基于国家主导的粤港澳大湾区公共治理融合：条件保障、现实困境与路径探析

（广东金融学院 工商管理学院，广东 广州 510521）

一、问题的提出

在经济和科技发展推动下，国家之间、区域之间经济合作和社会交往越来越频繁与密切，当不同区域之间的经济合作和社会交往联系发展到一定程度时，跨行政区域的公共治理协同和融合，成为亟须面对和回应的问题。建设粤港澳大湾区，是中共中央、国务院在充分考虑到香港、澳门2个特别行政区和珠三角地区隶属于广东省的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆等9个城市在经济合作与社会联系方面已经达到较高水平这一现实条件，依据区域合作发展的客观规律，顺势而为提出的重大决策。这既是新时代推动形成新发展格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。从国家层面制定粤港澳大湾区发展规划，推进粤港澳大湾区建设，能够有效促进内地和港澳的交流合作水平，提升粤港澳区域整体发展的竞争力，保持长期的繁荣稳定发展态势，从而带动整个国家的经济发展。

珠三角地区是我国经济活力最为活跃的地区之一，主要表现在两个方面：一是市场活跃，市场化程度高；二是经济发达，经济开放程度高，这是国家制定粤港澳大湾发展规划的现实基础。以珠三角地区为基础，提出粤港澳大湾区建设，核心内容是建设世界级城市群，打造全球范围内具有世界竞争力的重要空间载体，有效对接“一带一路”，开创对外开放新格局，构建高水平区域合作平台。自香港和澳门回归以来，20多年的“一国两制”实践经验，为当下粤港澳大湾区共同建设和协同治理提供了良好的实践基础，以往珠三角区域合作机制，诸如内地与港澳关于建立更紧密经贸的安排（CEPA）、深港澳合作体系、港珠澳合作体系、广深同城化机制等不同合作机制，其成败得失的实践历程，在不同程度上为粤港澳大湾区的治理机制提供了可供借鉴的制度安排经验。然而，在当下的区域空间结构和制度体系下，粤港澳大湾区存在“1个国家、2种制度、3个关税区和4个核心城市”等空间与制度上的异质性，使得粤港澳大湾区建设面临着跨区域公共治理的挑战，给粤港澳大湾区建设带来困难，表现在以下几个方面：一是粤港澳大湾区存在2种政治制度，香港、澳门实行原有的资本主义制度，广东省所辖的9个城市实行社会主义制度。二是在法律制度上，粤港澳大湾区有3个法律体系，香港保留英美法系的判例法传统，澳门保留大陆法系传统，广东9个城市则实行社会主义法律制度，实行中国特色社会主义法治体系。三是在货币和海关监管体系上，3个地区都有独立的货币体系和海关监管体系，香港有港币，澳门为澳门元，广东省所辖9个城市的流通货币是人民币。1个湾区，3种货币体系、3个海关监管体系和3个法律体系，可见粤港澳大湾区建设过程中的公共治理面临极大的难度。四是粤港澳大湾区不同区域的公共治理的行政级别不对等。香港和澳门是特别行政区，直接隶属于中央政府，在行政层级上与省级政府对等；广东省所辖9个城市中，广州和深圳属于副省级，其他7个城市为地级市。粤港澳大湾区内的地方政府行政层级地位的差异，导致粤港澳大湾区建设过程中的合作权限不对等，香港和澳门享有高度自治的行政、立法和司法权限，广东所辖的9个城市，其行政、立法和司法权限虽然有所差异，但与香港和澳门相比，则相差太大，合作权限差异性过大，给粤港澳大湾区合作向更深层次的深度发展和向更广泛层面的广度发展带来障碍。

