论民事申诉与民事检察监督的关系协调

金 石

(1.甘肃省人民检察院 法律政策研究室，兰州 730040；2.甘肃政法大学 甘肃省依法推进社会治理研究中心，兰州 730070)

提要： 民事申诉是《中华人民共和国民事诉讼法》为当事人提供的一种法定权利救济途径，也是审判机关诉讼活动的一种社会监督方式；民事检察监督作为审判机关诉讼活动重要的法定外部监督方式，是民事诉讼当事人救济其合法权益的重要司法救济途径，二者在立法上具有目标的统一性、程序的关联性、功能的互补性和法律后果的独立性，民事申诉在理念、监督模式、处理案件的方式等方面也对民事检察监督产生了深刻影响。与此同时，民事申诉程序与民事检察监督程序在立场、适应实践要求、权能配置的对应性等方面也存在结构性问题，需要在二者的价值功能、权能配置和程序衔接上加强协调，以促进民事申诉程序和民事检察监督程序的科学化、规范化和法治化，实现二者的相辅相成、相互结合。

民事申诉与民事检察监督是我国民事审判监督制度的重要组成部分，二者既相互独立，又相互关联、相互影响。在现行民事申诉制度的影响下，当事人申诉申请监督成为民事检察监督的主要案件来源，当事人的申诉请求成为民事检察监督的主要审查内容，申诉一方当事人的实体权益能否得到维护，成为民事检察监督是否抗诉或制发检察建议的标准，平息纷争、法院改判的案件数量成为民事检察监督效果的检验依据，民事检察监督实践偏离了制度设计的初衷和方向，变相成为民事申诉当事人权益的救济程序和审判机关内部监督程序的补充程序[1]。在此情形下，研究民事申诉如何科学、有效地影响民事检察监督，如何使民事申诉制度要求在民事检察监督实践中得到全面、有效落实，如何充分、有效地实现民事检察监督对于民事申诉制度的保障功能，值得认真思考和探究。唯此，才能够在促进民事申诉与民事检察监督实现各自独立价值功能的同时，促进二者合力实现民事审判监督制度乃至民事诉讼制度的整体价值目标。

一、民事申诉与民事检察监督的相互关系

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)中关于民事申诉和民事检察监督的内容主要规定在第十六章“民事审判监督程序”中，最高人民检察院2021年8月1日起开始实施的《人民检察院民事诉讼监督规则》(以下简称《监督规则》)对之进行了细化、完善，分析这些规定，民事申诉与民事检察监督的关系主要体现在四个方面：

(一)目标的统一性

第一，共同实现权利救济。民事申诉的直接目的是请求人民法院或申请人民检察院履行监督职能促使人民法院启动再审程序，纠正当事人认知中的“错误”裁判，救济其在该“错误”裁判中未能得到司法救济的合法权益，获得实体法上的具体法律地位或具体法律效果，请求权利保护和权利救济是其本质要求。《民事诉讼法》规定民事检察监督程序的背景之一是民事诉讼活动中存在金钱案、人情案和关系案，需要借助检察机关的外部监督，在一定程度上遏制司法不公现象，给予当事人多一种救济手段[2]233。因此，对应当事人权利救济的请求，实现权利救济也是民事检察监督的价值追求。

第二，共同寻求裁判真实。现行民事诉讼制度下，民事申诉意欲救济的实体权益和保障的法律地位必须通过启动再审，使得原生效裁判认定的案件事实回归“真相”来实现；民事检察监督维护司法公正，维护国家法律的统一正确实施，必须通过确定生效裁判所依据的案件事实是否真实，审判权是否公正行使来决定是否进行监督、如何监督。《民事诉讼法》规定当事人申请监督和民事检察监督启动的核心条件都是“已生效的判决、裁定确有错误”，这恰恰体现了民事申诉与民事检察监督追求裁判真实，保障裁判“正确”的一致性。

第三，共同追求司法效率。《民事诉讼法》第209条规定当事人已向人民法院申请再审为向人民检察院申请监督的前置条件；当事人向人民检察院申请检察建议或抗诉，已经检察机关审查处理的，不得再次向人民检察院申请检察建议或抗诉；检察机关审查监督申请必须在三个月内作出决定。这些都充分体现了民事申诉与民事检察监督对于司法效率的共同追求，目的是防止重复申诉和审查监督申请久拖不决，使得当事人向人民法院申诉与向人民检察院申请监督等民事申诉各个环节更加有机衔接，司法资源尽可能优化配置、有效利用。

