粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的行政法审视

冯泽华

（1.广东财经大学 法学院，广东 广州 510320；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

国际科技创新中心是粤港澳大湾区高质量建设的重要引擎。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出支持粤港澳大湾区形成国际科技创新中心[1]。法律是治国之重器，良法是善治之前提[2]。粤港澳大湾区建设国际科技创新中心离不开法治保障。本文从粤港澳大湾区科技创新发展的潜在问题及其成因出发，深度阐释行政法缘何成为粤港澳大湾区科技创新发展的重要制度选择，最后就粤港澳大湾区科技创新发展的行政法保障设计若干路径，期待能为粤港澳大湾区建成国际科技创新中心抛砖引玉。

一、粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的潜在问题及其成因

（一）潜在问题

1. 人流的障碍

第一，科技人才流动的限制。囿于内地与港澳出入境制度衔接不畅，粤港澳三地科技人才往返另一方区域均须履行烦琐的出入境手续，降低了流动的速度。由于中央为港澳居民制定了较为宽松的出入境制度，港澳科技人才往返内地与港澳比较方便，而内地科技人才的访问次数、逗留时间等均有限制。无论如何，三地的科技人才携带物品的价值及其数量均存在上限，在出入境程序上亦耗费过多的时间与精力，因而挫伤科技人才在粤港澳大湾区交流与合作的积极性。

第二，科技人才共享模式的缺位。粤港澳在长期的科技合作中尚未建立人才共享模式，导致科技人才资源在粤港澳大湾区科技创新发展中未能得到最优配置。首先，科技人才资源先天分布不均衡。高校、高端智库等机构在粤港澳大湾区各地比重失衡且没有建立较为完善的人才资源共享平台，科技人才多集中于香港、深圳、广州等粤港澳大湾区中东部城市，而致力于工业化发展的中山、珠海、江门等珠西地区鲜有科技人才驻足。其次，城市竞争导致人才定向流动。财政充足的城市制定各种优惠的人才引进政策，导致人才资源高度集中于个别城市。财政不充足的城市无法推出待遇丰厚的引进政策而无缘众多科技人才。由于科技人才研发的科技成果首先对所在城市产生经济效益，而缺乏科技人才的其他城市只能在相当有限的空间内受益于这些科技成果带来的溢出效应，久而久之，形成了人才在发达城市“固化”的现象。

2. 物流的障碍

第一，交通基础设施的不完备。首先，高速公路、跨珠江口大桥屈指可数且分布欠合理性。如连接珠江口东西岸的大桥过少，不利于东西两岸经济的互利合作。尽管2024年深中通道的建成在一定程度上可弥补珠江口东西岸贸易流通欠佳的缺陷，但在粤港澳大湾区建设背景下，各种贸易要素流动将会高速流转，粤港澳大湾区的产业转移亦会快马加鞭，深中通道能否满足各种贸易要素流动需求尚需进一步评估。其次，连接粤港澳大湾区内各城市的高铁网络尚未完全建成，与打造“一小时经济圈”的目标相去甚远。值得深思的是，无论是深中通道，还是虎门二桥，暂无高铁配套的消息。在深圳、惠州等粤港澳大湾区东部地区需经广州方可到达中山、江门、珠海等粤港澳大湾区西部地区，影响城市之间的交往。

第二，货物通关手续烦琐。粤港澳各自形成不同的单独关税区，彼此之间的货物通关制度截然不同，科技产品过关时需向不同的海关部门履行报关、检验检疫等烦琐程序。不同于港澳实行自由贸易政策，内地对部分科技产品、技术贸易进行管制，采取许可证制度、进出口配额制度、自动许可证制度等。对技术进出口，除前述管制制度外，一律采用合同备案制度[3]。特别地，粤港澳海关被边防检查物理隔离，造成科技产品通关仍需经过进出关两次查验。