在党中央、国务院作出粤港澳大湾区建设的重大决策之后，学界对此进行了热烈的讨论，主要聚焦于如何融合粤港澳大湾区不同区域的公共治理、经济发展模式、文化理念思维、生活方式等诸多方面差异，构建具有凝聚力、向心力的，可持续发展的世界级大湾区城市群。在打破区域限制和区域治理体系异质性带来的粤港澳大湾区建设障碍方面，不同领域的学者提出了不同的应对之道。有的学者从社会学和旅游管理学跨学科的角度，认为粤港澳大湾区建设应该充分利用“一带一路”倡议框架下所制定的国家政策和已有的合作基础设施，实施以市场为主导的发展模式，构建粤港澳大湾区文化、商业和旅游的融合发展机制[1]。有的学者从制度和法律角度，分析粤港澳大湾区城市群发展的合作基础和面临的挑战，提出以资源配置的市场一体化和产业分工协作的一体化等为路径，突破行政壁垒以及体制差异，实现粤港澳大湾区城市群建设[2]。有学者认为粤港澳大湾区是在珠三角城市群基础上升级的新型产业聚集区域，承载着引领经济转型、强化区域合作的重要使命，粤港澳大湾区建设应以经济全球化背景下的大都市圈作为产业聚集尺度，利用既有的基础设施提升一体化水平，采取差异化的政策协调城市关系，开展产业发展模式、贸易体系、经济版图的三层重构[3]。安宁等学者将粤港澳大湾区建设看成是我国“一带一路”倡议下力图建立多边参与的、健康的全球经济合作机制的一个产物，对于打破美国主导的霸权式的全球经济框架具有重大意义，由此认为粤港澳大湾区建设不应该局限于实用学科的发展思维，而应该置于更为宏观的政治地理视野中进行讨论[4]。王禹认为“一国两制”既是粤港澳大湾区建设的制度优势，也在某些方面构成严重的法律冲突和体制阻碍，粤港澳大湾区建设是国内法上的区域合作，可以通过构建“全面管治权”来解决这些冲突和障碍，将全面管治权看成是粤港澳大湾区建设的法理基础，因此有必要构建一套“一国两制”路径下的区际法和区制法理论体系，整合和应对粤港澳大湾区建设过程中的政治、经济、文化等方面的冲突[5]。

针对粤港澳大湾区建设中所面临的政治、经济、文化和社会等多方面异质性带来的合作障碍，学界和实践界作了大量的研讨和分析，总体来讲，主要分为两个层面来解决。一是从实用学科的思维出发，提出应对之道，如经济学科从经济学角度探讨产业结构协调、资源配置流转以及区域经济一体化的实现路径和措施。基于本学科领域提出的政策建议，虽然具有专业化特征，但缺乏整体性，对其他学科领域的政策建议考虑不足，出现“九龙治水，各管一方”的局面。二是从国家政治宏观角度出发，将粤港澳大湾区建设看成是国家整体战略的一部分，从国家整体战略和宏观调控角度出发，采取自上而下的行政强制手段加以同一规划建设。这两个层面的研究和探讨，为粤港澳大湾区建设提供了诸多的决策参考，也取得了一系列的成果。但毋庸讳言，单学科实用型的研究，缺乏宏观整体性，以局部利益、体系利益作为研究目标，缺乏系统性和整体性，容易产生“按下葫芦浮起瓢”的后果。以国家宏观整体战略为目标，采取自上而下的行政体系力量进行粤港澳大湾区建设，则会对该区域本已多元化的政治生态、经济发展水平、多元文化价值观产生一定的挤压，甚至会忽视和伤害局部区域的利益，产生对抗的心理和行为。本文认为，粤港澳大湾区不同区域存在政治制度、法律、经济水平等多方面的异质性和差序格局，是客观存在的现象，在合作过程中，如果存在统一的利益价值导向，形成相互融合的公共治理体系，这些差异的存在，不仅不会对粤港澳大湾区建设构成障碍，反而会使得各个区域间形成很强的互补性，促进粤港澳大湾区建设的顺利进行。之所以会产生粤港澳大湾区建设和合作障碍，可以归结为粤港澳地区之间及其自身内部区域之间的深度合作不够，这种不足，在很大程度上是源于不同空间管理主体之间的公共治理体系壁垒，缺乏共同的价值理念。构建具有共同认知的价值理念，融合不同行政区域的公共治理体系，需要国家的干预和引导，这种干预和引导，既不适宜采用自上而下的行政权力来实行，也不适宜采用自下而上的逐步融合来实现。本文拟从粤港澳大湾区建设中的国家主导角度出发，探讨粤港澳大湾区建设过程中的公共治理体系融合路径，既要避免因为自上而下强制性构建大一统的公共治理体系带来的对抗，也不适宜采取自下而上式的演进而形成具有共同价值理念的公共治理体系，因为这种路径发展方向难以把控，结果难以预料，很容易失去快速发展的机会。