第四，共同维护司法公正。我国民事诉讼制度规定民事申诉程序，是基于当事人的公平审判权受到侵害的事实[3]，而公正审判请求权是公平审判权的重要内容[4]。换言之，如果审判机关能够公正司法，平等对待当事人，保障双方当事人充分行使各项诉讼权利，保证裁判的公平、合理，就无需规定民事申诉程序。由此，维护司法公正不仅是民事检察监督程序设立的基础，也是民事申诉程序设立的价值追求，是当事人请求救济的合法权益得以实现的根本保障。

(二)程序的关联性

一方面，民事申诉是民事检察监督案件的重要来源。《民事诉讼法》第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或抗诉：(一)人民法院驳回再审申请的；(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”另一方面，民事检察监督是民事申诉请求实现的重要途径。根据《民事诉讼法》第209条的规定，当事人向人民法院申请再审，人民法院驳回再审申请的，或者逾期未对再审申请作出裁定的，或者再审判决、裁定有明显错误的，当事人可以向人民检察院申请检察监督，当事人向检察机关申请检察监督是当事人寻求公力救济的重要途径。

(三)功能的互补性

第一，二者在权能上相互补充。为进一步畅通民事申诉渠道，弥补非正当行使的审判权对民事起诉权、民事上诉权等民事诉权的侵害，《民事诉讼法》第199条、第201条规定，当事人认为有错误的已生效判决、裁定，提出证据证明已生效的调解书违反自愿原则或调解协议内容违法的，均可以向人民法院申请再审。民事审判监督制度之所以产生，很大程度上就是为了保障当事人申请人民法院再审的权利。然而，自我纠错毕竟是艰难的，再审法官受社会阅历、认知水平、实践经验等因素的影响，也不可能使所有必须纠正的错误裁判都得以纠正。民事检察监督程序的设置则为这些问题的解决提供了补救途径。当事人申请人民法院再审后，如果人民法院审查再审申请是合法、正确的，自我纠错机制发挥作用，纠正了确有错误也确有必要纠正的裁判，则民事检察监督是旁观的、沉默的；反之，当事人可以申请检察监督，检察监督将发挥补救功能，尽可能保障当事人的申诉权得到公正对待。民事申诉对于民事检察监督权能的运行，也具有相似的补充作用。根据《民事诉讼法》第208条的规定，民事检察监督是一种事后监督，这就决定了检察机关对于审判权的行使状况和民事诉讼活动没有直接的知情渠道。《民事诉讼法》第209条关于当事人向检察机关申请监督的规定为民事检察监督履行职责提供了案件线索，在一定程度上弥补了民事检察监督知悉权能的立法缺失。

第二，民事申诉引导着检察机关的办案方向。根据《监督规则》第47条的规定，人民检察院审查民事诉讼监督案件，对人民法院民事诉讼活动是否合法进行全面审查，其中，申诉人的申请监督请求是人民检察院的审查重点之一。《监督规则》第72条第1款规定，人民检察院可以因为申请监督的自然人死亡、需要等待继承人表明是否继续申请监督，申请监督的法人或者非法人组织终止、尚未确定权利义务承受人等原因而中止审查；第73条第1款规定，申请人撤回监督申请或者当事人达成和解协议、声明放弃申请监督权利，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，申请监督的自然人死亡(法人或者非法人组织终止)，没有继承人或者继承人放弃申请(终止的法人或非法人没有权利义务承受人或者权利义务承受人放弃申请)，且没有发现其他应当监督的违法情形的，人民检察院应当终结审查。这意味着在检察机关依申请履行民事检察监督职能时，当事人申请监督的内容是民事检察监督审查的切入点，指引着审查的方向；当事人在检察机关审查案件期间，对于监督申请的处理方式，影响着检察机关对案件的审查处理态度，决定着案件办理的进程。另外，检察机关对于大部分民事申诉案件作息诉处理，民事申诉的内容使得检察机关得以了解当事人进行民事诉讼的真正目的，从而制定息诉服判的工作策略，找到恰当的切入点，采取适当的方式，有效达到息诉服判的目的。