3. 资金流的障碍

第一，科研经费跨境流动艰难。一方面，财政科研经费是所有科研经费的“主角”。由于内地财政科研经费使用制度极其严苛，科研人员往往需要在报销上耗费大量时间和精力。例如，内地有严格的发票管理制度，但港澳并没有。许多科研人员去港澳出差，往往无法报销差旅费以及其他合理支出。近年来，随着内地廉政建设的有效推进，监察机关、审计机关不断加大对科研经费使用的监管力度，不少科研人员对财政经费的使用十分谨慎，科研积极性有所下降。有学者提出，粤港澳大湾区财政科研经费的跨境使用之困已经制约到科技跨境合作[4]。另一方面，研发设备出入境关税较重。港澳在粤设立的科研分支机构多属于“民办非企业”，因而在科技合作中所进口的研发设备、实验器材仍需缴纳关税和增值税，增加了粤港澳科技企业跨境合作的成本。

第二，利益分享机制不健全。一是粤港澳大湾区知识产权联合执法体系尚未建立。知识产权具有空间效力，粤港澳知识产权保护制度各异，如港澳的外观设计专利保护期为25年，而内地的外观设计专利为10年。虽三地间互不干扰对方知识产权的期限，但仍然容易造成三地在许多合作项目申请专利、商标和版权时不可避免地产生纠纷，因为港澳相对重视知识产权，严格规范知识产权市场。而在广东，知识产权保护的力度有待加大，许多科技创新技术容易被模仿。质言之，知识产权联合执法体系尚未健全，许多侵权科技产品仍然充斥着粤港澳大湾区的市场，对拥有知识产权的企业造成一定的损害。二是港澳科技创新发展环境欠佳容易形成利益分享堡垒。一方面，香港特别行政区政府一直未能出台明确的科技创新发展政策。香港缺乏科研创新平台的管理机构和管理条例，在科研方面的支持计划滞后，创新基金的立项过程太长，缺乏灵活性[5]。这在一定程度上抑制广大香港科技人才与粤澳进行科技创新合作的积极性，也阻碍粤港澳大湾区建成国际科技创新中心。另一方面，澳门博彩业独占鳌头。博彩业在澳门举足轻重，导致博彩业与科技创新发展处于一种紧张的局面。澳门特别行政区政府的施政策略难以触动博彩业根基，造成科技业发展举步维艰。

4. 信息流的障碍

第一，互联网信息的区隔。网络安全已成为全球性公共问题，美国不断提升网络安全在国家安全中的战略地位，其最新发布的《美国情报界全球威胁评估报告》把网络威胁视为其面临的各种国家安全威胁之首[6]。中国也将网络空间安全与太空、海洋安全并重，并提出要从战略高度上重视[7]。因维护国家安全和网络秩序，内地网络与国（境）外网络间并非畅通无阻，在网络部门的监管下，国（境）外的许多信息无法直接传递至内地，其中就包括科研信息。粤港澳大湾区内因而形成一定程度的信息区隔。粤港澳许多科技企业即便是互联网、通信企业，也需要长期与国（境）外的科研平台密切联系方能保证科技成果的时效性与前沿性。因此，不少科技企业为获得持续发展而使用一些软件绕过网络监管。在网络信息监管的博弈中，国家与企业均耗费巨大的成本[8]。

第二，科技信息共享机制的欠缺。粤港澳大湾区科技信息的共享，有助于科研机构以及企业获得科技发展前沿信息或者合作交流机会。然而，由于三地尚未建立科技信息共享机制，主管科研的部门在科技合作项目的信息沟通、宣传与共享等方面仍然存在各种罅漏，对重点科研项目平台的建设及社会推广亦不够重视。质言之，粤港澳社会各界不太了解彼此间的科研立项项目及其研发进展，导致科研项目的真实价值无法在市场中得到体现而难以实现大规模产业化。