二、国家主导下的公共治理融合有助于推进粤港澳大湾区建设的顺利进行

（一）粤港澳大湾区建设中合作模式的缘起和形成

湾区本是一个地理概念，后来引申为描述沿海口岸众多海港和城市构成的港口群与城市群，由此衍生的经济效应被称为湾区经济[6]。湾区经济不仅包含经济合作和产业聚集的意蕴，而且还包含经济高质量发展和人们品质生活的内涵。香港科技大学创校校长吴家玮最早提出湾区概念，建议借鉴旧金山“深港湾区”，建设以香港为核心的湾区经济发展模式，强化核心城市对大都会区域的辐射作用，利用国际资本、科技创新推动粤港澳地区的经济发展[7]。2005年国务院在发布的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》中开始使用湾区概念，此后，粤港澳三地政府在2009年制定的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》和2010年制定的《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》中沿用该术语，并将之纳入发展规划政策中，提出构建珠江口湾区、粤港澳共建世界级城市群；2014年，深圳市政府工作报告中提出“打造湾区经济”的规划。2016年3月，国务院制定的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》正式发布，明确提出“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”；同月，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，明确要求广州、深圳携手港澳，共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群，这标志着湾区建设由地方政府间的合作层次上升为中央政府的指导性合作层次。2017年粤港澳大湾区建设正式写入政府工作报告，明确提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能”[8]。

2017年7月1日，在国家主导下，国家发展和改革委员会同粤港澳三地，在香港共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。该协议确立了包括推进基础设施互联互通、提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、构建协同发展现代产业体系、共建宜居宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设等内容在内的7个合作重点。紧随其后，党的十九大报告明确强调以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作等为重点全面推进内地与港澳互利合作。粤港澳大湾区建设必然为港澳经济发展带来重大机遇，港澳应该充分把握中央的大力支持，充分利用特别行政区的独特优势，强化与内地特别是与毗邻地区的合作。

2018年5月，在习近平总书记先后主持召开的中央政治局常委会会议和中央政治局会议上，党和国家最高决策层审议《粤港澳大湾区发展规划纲要》；同年8月，中央成立了由国务院副总理韩正任组长的粤港澳大湾区建设领导小组，标志着粤港澳大湾区建设决策正式形成，由决策制定阶段转向决策执行阶段推进；同年11月，中共中央和国务院联合发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，意见明确提出，以港澳广深等4个城市为中心，引领粤港澳大湾区建设，在珠江—西江经济带贯彻创新绿色发展理念，开启区域科学发展新篇章。2019年1月11日，国务院港澳事务办公室主要负责人代表中央对粤港澳大湾区发展提出5个发展战略定位，这5个定位分别为：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈[9]。

2019年2月18日，中共中央、国务院联合印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。至此，粤港澳大湾区建设由地方政府间的自愿合作形式上升到国家主导的战略发展格局，逐步由框架性质的合作协议演变为具体可行的合作行动方案。

（二）粤港澳大湾区建设需要公共治理高度融合的支撑

粤港澳大湾区覆盖的地区在地理空间上毗邻，具有密切合作、获取合作收益的巨大潜能。粤港澳大湾区合作的深度和广度，受到粤港澳大湾区中不同行政区域公共治理融合的影响。粤港澳大湾区合作发展的协调机制，在本质上是一系列市场化的制度性安排，这些制度安排的核心是统一的市场准入制度和市场监管制度设计。表面上看，是市场准入和市场监管的协调与统一，其背后的本质是公共治理的融合，只有在公共治理体系的统一性、融合性和协调性的背景下，才会产生高度统一、融合、协调的市场准入和市场监管体系，使得地区间的经济合作向深度和广度发展。如果在同一地理空间区域内，只有一个公共治理中心、公共治理理念和治理机制，就会容易形成高度统一的市场准入和市场监管机制，协调区域内的经济活动。如果地理空间区域内，公共治理多元化，有多个公共治理中心，各个公共治理区域治理理念、公共治理演变历程和公共治理机制存在较大的差异，就会难以形成统一的市场准入和市场监管制度。在这种情况下，当经济贸易合作向深度和广度发展时，公共治理的差异性就会成为合作的障碍，要突破经济合作发展的瓶颈，就必须寻求公共治理体系的融合和协调作为支撑。粤港澳大湾区内部行政空间公共治理的边界清晰，行政层级明确且高低不一，既有香港与澳门2个特别行政区，也有广东省省级行政区及其所辖的9个不同行政级别的城市行政区（包括副省级城市、计划单列城市、地级市），以及更低行政级别的地区，还有各种形式的自由贸易区、开发区和保税区等特殊形态的行政区域，形成各自相互独立的公共治理空间，每个行政区域的公共治理的理念、演变历程和治理机制存在非常大的差异。在粤港澳大湾区内部，公共治理的边界性和生产要素的流动性之间、公共治理的行政权力的垂直性和经济合作的平等性之间存在着显著冲突，抑制粤港澳大湾区的建设和发展。推动粤港澳大湾区内部的各个行政区域之间的公共治理合作，提升公共治理体系的融合，已经成为当务之急。