(四)法律后果的独立性

第一，民事申诉不必然启动检察机关向法院提出抗诉或检察建议的法律后果。根据《监督规则》第93条、第103条、第109条的规定，如果检察机关受理了当事人的监督申请后，经审查，认为当事人的监督申请不符合抗诉条件的，或者认为当事人申请监督的审判人员违法行为认定依据不足、民事执行活动不存在违法情形的，检察机关应当作出不支持监督申请决定。当事人的申诉具有一定的风险，即使监督申请不被检察机关支持，也不能以其申诉权对抗检察机关的监督权。

第二，民事申诉事由不必然是民事检察监督事由。根据《监督规则》第47条的规定，人民检察院审查民事申诉监督案件，遵行全面审查原则，即虽然民事申诉人的监督申请是检察机关的审查重点之一，但检察机关审查当事人的申请监督请求是否成立，是一种中立的审查，目的是判断人民法院审判权的行使是否合法，即使检察机关作出的不支持监督申请或抗诉、提出检察建议的决定不利于当事人，即使检察机关抗诉或提出检察建议的理由与当事人的申请监督理由不一致，检察机关亦以监督职能为先，否则仅考虑当事人的利益则难逃混淆自身职责定位之嫌。

第三，民事申诉撤回不必然影响民事检察监督进程。根据《监督规则》第75条第1款的规定，只有在监督申请撤回不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，且检察机关在审查期间没有发现其他应当监督的违法情形的，人民检察院才应当终结审查。当事人对监督申请的撤回、变更、放弃，虽然对民事检察监督的进程有一定影响，但并不产生人民检察院终结审查的必然法律后果。

二、民事申诉影响民事检察监督的主要表现

随着法治的发展，民事申诉的宪法定位逐步落实，内容不断完善。而与此同时，民事检察监督制度完善的步伐却相对缓慢。在此情形下，相对明确、与民事检察监督密切相关的民事申诉制度立法内容成为人们认识民事检察监督的重要参照，影响着民事检察监督的理念、模式和对争议问题的处理，影响着民事检察监督的运行状况、效果和公信力。

(一)民事申诉对于民事检察监督理念的影响

第一，居中监督，保障当事人平等的诉讼地位。《民事诉讼法》规定当事人可以向检察机关提出监督申请，意味着民事诉讼活动中任何一方当事人都可以成为民事申诉主体，体现了各方当事人在民事诉讼中平等的申诉地位。与民事申诉程序这一要求保持一致性和紧密衔接，《监督规则》第47条要求检察机关应当对各方当事人的申请监督请求均予以审查，仅以法律为依据，尊重事实和证据，在民事检察监督中秉持与各方当事人等距的居中监督理念，目的是避免检察机关因当事人申请监督而成为申诉一方当事人的代理人，保障公正监督，保障当事人在民事诉讼活动中的平等地位。

第二，有限监督，对应申诉的有限救济功能。根据《民事诉讼法》的规定，民事申诉只能针对已经生效的民事判决、裁定、调解书进行，且申诉结果具有不确定性；《民事诉讼法》第209条将当事人向法院申请再审作为当事人申请检察监督的前置条件，且要求当事人申请检察监督以一次为限，体现了民事申诉救济功能的有限性。对应这一要求，民事检察监督实践也强调有限监督。《民事诉讼法》第208条规定民事检察监督为事后监督，《监督规则》对检察机关依职权监督的范围进行了限制，目的是促使当事人充分运用上诉和申请人民法院再审等权利，避免民事检察监督权作为一种公权力过早地介入民事诉讼活动，对裁判的既判力、程序的安定性及司法的权威性造成过度侵害，浪费有限的司法资源。