（二）潜在问题的成因

第一，行政分割限制区际合作。粤港澳科技合作首先面临的是行政分割问题。在粤港澳大湾区内，11个城市行政级别不完全相同，有的是特别行政区，有的是副省级城市，有的是地级市。各城市以自身行政区域作为施政辖区，在业务推动上常受限于辖区而未能以粤港澳大湾区的整体发展作为考量。各城市虽有共同利益，但在需求方面五花八门，当涉及不同城市利益时，各城市政府难以更好地协调，往往产生冲突。地方保护主义时常在经济利益问题上抬头。不同城市间的管治思维不一，也是行政分割导致的。在内地，政府是社会治理的主要角色[9]。澳门特别行政区政府亦有类似的运作模式，但社团在推动澳门政治发展中起到一定的作用。而在香港，当前“弱政府、强社团、泛民意”的状况导致香港在融入粤港澳大湾区建设的过程中面临众多制度堡垒[10]。

第二，粤港澳大湾区各城市利益博弈而自设制度屏障。习惯于物阜民丰的港澳居民，面对内地省市日益蓬勃发展的局面，或有情绪上的落差。为此，港澳容易在一些核心利益问题上自设制度屏障。而在珠三角的九个城市，在以经济建设为中心的指导下，十分重视经济发展，故而珠三角九个城市之间时常“暗暗较劲”。在城市利益博弈观念的影响下，粤港澳在合作园区建设方面虽推进顺利，但由于港澳的出发点在于土地的开发权和使用权，而珠三角的九个城市地方政府则重在发展经济，这种利益诉求的差异使得制度创新难以实现，合作推进速度缓慢。

第三，区际科技合作的法治根基不牢固。粤港澳科技合作虽可从宪法、基本法、全国性法律中觅得法治基础，但由于没有具体的合作程序、纠纷解决机制等配套制度，导致法治根基不牢固。《粤港澳大湾区发展规划纲要》虽然已提出打造国际科技创新中心，但中央还没有出台相关法律规范保障。一方面，科技创新发展依然需要依托互联网。目前，粤港澳大湾区各城市的网络并非完全联通。国家出于维护国家安全考虑对广东与港澳的互联网进行适度区隔，在这一重大国家利益面前，粤港澳均无足够的权限予以突破。另一方面，许多重大科研项目的申报涉及国家财政经费使用、科技人才的跨境流动等事项，三地对这些事项亦没有相应的权力拔丁抽楔。

第四，科技创新发展对港澳特区政府及其公职人员的业务能力提出新考验。粤港澳政府及其公职人员应对科技创新发展的业务能力相差较大，造成科技合作的各个环节不顺畅。首先，珠三角九市在近年来一直大力促进高新科技的研发工作，并依托腾讯、华为等企业成功优化产业结构，实现产业转型。珠三角九市的政府及其公职人员对科技创新发展进行制度设计时游刃有余。其次，香港素来奉行“小政府、大市场”的不干预理念，在科技创新制度及其配套设施建设方面相对滞后，导致在21世纪初期丧失了产业结构优化升级的机遇。时至今日，香港错失良机的后遗症仍未消除。目前，粤港产业合作实效最引人瞩目的是前海地区，但合作产业绝大部分集中在金融、贸易和物流业，这些是香港传统的优势产业，与科技业无法相提并论。最后，澳门长期高度依赖博彩业及与之配套的旅游服务业，致使经济适度多元的政策因人才与土地资源等因素而裹足不前。在先天没有科技基础、后天尚无大力发展高新科技业的意愿下，澳门政府及其公职人员亦难以有效应对科技创新发展所带来的各种挑战。

二、行政法是粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的重要制度选择

（一）政府规制科技创新发展需要授权

“法无授权不可为”是基本的行政法理。行政权不能逾越法律而行之。在“重大改革于法有据”的法治理念下，任何国家战略均须符合法治精神，在法治的指引下有序实施。粤港澳大湾区国际科技创新中心的定位是国家的顶层设计，其方向自然不能与法治精神背道而驰。打造国际科技创新中心是在中央的大力支持下粤港澳政府共同签署合作协议，是在自我约束的前提下进行的，是中央授权行为的具体体现。粤港澳三地政府规制粤港澳大湾区科技创新发展既涉及许多科技创新命题和科技道德伦理问题，又涉及三地法律制度不同的问题。因而，法律明文授权的重要性更加不言而喻。国际一流湾区科技创新的经验充分表明：健全的法律制度于科技创新而言是一种重要的制度资源[11]。而不受控制的、任意滥用的科技创新终究会带来一系列恶果。为了健康、有序地发展科技，作为“调节器”的法治应最大限度地确保科技创新战略定位的科学性、安全性。粤港澳大湾区国际科技创新中心的建设方向，包括运作机制、发展目标、资源配置、技术转化等问题，均需要通过法治来指引。