（三）以国家为主导，推动粤港澳大湾区公共治理融合是必然选择

粤港澳大湾区内部各行政区域的公共治理融合，可以通过两条路径来实现。一是在经济合作过程中，逐步调整，通过演进的路径来提升公共治理的协调性和一致性，实现公共治理的融合。二是以国家行政体制为基础，以国家为主导，采取构建的方式，实现各行政区域的公共治理融合。粤港澳大湾区内部不同地区的公共治理，在各自的公共治理理念的主导下，形成了不同的公共治理机制。如果通过演进的方式来实现公共治理融合，耗费时间长、冲突多，难以协调各个行政区域的利益冲突，难以形成具有长远战略眼光、综合平衡的公共治理融合体制。这就必然要求高于粤港澳大湾区的人、组织和机构，引领和把控粤港澳大湾区内部各行政区域的合作，促进各行政区域的公共治理融合，中央政府就是最符合该项要求的组织机构。从我国宪法以及其他相关法律规范来观察，中央政府对粤港澳大湾区公共治理的干预、引导和把控，促进粤港澳大湾区公共治理融合，具有合法性。在港澳回归后，中央政府对粤港澳大湾区的各个行政区域拥有了全面的行政治理权限，通过中央政府来推动主导粤港澳大湾区的公共治理融合，已经完全具备了现实基础。我国是单一制国家，政体是人民代表大会制度，我国宪法规定全国人民代表大会是最高权力机关，中央政府统一领导全国各个地方行政机关的工作，全国地方各级人民政府都是中央政府统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，这些规定明确了中央政府对粤港澳大湾区各个行政地区和行政部门的行政治理权限，对粤港澳大湾区公共治理融合具有领导的权限，具有强力推动的权力基础。在国家行政治理的主导下，可以为粤港澳大湾区公共治理冲突提供强有力的整合协调机制。在“一国两制”下，粤港澳三地11个城市存在迥然不同的公共治理机制，这些差异广泛存在于法律、行政政策和社会生活方式等方面，随着粤港澳大湾区建设向深度和广度发展，公共治理的冲突就会变得更加明显。公共治理冲突的本质是地方政府的权力，这些地方政府在法律上都要接受中央政府的管治，地方权力都是来自中央政府的授权并对中央负责。因此，在粤港澳大湾区的公共治理面临冲突、制约粤港澳大湾区建设的情况下，拥有领导权力的中央政府既能够以上级政府的身份，对粤港澳大湾区公共治理面临的冲突问题进行统一协调、指导和规范，也能够以利益局外人的身份，超然于利益纷争之外，采取客观公正的态度提出相应的应对措施，更容易受到冲突各方的理解和支持，更容易推进粤港澳大湾区公共治理融合的进程，更容易取得良好的融合效果。

三、公共规则差异性是粤港澳大湾区公共治理融合面临的难点和理论困境

粤港澳大湾区建设涉及香港、澳门和广东省所辖的9个城市，共计11个城市，面积为5.4万平方公里，截至2018年末，覆盖地区人口约4012.96万人，GDP达1.33万亿美元，约占全国经济总量的11.6%[10]。粤港澳大湾区内的各行政区域在不同治理主体的治理下，形成各具特色的治理理念和治理机制。这些治理理念和治理机制之间既有差异，也有共性，总体而言，差异多于共性，所涵盖的行政区域在公共规则、法律体系、行政等级、经济发展水平等多方面的显著差异，具有独一无二的“一国两制三法域”特点。香港和澳门在回归前的治理主体分别是英国和葡萄牙，遵循西方公共治理理念，在公共治理领域中，更偏重分权治理。广东省所辖的9个城市，是以坚持走中国特色社会主义道路为治理准则，在公共治理中，更注重采取行政集中化的治理模式。粤港澳大湾区行政区域上的差异，既可能成为推动合作建设的动力，形成优势互补的发展局面，也可能成为合作的障碍，形成各自为政、各自发展的“行政孤岛”。如何将粤港澳大湾区行政区域上的差异转化为促进合作的动力而不是阻力，关键在于湾区建设的顶层设计，只有通过高屋建瓴的构建和引领，才能消除不同行政区域的行政壁垒和治理规则隔阂，通过顶层设计，强化粤港澳大湾区不同行政区域的公共治理融合能力，提升粤港澳大湾区不同行政区域的公共治理融合水平和能力，通过公共治理融合上的沟通协作，建设法治化营商环境，保障粤港澳大湾区经济、文化和社会体系合作，是粤港澳大湾区发展的关键点之一。