第三，多元监督，满足多样化的申诉诉求。《民事诉讼法》第209条规定当事人向人民法院申请再审后，只要具有该条规定的“人民法院驳回再审申请”“逾期未对再审申请作出裁定”“再审判决、裁定有明显错误”等三种情形之一，仍然可以向人民检察院申请监督。根据《监督规则》的规定，当事人不仅可以针对生效的民事判决、裁定、调解书申请检察监督，还可以申请检察机关对违法民事审判行为、民事诉讼活动中的违法行为进行监督，体现了民事申诉程序鼓励当事人充分表达诉求、全方位监督司法权力的司法民主精神。而检察机关为满足多样化的申诉诉求，也应当多维思考，多措并举，灵活运用各种监督方式多元监督，充分、有效履行民事检察监督职能，维护司法公正，维护当事人合法权益。

第四，全面监督，终局监督主义的贯彻落实。《民事诉讼法》规定当事人向人民法院申请再审，在相关法定条件发生后，才能够向检察机关申请监督，且当事人向人民检察院申请抗诉或检察建议以一次为限，这使得民事检察监督成为当事人向司法机关寻求公力救济的终极司法途径。同时，要求检察机关履行民事检察监督职能，必须全面审查案件事实、证据、程序等各个方面和一审、二审、再审等各个环节，以此充分发挥民事检察监督对于当事人合法权益和司法公正的终极保障作用。

(二)民事申诉对于民事检察监督模式的影响

我国民事诉讼模式正处于由职权主义向当事人主义的转换中[5]，民事申诉程序的很多内容体现了这种态势。实践中，民事检察监督模式受其影响，也在许多方面体现了当事人主义思想。

第一，“不告不理”为主的受案模式。《民事诉讼法》和《监督规则》规定了检察机关“依当事人申请监督”和“依职权启动监督”两种监督方式。《民事诉讼法》对于检察机关“依职权启动监督”的条件、途径等并无具体规定，《监督规则》第37条则规定，具有下列情形之一的民事案件，人民检察院应当依职权进行监督：(一)损害国家利益或者社会公共利益的；(二)审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；(三)当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；(四)人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；(五)依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；(六)具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。《监督规则》对检察机关“依职权启动监督”的条件和范围作了严格限制，使得检察机关“依职权启动监督”的情形并不多见。与此同时，《民事诉讼法》第209条明确规定了当事人申请监督的条件、范围和程序，《监督规则》更是专章对当事人申请监督的程序进行了细化，使得实践中当事人申请监督成为民事检察监督受理案件的主要来源①。2020年，甘肃省人民检察院依职权受理的民事检察监督案件数仅为依当事人申请监督受理的民事检察监督案件数的1/14。

第二，救济当事人权利为主的审查模式。《民事诉讼法》规定了当事人向人民法院申请再审和当事人向检察机关申请抗诉及检察建议的并行申诉模式，并规定人民法院决定再审的事由与人民检察院决定抗诉或提出检察建议的事由为同一事由。现行《民事诉讼法》第209条规定了当事人向人民法院申请再审是当事人向人民检察院申请监督的前置程序，使得实践中当事人从自身利益出发，将民事检察监督作为其申请人民法院再审后的补救程序，造成检察机关若不支持其监督请求，当事人就常常会申诉不止，上访不止。在此情况下，民事检察监督常以当事人申请监督请求尤其是涉及其实体权益的请求是否成立作为审查的重点，在决定是否抗诉时，即使案件不能够充分满足抗诉条件，为了给当事人一个权利救济的机会，或者为了避免作出不支持监督决定后当事人缠诉缠访，也时常会勉强提出再审检察建议或者勉强进行抗诉，民事检察监督救济当事人合法权益的价值功能位序反而居于保障审判权公正行使的价值功能位序之上。

第三，申诉人为中心的审结模式。民事检察监督以当事人申诉为主要案源，当事人向检察机关申诉又怀有救济其权益的期望，因此实践中形成了检察机关决定不抗诉或不提出检察建议，只向申请监督的一方当事人作出《不支持监督申请》的书面答复和解释。一方面体现了司法民主化要求下检察机关对当事人的尊重，另一方面也可能使民事检察监督偏离其本位和客观公正立场②。

(三)民事申诉对于民事检察监督案件处理的影响

第一，价值衡量上，追求实体正义强于追求程序正义。《民事诉讼法》第200条规定了13种抗诉情形，有实体方面的也有程序方面的。实践中，多数办案人认为当事人向检察机关申请监督，主要目的就是救济其实体权益。程序是为实体服务的，如果审判机关程序违法，例如存在违法公告送达、终结诉讼、剥夺当事人辩论权、举证权利等情形的，如果未影响到实体公正，就没有必要耗费大量的司法资源，运用比较激烈的抗诉方式来予以纠正。对于此类案件，检察机关一般仅运用检察建议甚至仅以口头建议的方式来予以纠正③。