从另一个角度进行考量，政府规制粤港澳大湾区科技创新发展有法律上的明确授权，方能保障政府在实施规制时免受不必要的干扰，以确保取得实效。在香港，由于各方力量的介入，香港融入粤港澳大湾区进行科技创新发展的过程百折千回。中央作为授权的主体，通过强化全面管治权的行使，可进一步调节粤港澳三地规制科技创新发展的权力运行，既为粤港澳大湾区打造国际科技创新中心提供“准星”，又为三地政府行使行政权拿出“尚方宝剑”。总之，粤港澳大湾区进行科技创新发展需要明确的授权，这既是约束行政权，更是保障行政权。

（二）优良的科技创新发展环境需要“保权”

行政法保障本质上是一种规则，而规则意味着对公权力机关产生约束力。对粤港澳大湾区而言，行政法即是科技创新发展的“压舱石”。科技企业普遍为私营企业，依靠的是市场运作。而市场经济是法治经济，科技企业在市场经济中能否公平、公开地竞争，取决于行政法规范在调整公权介入市场的力度。具体而言，研发与推广是科技得以造福人类的两大渠道，缺一不可，没有优良的研发环境和推广环境，科研人员的技术创新无论何等登峰造极均容易沦为海市蜃楼。营造优良的研发和推广环境所需要的动力，不仅是粤港澳大湾区管理机构主观上的重视，更离不开客观上的行政法治予以建立和维系。

首先，优良的研发环境需要行政法治营造。粤港澳大湾区应当明确技术创新发展的战略地位，实施差异化的发展战略，积极推动新兴技术的产业化，通过构筑各种激励机制，如大力引进国际高端科技人才、积极培养粤港澳大湾区科技创新后备人才，并鼓励民间资本大量补充粤港澳科研经费使用以及建立完善的跨境科研合作机制，而这一系列措施均需要行政法治提供源源不竭的动力，保障各方利益不因行政决策的摇摆而遭到损害。

其次，优良的推广环境需要行政法治保障。粤港澳大湾区需要积极协调制定能够适用于三地的技术推广的法律规范，降低技术推广的壁垒，对从事技术推广的企业予以物质和荣誉的奖励，并建立推广平台，鼓励科技创新企业常驻平台进行科研项目的宣传。

最后，行政法能够最大限度地平衡粤港澳大湾区科技创新发展过程中的各种利益冲突，从社会整体利益最大化出发，将存在冲突的利益关系上升为法律关系进行调整，最终调适利益冲突，有效地保障广大科技企业和科技人才的合法权益。总之，粤港澳大湾区科技创新发展是一项重大工程，需要行政法不断健全权力与权利平衡机制，方能有效地预防和抵御各种风险。

（三）“政府失灵”阻碍科技创新发展需要控权

鉴于市场的内在缺陷，行政权的介入具有正当性。然而，这并不意味着政府的规制是万能的。任何行政权的不恰当干预将置科技发展于危险境地。因此，政府规制科技发展须符合科技发展规律。在实践中，政府介入市场运作往往难以保持公权力的最佳理性，容易导致公权力的不当行使，从而产生“政府失灵”。“政府失灵”不仅意味着政府在某一行业中介入过多，有时过度介入其他行业而忽视朝阳行业的发展亦会产生类似效果。过去，地方保护主义的泛滥、油价的不规律涨跌便给我们敲响了警钟。值得一提的是，在学理上，控权论学者一般认为，内地的行政机关权力较大，不利于行政相对人的权利保护，故需要对行政权进行控制[12]。

