家庭责任难以平衡的人群，帮助他们扫除就业障碍，支持他们参与经济社会活动，从而作用于发展。而从老龄化的角度看，社区为老服务更需要加速发展，加大支持力度。到2022年左右，我国65岁及以上人口将占到总人口的14%；到2050年，65岁及以上的老年人口将达3.8亿，占总人口比例近30%；60岁及以上的老年人口将接近5亿，占总人口比例超三分之一[1]中国发展基金会：《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》，http://www.china-cer.com.cn/guwen/202006276117.htm。。老龄社会是需要大量照料服务的社会，因此，社区为老服务应已在养老事业中居于越来越重要的地位。

此外，在发展型社会政策2.0的框架中，社区服务因属于“家门口的服务”，在支持就业方面也可以发挥更为重要的作用，它是“支持就业政策体系”中的一个重要构成部分。因此，我们主张，提升社区服务的社会政治意义，将社区服务纳入支持就业政策体系之中，对社区服务给予更多的政策支持，将社区服务打造成支持就业的坚实后盾。

（2）“宅经济”、生产生活方式社区化为社区发展带来新机遇。值得注意的是，数字经济时代出现的“宅经济”催生了未来生产生活方式社区化的趋势，这也为发展型社会政策2.0提供了新的机遇。

“宅经济”是随着数字经济发展出现的新的经济现象。“宅经济”的提法起源于日本的“御宅族”，主要是指“以电子商务、在线娱乐、游戏等为代表的网上经济以及产业链上的关联行业”[2]李文明、吕福玉：《“宅经济”的发展状况与引导策略》，《学术交流》2014年第11期。。在我国，“宅经济”是指在互联网等信息技术的支持下，居民在住宅中参与产品或服务的价值创造活动，或者是居民在住宅中完成商品或服务交易相关的经济活动[3]李晓华：《宅经济：内涵、演进与驱动因素》，《企业经济》2020年第5期。。“宅经济”涉及人群规模和潜力之大是超出想象的。数据显示，2019年我国远程办公人数只有约530万人，而2020年新春复工期间，共计超过3亿用户使用远程办公应用[4]艾媒：《2020 年中国新春远程办公行业热点专题报告》，https://report.iimedia.cn/repo1-0/38999.html，2020 年10 月1日。。从这个角度看，生产生活方式社区化为发展型社会政策2.0的社区服务、社区社会资本开辟了新的空间。发展型社会政策一向认为，社会目标和经济目标并不是冲突的，而是可以结合起来的。“宅经济”引起的生产生活方式社区化，将对我们的社会结构和资源配置带来深刻变化，从而促进社区服务的发展和社区凝聚力的形成。具体地说：一是服务需求增加。即在他们因生产、生活在社区而产生的服务需求中，一大部分是社区可以解决的。因此，这将为社区服务的发展注入新的活力。二是服务资源的丰富。即这一群体还可以为社区提供服务资源，如信息、观念、社会网络等等。而社区凝聚力、社区认同也会伴随社区服务的开展而逐渐形成。总之，发展型社会政策2.0主张抓住这一大好机遇，大力支持社区服务的新发展，助力开辟社区建设的新局面。

需要强调的是，这里的社区服务的意义超过了服务本身。这是因为，社会福利从来都是形成社会认同的重要载体。故此，通过社区服务，尤其是通过利用生产生活方式社区化的机遇形成社区凝聚力，构建社区认同，积累社区的社会资本，无疑将会对社区建设和社会建设做出切实的贡献。