第二，处理方式上，尽量避免申诉不服上访风险。民事检察监督案件办理中，常在提出审查意见前填写案件风险评估表，进行民事申诉案件风险告知等；一些案件中，为了追求办案的政治效果和社会效果，对弱势一方当事人网开一面，成为办案的常用方法。如某道路交通事故人身损害赔偿案中，摆某负事故的全部责任，但摆某在事故中已死亡，事故还导致另外两名被害人孔某、李某重伤，于是法院终审判决摆某肇事车辆挂靠的某交通公司赔偿孔某、李某事故损失，并承担摆某父母、子女的赡养费、抚养费。由于摆某每月只向该交通公司缴纳50元的管理费，且只缴纳了一个月便肇事死亡，按照法律规定，某交通公司只应在缴纳管理费的范围内承担有限连带责任，并不应当承担摆某父母、子女的赡养费、抚养费，因此不服法院判决后向检察机关申诉，但检察机关认为法院判决虽有错误，但有利于支持弱势群体，故未支持其监督申请。

第三，对于民事检察监督有限监督的“度”的把握，将监督能够救济申诉人合法权益的程度作为重要考量因素。实践中，“抗大(标的额)不抗小”“抗重(情节)不抗轻”成为民事检察监督案件审查的普遍潜规则。对于标的额小、情节轻、只涉及程序违法的案件，一般不支持监督申请，或者仅采用检察建议的方式进行监督。一方面体现了民事检察监督的有限性和谦抑性，有利于合理利用司法资源，另一方面也造成了选择性监督，有损法律适用的平等性和民事检察监督的公信力。

三、民事申诉影响民事检察监督的结构性问题

现行民事申诉制度疏通了当事人申诉申请检察监督的渠道，规范了当事人申请检察监督和检察机关审查民事申诉案件的模式、程序、范围、事由、期限和法律后果等，对于促进民事申诉制度和民事检察监督制度乃至民事审判监督制度的功能实现具有积极意义。与此同时，民事申诉制度的内容也与民事检察监督制度产生了结构性矛盾，在立法关于民事检察监督制度的规定不完善的情形下，造成了民事检察监督认识和操作上的误区，影响了民事申诉制度要求在民事检察监督实践中的全面、有效落实，导致了民事检察监督对于民事申诉制度的保障功能得不到充分有效发挥。

(一)民事申诉程序与民事检察监督的立场反思

第一，民事检察监督是不是一种救济性监督？如果是，是以“救济”为本位，还是以“监督”为本位？民事申诉要求民事检察监督救济其权利，《民事诉讼法》关于民事申诉申请检察监督的程序将检察监督的救济功能提升到显著位置。然而，民事申诉当事人的权利救济过程，是确定民事责任的过程，而检察机关的监督只可能引起再审程序，检察机关并不参与确定民事责任的过程。确定民事权利和义务的归属，决定如何恢复、补偿受侵害者的权利，只能通过审判机关履行审判职能来实现。因此，民事检察监督本身的性质决定了其权利救济手段并不能满足民事申诉对民事检察监督的权利救济要求。