但是，在港澳，市场的作用有被过度“神化”之嫌，尤其是在香港。但香港的“世界最自由的经济体”之美誉极其依赖于房地产行业，由于地租高、人力成本高等因素，与房地产相关的行业往往挤压科技业发展的空间。回归前形成的土地经济发展模式是政府财政赖以生存的根基，故香港近年来在推动科技人才培养、高新科技产业发展方面举步维艰。可见，香港特别行政区政府的行政权不及内地政府强有力，在面对房地产垄断局面时有心无力，难以作出审时度势的决策，导致无法优化经济结构。不少具有从事科技业潜力的海内外科技人才只能放弃香港市场。在澳门，博彩业一家独大亦同样对经济结构升级带来挑战。质言之，港澳特别行政区政府过度行使权力发展其他行业，从而削弱科技产业，造成“政府失灵”，因此需要控权。行政法为粤港澳大湾区科技创新发展提供制度性依据的同时，实际上也为行政权介入划定边界，避免三地“政府失灵”而导致国际科技创新中心无法协同打造。

三、粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的行政法保障之路

（一）建立顶层设计制度

第一，科技法规范的顶层设计。具体包括：首先，确立区际行政协议作为中国法的渊源。尽管区际行政协议协调区际法律冲突合乎宪法且取得一定实效，但由于合作方式与争端解决机制不完善而需拓宽行政法治空间。而且，宪法、基本法、立法法等规范并未确立区际行政协议为中国法的渊源亦是造成粤港澳大湾区各项制度的衔接不顺畅的重要原因。因此，粤港澳大湾区可在中央的授权下探索区际行政协议的法律地位，率先将科技法律规范制定为区际行政协议并在粤港澳大湾区实施。其次，制定区际示范法，推动科技法律规范协调建设。一些国际组织或者国家为了协调内部的法律冲突，往往会采用示范法或者与之类似的方式。如欧盟为了推动成员国经济社会发展政策的顺利实施，一般会设立共同的指导方针。成员国根据指导方针制定出各自的年度行动计划。尔后，欧盟会定期评出行动计划的最佳实践，并倡导成员国共同学习[13]。再如美国各州均有独立的立法权，在历史上曾出现各州为维护自身利益而设置贸易壁垒。在遭遇惨痛经历后，美国为了解决各州法律冲突，采用示范法的方式供各州立法机关参考，如《统一商法典》等，在此过程中，美国统一州法全国委员会、美国法学会、美国律师协会等专业性组织发挥重要的促进作用[14]。据此，在粤港澳大湾区立法协调机构的主导下，可委托若干跨境法律专家、行业协会代表组成不同领域的示范法起草团队，制定出符合粤港澳大湾区实际情况的示范法。粤港澳大湾区合作各方的立法机关、行业协会等机构在示范法的指导下制定与其立法精神相契合的科技创新发展规范，逐步推动粤港澳大湾区合作各方的法律规范走向趋同，为科技创新发展夯实法律基础。

第二，管理机构的顶层设计。立法是执法的前提，执法是实现立法的途径与保障，从立法层面促进粤港澳大湾区行政法治协调后，还需行政执法的强力保障。从国家执法机构的顶层设计来说，宜由国家发展和改革委员会设立粤港澳大湾区区际执法协调机构。之所以如此，主要基于两点原因：一是强大的执法资源调配能力。国家发展和改革委员会作为中央机关，享有较高的法律地位，对中央层面的执法资源具有强大的调配能力。二是粤港澳大湾区区际行政协议的签署方之一。国家发展和改革委员会代表中央与粤港澳三方共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。尔后，区际执法协调机构下设科技创新发展委员会（以下简称科技委员会）。科技委员会主要致力于制定并实践粤港澳中长期科技专项合作发展规划（以下简称“科技规划”）、协调粤港澳三地的科技法律制度冲突以及优化区际科技发展环境与机制等工作。