粤港澳大湾区公共治理融合的难点之一表现在公共治理理念和实践的差异上，由于香港、澳门长期受到西方公共治理理念的影响和公共治理实践的引导，形成了迥然于内地的政治价值观和文化价值观，在粤港澳大湾区内可能产生一些互为排斥的公共治理价值观，形成破坏和谐稳定的离心力，这必然会抑制粤港澳大湾区的建设进程。更为严重的是，公共治理中的政治理念认同和治理模式认同的差异，不仅仅表现在意识形态之中，而且有着向政治活动和日常生活方式演变的趋势，甚至以暴力抗争的形式，拒绝认同、抵制融合。从公共治理融合的现实层面来看，这种认同差异以及行动发展走向，破坏了社会正常秩序的发展，对粤港澳大湾区向一体化发展构成严重障碍。因此，在粤港澳大湾区内部，如何确立共同的国家认同和民族认同，并以国家认同和民族认同来逐步弥合公共治理理念和实践上的差异和裂痕，是公共治理融合的难点和重点之一。

粤港澳大湾区公共治理融合的难点之二表现在法律制度和司法实践的冲突上。粤港澳大湾区建设，最为紧迫的是要为生产要素自由流通提供协调有序的法律制度保障。当下对粤港澳三地三个法域进行协调和整合的是“一国两制”的宪制架构安排，其主要是对香港和澳门两个特别行政区的主权归属、国防和外交等事务作出一般性规定，主要内容在于界定中央政府与特区政府之间的责任和义务，属于一般性规定的范畴，还难以足够保证生产要素高效互联互通。因此，当下的要务是，如何在遵循“一国两制”的宪制框架下，探索公共治理的合作机制，形成相互融合的公共治理体系，且在这个公共治理体系中既能够保持香港与澳门两个特别行政区的高度自治，又能够促进内地与港澳，特别是粤港澳大湾区内部开放性和统筹性的形成与发展[11]。

粤港澳大湾区公共治理融合的难点之三表现在粤港澳大湾区内部各地的经济利益冲突上。粤港澳大湾区内的地方政府要为本地经济发展负责，在合作过程中不可避免地会发生利益争夺，在各地经济利益纷争难以解决的情况下，公共治理的融合就成为一句空话。粤港澳大湾区9个城市和2个特别行政区有各自的特点和经济实力，它们相互之间的资源整合和产业布局的协调性存在显著不足，相互间的竞争不亚于合作，这种现象在港珠澳大桥的建设上表现得比较明显。港珠澳大桥从提出方案到完成，历时20多年，涉及中央政府、港澳特别行政区、广东省政府以及各个地方政府等多个行政主体的协商，结果是如此庞大的珠江口岸城市，20多年来仅有一座虎门大桥联结东西两岸，而虎门二桥、深中通道、深茂高铁等项目长期没有落地。此外，随着广州和深圳等中心城市的发展壮大，引发香港和澳门被边缘化、被矮化的忧虑与讨论，这些现象背后是粤港澳大湾区各地之间的利益争夺，导致粤港澳地区之间以及地区内部区域之间经济合作水平不高、深度不够，由此会严重阻碍粤港澳大湾区公共治理的融合。

四、基于国家主导的粤港澳大湾区公共治理融合的策略选择

粤港澳大湾区是国家战略规划的重要组成部分，是国家出于国家发展和治理需要而提出的空间建构，是在新的政治空间内，打破传统地域空间的政府制度体系约束，实现生产要素的自由有序流动和市场的一体化，乃至实现公共治理的融合。粤港澳大湾区是在国家层面主导提出，自上而下推广落实，其战略意图在于以粤港澳大湾区建设理念为核心，构建跨行政区域的公共治理框架，将珠三角区域发展提升到国家尺度，成为承接“一带一路”和“一国两制”等的重要实践[12]。与此相对应，粤港澳大湾区公共治理领域，更离不开国家主导，以国家为主导，通过纵向管理和协调，削弱行政壁垒，推动和强化粤港澳大湾区公共治理融合，成为必然的政策选择。