第二，民事申诉要求民事检察监督有限监督，但“有限”的功能在于“限权”还是“控权”？一方面，《民事诉讼法》赋予检察机关对民事诉讼活动各个阶段、各类行为监督的权力，以此保障诉权尽可能不受审判权的侵害；另一方面，该法第209条又限定了民事检察监督程序的启动条件、当事人申请监督的对象和当事人申请监督的次数，用以防止检察机关过度介入民事诉讼活动，不当干涉当事人的处分权，破坏民事诉讼中双方当事人在诉讼结构中的平等地位，使得民事检察监督被赋予保障诉权的职责却不具备实现保障功能的权力和手段。然而，民事检察监督的对象是人民法院的审判行为而非当事人之间的具体争议内容，检察机关介入民事诉讼不以申诉理由为限，亦不以帮助当事人申请监督成功为目的，而是为了推动因不公正审判而失衡的诉讼结构恢复平衡，是为了实现民事诉讼双方当事人的平等，而非破坏这种平等；检察机关提出抗诉或检察建议只具有启动或建议启动再审程序的效力，而非直接对当事人的权利、义务重新确定，对其责任重新划分。因此，除非检察机关滥用职权，否则，民事检察监督权在依法行使的条件下，本身并不会不当干涉当事人的处分权，破坏民事诉讼中双方当事人在诉讼结构中的平等地位，侵害公民合法权益。目前，民事检察监督在立法上缺乏有效的外部制约监督体系，容易被滥用，因此，有限监督的“限制”手段应当着重于“控权”，而非民事申诉程序要求的“限权”，即通过诉讼制约的方法使得“法官与检察官彼此监督制约，保障司法权限行使的客观性与合理性”[6]。一味地削减民事检察监督权，限制其行使的范围和力度，只会使相对于强大的审判权本就羸弱的民事检察监督权更加难以满足履行职责的需要，当然也难以通过维护司法公正回应当事人申请监督的诉求。

第三，将民事检察监督程序设定为当事人权益救济的司法终局性程序的合理性？根据《民事诉讼法》第209条的规定，当事人向人民检察院申请抗诉或再审检察建议，均需经过人民法院对案件的再审环节，体现了监督谦抑原则下的诉权救济、审判监督和检察监督在制度构建和适用上的递进关系[7]，民事检察监督由此具有了当事人权益救济的司法终局意义。毋庸置疑，从维护审判程序既有成果，保障审判制度功能充分发挥，节约司法资源等方面来说，民事检察监督应当保持对审判权的谦抑态度，民事申诉程序的这一规定具有一定的合理性，但由此将民事检察监督程序定位为审判机关内部监督程序之后的终局程序，从而使得民事检察监督程序在事实上成为审判监督程序的补充程序、救济程序，民事检察监督中的检察机关由此在当事人眼中成为“法官之上的法官”，则不仅与民事检察监督在宪法中的定位相悖，也将在实践中因民事检察监督的职权、功能(民事检察监督仅是一种程序建议权)无法达到如此高的定位要求而引发更多的负面效应。

(二)民事申诉程序适应民事检察监督的实践要求反思

现行《民事诉讼法》中，民事申诉程序对民事检察监督提出了较高的效率要求，如申请检察监督以一次为限，民事检察监督案件审查期限为3个月等。然而，民事检察监督实践中，相比抗诉监督方式，再审检察建议作为一种同级监督方式，具有周期短、更便捷的特点。根据《监督规则》的规定，对于当事人申请监督的案件，检察机关向法院提出再审检察建议后，如不被采纳，可以跟进监督，即通过上一级检察院向其同级法院提出抗诉。这无疑有利于充分保障申诉当事人的合法权益，但在实质上却与民事申诉程序关于申请检察监督以1次为限的精神及民事检察监督本身关于依职权启动的程序要求相矛盾，造成了民事检察监督的“两难”，即检察机关若在提出的再审检察建议未被采纳后依职权启动跟进监督，再对该案提请上级检察院抗诉，则有违检察机关依职权启动民事检察监督以案件涉及国家利益、社会公共利益为原则的要求，有运用公权力干涉私权利，充当申诉一方当事人代理人之嫌；检察机关若在提出的再审检察建议未被采纳后，依当事人再次申诉申请检察监督启动跟进监督程序，向上一级检察院提请抗诉，则有违《民事诉讼法》关于申诉人申请检察监督以一次为限的要求；检察机关若直接对该案提请抗诉，则未能很好地贯彻效率原则，使得运用再审检察建议方式可能几个月就结案的案件，会因提请抗诉，延长监督流程几个月以上；检察机关若提出再审检察建议，在检察建议未被法院采纳后不再跟进监督，提请抗诉，则当事人可能质疑检察机关对其权利救济未能尽到穷尽监督的要求。民事申诉程序规定民事检察监督审查处理期限为3个月也存在类似情况。案件经一审、二审、再审等多次审理，当事人仍向检察机关申请检察监督，说明该案本身就具有相当的复杂性。现代法治强调法律的治理功能，要求司法机关不仅要注重案件的法律处理，还要注重案件的政治效果、社会效果。在此情形下，检察机关审查处理民事申诉案件的流程增多，难度增大，一般会经过释法说理、和解息诉、检察建议、提请抗诉、抗诉等多个阶段，有的案件会经过多级检察院的审查，普遍造成3个月的审查期限不能满足实践需要，而规定民事检察监督的审查期限为3个月，亦不能适应民事检察监督的实践需要。