第三，发展规划的顶层设计。在现代国家中，行政规划被广泛运用于国家和社会公共事务管理，有力地推动经济、社会、文化、科技等各个领域的发展。因此，粤港澳大湾区科技委员会应定期制定“科技规划”。“科技规划”的内容包括扶植高新技术产业发展、促进科技对外合作、鼓励粤港澳科技企业间开展横向合作等。一方面，粤港澳大湾区各城市应在“科技规划”的指导下，进一步制定粤港澳大湾区科技创新发展实施方案及具体行动计划，严格执行粤港澳大湾区科技年度工作细则，细化目标任务，推动各项工作落到实处。另一方面，完善“科技规划”的监督机制。科技委员会要建立健全“科技规划”的监督机制，加强检查监督，必要时可组成联合督查组，监督有关政府部门、企事业单位实施规划的情况。

（二）贯通中层衔接机理

第一，建立粤港澳知识产权协调制度。不同的法域对知识产权的保障制度不尽相同。这就需要粤港澳大湾区建立知识产权协调制度，主要包括以下几个方面。一是协调粤港澳大湾区知识产权法律冲突。这可从两步走：第一步，相互认可。知识产权的相互认可是协调知识产权法律冲突成本最低的模式。在粤港澳大湾区建设尚未步入深水区时，粤港澳三地可对相互间的知识产权进行认可。第二步，区际性立法。在粤港澳大湾区深度建设后，各城市的经济差距逐渐缩小时，中央可以粤港澳大湾区为试点，建立覆盖粤港澳大湾区的知识产权保护体系，区内适用统一的知识产权制度。无论是第一步还是第二步，粤港澳大湾区各城市均应建立统一的知识产权执法体系，加强区际执法合作，联合打击侵权行为，保障科研成果不受侵害。三地司法机关亦应加强区际司法协助，为粤港澳大湾区科技创新发展保驾护航。二是建立粤港澳大湾区知识产权多元化纠纷解决机制。首先，仲裁。粤港澳大湾区可整合区域内的知识产权仲裁组织资源，共同成立知识产权仲裁机构，打造粤港澳大湾区知识产权仲裁的国际品牌。其次，调解。一方面，科技委员会统管三地的科研合作项目的同时，履行调解的职能；另一方面，整合粤港澳大湾区各类科技协会、科研机构等组织资源，建立粤港澳大湾区知识产权协会，该协会亦可履行调解的职能。2019年11月，粤港澳大湾区知识产权调解中心正式宣告成立，开启了粤港澳大湾区探索知识产权纠纷通过调解方式解决的探索之路。三是制定国际化的知识产权保护标准。承继改革开放初期“前店后厂”的合作优势，科技委员会要加强对战略性新兴领域技术标准制定的指导协调，以香港为平台，以珠三角九市为产业支撑，依托科技龙头企业和科研机构，推动技术法规（尤其是软法）和技术标准体系跨境确立，发掘知识产权价值，激发知识产权源头创造，推动知识产权资本化建设，推进国家重要技术标准对标国际一流知识产权保护标准，抢占新技术标准的主导权和话语权。

第二，规范科技竞争。为防止粤港澳大湾区城市间在科技发展过程中各行其是、恶性竞争、重复投资等症结出现，粤港澳大湾区可在中央的授权下制定科技产业发展的竞争规范，包括反垄断法和反不正当竞争法等，旨在更有效率地协调各市科技创新发展，为营造良好的竞争生态并建构可持续的经济增长机制保驾护航。囿于香港为判例法系，科技竞争法规范并未像广东和澳门那样早已通过一部成文法来呈现，这就需要立法协调机构尽最大的努力协调好粤港澳大湾区成员的法律体系，比如首先运用示范法的方式进行协调，待协调经验成熟后，再转换为统一的实体法。