（一）探索法治建设路径，夯实国家在粤港澳大湾区建设中的全面管治权限

“一国两制”是粤港澳大湾区建设的根本前提，一方面，“一国两制”构成粤港澳大湾区建设的制度优势，在粤港澳大湾区内部形成优势互补，相互促进，共同发展。但另一方面，“一国两制”在某些方面构成严重的法律冲突和治理体制障碍，抑制粤港澳大湾区公共治理融合，成为粤港澳大湾区发展的障碍。因此，应通过国家行使粤港澳大湾区全面管治的权限，探索粤港澳大湾区内部的法治建设，减少法律法规冲突，促进不同区域的法治协调发展，最终实现粤港澳大湾区公共治理的融合。

在国家主导的粤港澳大湾区法治建设中，可以从粤港澳大湾区的区际的法律法规协议和粤港澳大湾区内部治理制度建设两个角度来促进法治的协调发展。区际法是在一个中国的前提下，对不同法域和法律制度的地区，构建相应的协议、制度安排和规范性文件，通过制定区际法来消弭粤港澳大湾区内部不同区域之间的法律法规冲突，推动区域合作，促进公共治理的融合，如2013年香港与澳门签订的《关于香港与澳门相互认可和执行仲裁裁决的安排》，以及广东在2010年与香港、2011年与澳门分别签订的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架》。随着粤港澳大湾区建设不断深入发展，区域之间的法律法规冲突、制度冲突、政策冲突会不断显现出来，通过订立区域之间的规范性合作条约，能够有效避免冲突，强化合作，促进公共治理在区际的融合。

（二）构建以国家为主导的多层级行政管辖的公共治理机制

我国多层级单一制的公共治理体制，以上级为主导，协调地区间公共治理的差异和冲突，是该体制的一大特色。我国城市群发展战略规划和推行，在本质上就是以上级政府或者中央政府为主导，将多个地区和城市构建成一个新的行政区域，调整或者建构新的公共治理规则，形成新的“地理空间”公共治理模式；中央政府在其中扮演着制度供给者、利益协调者和最终决策者等多个关键角色，并在此前提下，构建多层级公共治理结构。因此，在构建的粤港澳大湾区多层级公共治理结构体系中，应该尽量将地区内部的公共治理权限交由地方处理。涉及跨地区的公共治理权限，在上级政府的指导下，由关联地区协商解决。上级政府也可以根据综合平衡的考虑，出台相应的公共治理政策和措施，可以通过构建区域纵向协调机制，确立区域发展战略，形成从中央到地方自上而下推动、上下联动的区域合作模式；也可以通过地方政府相互之间探索区域合作的模式，借此寻求上级政府的支持和综合协调，形成自下而上的演进模式，推进公共治理的融合，实现自上而下和自下而上的双向互动，促进区域之间公共治理融合。

（三）构建粤港澳大湾区功能导向的公共治理机制

多层级治理机制包括两个方面内容，一是以政府管辖权为主导的公共治理框架；二是在国家主权规范下，形成以任务为导向的功能性治理结构。任务导向型的功能性治理，是在遵从以管辖权为导向的行政治理的前提下，解决行政治理效率低下或者无法解决的问题。任务导向型的功能性治理机制中，公共治理的边界既要受到行政区域边界的约束，又会超出行政区域边界，其治理特征在于政策导向和问题导向，解决问题富有弹性。在这种治理结构中，居民获得的公共服务不仅来自政府，还来自公共服务产业。在国家为导向的粤港澳大湾区公共治理中，充分发挥地域性治理和功能性治理的作用，前者以行政区域为基础，以政治、政府和行政法规为主要手段开展公共治理活动；后者以社会成员流动空间、社会关系网络空间、社会成员活动网络等为基础，充分发挥民间主体自治、社区自治等灵活性方式方法，解决公共空间维度的公共问题，开展公共治理活动。二者相辅相成、相互补充，而非相互排斥、相互竞争，共同推进粤港澳大湾区公共治理的融合。