(三)民事申诉程序与民事检察监督权能配置的对应性反思

第一，民事检察监督缺乏满足民事申诉多元化需求的相关权能。民事申诉程序对民事检察监督提出了救济当事人权益、维护司法公正和以监督终结民事纠纷的多元性要求。民商事案件涉及领域广、数量大、类型多、实体法律复杂，尤其是民事诉讼监督案件通常已经过法院终审，很多是经过审判委员会会议讨论决定的[8]。然而，根据《民事诉讼法》的规定，民事检察监督只能就已生效的民事判决、裁定开展检察监督，监督活动基本依赖于案卷，以倒查的方式进行。而此时，很多案情已因历时久远而模糊，证据也因此而多有缺失；民事检察监督也仅具有启动或建议启动再审程序的效力，导致民事检察监督并无实质性救济权力，民事申诉对于民事检察监督的多元化需求难以得到有效回应。

第二，民事检察监督缺乏民事申诉程序要求其终局监督的权力制约。《民事诉讼法》没有关于民事检察监督的权力制约规定，实践中，民事检察监督权的依法、规范、公正、廉洁行使主要依靠检察机关的内部监督机制来实现，而检察机关内部行政管理手段的约束性毕竟有限，检察机关案件层级监督机制又多注重案件质量的把关，对权力行使本身的依法性、规范性和廉洁性，监督的有效性不足。在此情况下，民事申诉制度要求民事检察监督发挥终局性作用，缺乏民事检察监督权公正行使，使纠纷终结于民事检察监督环节的根本保障。

第三，民事申诉程序要求民事检察监督缓解“申诉难”与民事检察监督的权能范围不相称。《民事诉讼法》第200条规定的监督事由虽有13项，但相对于《民事诉讼法》第209条，仅对当事人向检察机关申请监督设置了一些程序性条件，范围狭窄得多。民事申诉程序中当事人申请监督的范围与民事检察监督的范围明显不对称，导致民事检察监督受案数量居高不下，成案率却相对较低，致使民事申诉当事人对民事检察监督的期望值较高，但得到的回应却常大失所望，不仅不利于从根本上解决“申诉难”问题，反而从形式上放大了“申诉难”的表象，影响了申诉效率和民事检察监督效果。

四、系统思维下协调民事申诉与民事检察监督的构想

民事申诉与民事检察监督虽然是民事审判监督制度体系内两个独立的制度，但二者在法理上相互关联，理念上相互融通，运行中相互影响，效果上相互制约。因此，应当运用系统思维，协调好民事申诉与民事检察监督各个要素之间的关系，如此才能促进二者的共同发展，合力实现二者的整体价值目标。

(一)协调民事申诉程序与民事检察监督程序的价值功能

第一，修正民事检察监督受理当事人申请监督的条件。民事检察监督以个案的方式对审判权进行监督，不可避免地对当事人的权利形成影响，从而具有一定的权利救济性质。但是在权利救济与公权力监督之间，二者的地位是不同的，公权力监督是民事检察监督的主要内涵，而权利救济只是一个客观结果[9]。因此，应在程序设置上回归民事检察监督性质的本位。建议立法将当事人申请检察监督的条件与当事人申请再审的条件予以区分，规定“当事人认为人民法院在民事诉讼活动中违法”为当事人申请检察监督的条件。这里，当事人所“认为”的民事诉讼活动中的审判违法行为，可以发生在任何阶段，当事人申请检察监督也不应只局限于判决、裁定生效后，而可以是诉前、诉中的任何时段，以保障检察机关及时监督，预防和阻止人民法院违法行为的后果发生[10]。这既符合检察机关监督法律统一、正确实施的职能定位，也因检察机关具有建议法院内部纪检监察部门、纪检监察机关处理违法行为和查处职务犯罪的权能，能够保障当事人请求监督的适法诉求通过检察监督得以落实，实现检察机关的权责统一。