第三，加强海关协作。粤港澳大湾区海关协作必然是循序渐进的，总的方向是进一步改革口岸通关政策，加快解决三地通关低效问题，最终推进粤港澳大湾区检验检疫通关一体化，具体包括：一是在深圳湾、拱北等“一地两检”口岸全面推行“一地一检”。创新查验模式，双方同时查验，一次放行，在此过程中，也可加快推进单边验放。详而言之，首先，内地出入境相关部门与特区出入境相关部门联合办公、分别执法，对货物和往来人员只检一次，进入港澳地区的由特区检验，进入内地的由内地负责，并实现信息共享。其次，现有的“两地两检”变更为“一地两检”。借鉴深圳湾等关口的经验，将福田等“两地两检”关口变更为“一地两检”，经验成熟后，全面实现“一地一检”，加快各市科技人才自由流动。二是全面放宽科技人才在粤港澳大湾区内的流动限制。在中央有关部门的授权和协调下，被粤港澳大湾区管理机构认证为能够助推粤港澳大湾区科技创新发展的科技人才，可在办理通行证手续、往返次数、逗留时间、携带物品的价值及其数量等方面享有更为宽松的待遇。

第四，构筑粤港澳大湾区互联互通网络基础设施。具体措施包括：首先，在国家安全部门的授权下，粤港澳大湾区应保障科技企业及其科研人员与其他国家和地区之间网络信息交流畅通无阻，消除人为的无形边界，促进粤港澳大湾区互联网产业的发展。其次，粤港澳大湾区管理机构依法对科研企业及其科研人员的用网情况进行必要的监管。为维护国家安全，不可能毫无节制甚至允许粤港澳大湾区科研人员使用各种涉嫌危害国家安全的信息。因此，科研人员应承诺不得有危害国家安全的行为并愿意接受有关部门的监督，一旦接触到涉嫌危害国家安全的信息应及时向有关部门报告。最后，推进跨境移动通信与网络更加便捷化、平民化。这一措施属于粤港澳大湾区自由贸易化不可或缺的组成部分，有助于促进粤港澳大湾区各市的合作与交流、人财物等要素的快速流动。

第五，编织粤港澳大湾区不同层次的优质交通网络。粤港澳需要从整体上优化布局区域内交通网络，促使粤港澳大湾区内港口、铁路、公路、航空等交通方式衔接顺畅、联动运行，特别要提高高铁、轻轨的通达性。主要包括：第一，打造高品质出行服务体系。加快推进粤港澳大湾区高铁网、高速公路网的编织工程，促使高铁、高速公路网能够连接湾区所有城市，尤其是推进珠江口东西岸高铁直通网络的建设，推动港珠澳大桥由“单Y模式”转为“双Y模式”，加快实现“一小时生活圈”。第二，建设高效、经济、安全的货运物流体系。高效、经济、安全的货运物流体系能够大力推动粤港澳大湾区科技资源的流动与共享。首先，粤港澳大湾区除优化布局交通网络外，更为重要的是配套建设专门服务于各城市科技园产学研需要的物流园或港口。其次，物流园由各市政府配套工业用地，货物运输要根据各市的实际情况优先选择成本低的交通工具，如深圳到珠海可首推船运，提高物流的经济效益。再次，借鉴上海与浙江共建洋山深水港经验，粤港澳可在珠江口合适地方（如广州南沙）共建深水集装箱港，深圳蛇口、香港葵青、珠海九州等码头可以此置换土地，为各方发展创造更多的空间。最后，物流园要根据科技园的科研性质，制定相应的物流安全措施，保障科技成果的知识产权不受侵害。

第六，健全科技行政应急管理体制。现代社会各种风险的增加与突发，使得预防为主的理念深入人心。粤港澳大湾区科技创新中心在预防为主的理念指导下，应整合社会各方面的资源，健全预防和降低科技创新风险的行政应急管理体制，包括事前、事中和事后管理。事前管理强调防患于未然，一切人员不得麻痹大意，各种应急手段一应俱全，最大限度地控制和降低对科技创新中心的冲击；事中管理强调在突发风险的情况下要分工负责，同心勠力，迅速整合各种信息、综合分析风险产生根源及其运作机制并据此制定灵活的、强有力的应对策略；事后管理强调科研秩序与应对风险过程的总结。科研秩序的正常恢复不仅包括生产生活的恢复，更注重的是企业以及科研人员信心的提振，粤港澳大湾区管理机构要密切留意企业及其科研人员在风险过后的信心问题，并通过召开座谈会、政策宣传等方式增强其砥砺奋进的信心，切忌因事后管理不到位而导致企业凋敝及科研人才的流失。

第七，构筑粤港澳大湾区科技资源共享与成果转化机制。这主要包括四个方面：一是科技资源共享。科技委员会应着眼于实现粤港澳大湾区基础科技资源的开放和共享，创建共享平台，加快推进科技文献、科技资讯、专家库等基础性科技资源的联网共享。二是技术跨境认证。科技委员会应加快粤港澳高新技术及科技人员相互认证的进程，粤港澳相互认可经三地科技部门认定的高新技术企业、高新技术成果、高新技术产品、科技企业、与科技行业有关的其他企业、科技中介机构、外商研发机构、高端科技人才等，且相互给予同等的优惠政策。三是科技成果转化。科技委员会协调粤港澳联合设立粤港澳大湾区科技成果交易网络平台，进军网上技术市场，构建一套与国际接轨的市场运行机制，并在国内外联合举办各种类型的科技博览会、交易会和项目推介会，一体推进粤港澳大湾区科技成果转化。四是技术“走出去”与“引进来”。一方面，推动具有实力的珠三角九市科技企业到港澳发展、上市，包括设立办事处、实验室、分公司等，登上国际融资平台，提高粤港澳大湾区科技成果知名度与软实力；另一方面，发挥港澳国际平台的优势，引导实力雄厚的科技企业积极引进国外先进技术，提升粤港澳大湾区整体科技水平。

（三）完善基层配套措施

第一，建立科技人才物质激励制度。粤港澳大湾区有必要加强区际府际合作，健全科技人才行政资助机制，加大人才资源的流动与共享力度。首先，统筹布局粤港澳大湾区各市人才发展规划，避免恶性竞争，实现差异化发展，达至人才资源的最优配置。其次，建构粤港澳大湾区人才数据库，实现人才资源跨时空流通与共享。一方面，充分发挥人才数据库汇聚人才资源的功能。人才数据库可引入国际先进人才评估方法，根据粤港澳大湾区各城市的市场需求，建立人才在线测评系统。通过测评的人才，其档案将进入数据库。数据库运用大数据的方法，结合粤港澳大湾区各城市规划建设的方向，为各城市人才引进部门推荐合适的人才。另一方面，充分发挥人才数据库的共享功能。粤港澳大湾区建立科技人才数据库可参照时间财富网等平台，吸引不同层次、不同专业的人才短期内跨市工作，或者远程为粤港澳大湾区不同城市服务，实现人才资源的充分共享。

第二，建立科技人才精神激励制度。除了物质激励外，精神上的激励亦对凝聚更多加入粤港澳大湾区科技创新发展大家庭的科研力量大有裨益。在实践中，精神激励主要分为科研奖励和授予荣誉。参照国家科学技术奖励的授予经验和香港授勋及嘉奖制度，粤港澳大湾区亟须建立科研组织及科研人员的精神激励制度。由粤港澳大湾区管理机构负责科技创新贡献奖的申报，获奖的科研人员可被授予粤港澳大湾区的荣誉勋章。同时，粤港澳大湾区科技创新贡献奖可定位为省部级奖励，特别优秀的、对国家现代化建设作出贡献的或者在各领域各行业作出重大贡献的杰出人士，由粤港澳大湾区管理机构上报中央，依照《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》授予国家勋章、国家荣誉称号或者优先被推荐为国家科学技术奖候选人，从而将奖项上升为国家级。

第三，完善政府采购制度。科技需要依托市场的有效运行方能实现可持续发展。若科技产品市场需求少、销路闭塞，那么科技产业就会失去活力。为了促进科技创新发展，尤其是推动高端前沿产品发展，政府采购是一种重要的助推手段，其通过财政补贴的方式激励科技企业勇于研发高新科技，解决企业生产的后顾之忧。在美国，有关法律就要求政府必须购买国产高能效产品和“绿色产品”，其中包括生物质燃料汽车[15]。广东各级国家机关可在采购中优先选择由粤港澳大湾区科技企业研发的产品。囿于行政权力的空间效力，科技委员会也可鼓励港澳各级机关优先采购这类产品。