第二，区分民事再审与民事抗诉的事由。根据现行《民事诉讼法》的规定，以保障当事人实体权利为主要目的的民事再审事由与以维护公正的私法秩序为目的的民事抗诉事由是同一的，均为《民事诉讼法》第200条规定的13种情形，混淆了民事再审程序与民事检察监督程序的性质和功能。应当根据二者的不同性质和功能区分二者的事由，实现二者各司其职，功能互补。具体的区分标准应当为贯彻民事审判二审终审制的基本原则，维护裁判的既判力和司法机关的权威性，围绕民事再审程序的特点(即重在判明是非、确定责任)，以再审维护当事人实体权益的绝对必要性为标准确定民事再审的事由。凡是由于审判机关和当事人主观原因以外的事由，如判决、裁定生效后发现新证据，案件在终审期间具有法定中止事由，但当事人因不可抗力未能申请法院中止审理，未能充分行使诉讼权利等，应规定为民事再审的事由；凡属审判机关主观造成的违法行为，如《民事诉讼法》第200条第1款第2项至第13项的事由，鉴于检察机关具有监督法律统一、正确实施的职责，实践中审判机关内部自我纠错的艰难，都应从民事再审事由中剥离出去，规定为民事检察监督的事由。此外，《民事诉讼法》第208条赋予了检察机关有限的公益守护人职责，参照国际上普遍将检察机关作为公益代表的通例，民事诉讼活动损害国家利益、社会公共利益也应当成为检察机关抗诉的事由[11]，以此体现民事再审制度与民事检察监督制度在民事诉讼制度中的不同性质和独立地位，实现民事诉讼制度体系内资源的有机整合，效益的有效优化。

(二)完善民事检察监督保障民事申诉功能实现的权能配置

第一，赋予检察机关了解民事诉讼活动违法行为的知悉权。民事检察监督如果只是一种事后监督，检察机关便不能亲历民事诉讼过程，无法了解庭审活动，不能听取当事人的陈述和辩解，检察机关对于监督对象即法院的审判活动难以有充分的了解，其监督活动必然带有一定的盲目性，不仅导致检察机关不能及时防范和阻止法院违法行为带来的后果，而且常常因检察机关审查案件局限于阅卷审查而导致与审判实际脱节，劳而无功甚至造成错误监督。实践中，检察机关为了克服事后监督、阅卷审查对于了解案件审理真实情况的局限性，常采取对各方当事人一一询问和与监督对象沟通、了解情况的方式，这些方式加大了工作量，有时会导致违法的审判人员和与之相关的当事人的警觉，进而提前防范，检察机关即使发现违法线索也难以提取到真实、有效的证据。因此，应当赋予检察机关诉前监督、诉中监督的权力，规定检察机关有权出席民事诉讼任何阶段的活动，包括一审、二审、执行程序等(当然检察机关是否出席可以根据出庭的必要性来决定)，有权在民事诉讼活动的任何阶段针对法院的违法行为进行调查，以此保障检察机关履行民事检察监督有充分的知悉权，保障民事检察监督的针对性、及时性和有效性。

第二，赋予检察机关有效履行民事检察监督职能的结构性权力。民事检察监督中的调查任务只能是查明民事审判活动是否违法，而非查明民事诉讼当事人的争议事实。这决定了民事检察监督中调查权的行使较之审判机关查明民事诉讼当事人的争议事实，更具一定难度[2]233。目前《民事诉讼法》第210条虽然规定人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或案外人调查核实有关情况，但缺乏与此调查核实权相配套的结构性权力，使得检察机关在实践中的调查核实权运行不畅，效果不佳，常受到当事人或案外人的无理拒绝，有时因法律对被调查人提供虚假证明没有法律规制，还发生过被调查人提供虚假证据导致检察机关错误监督的情形。据此，应当规定检察机关办理涉及审判人员违法行使职权的案件，有权向人民法院、有关组织和个人调查取证，进行必要的勘验鉴定，规定当事人、案外人、人民法院、有关组织对于检察机关因履行法律监督职责而进行的调查不得拒绝，提供虚假情况应当负一定的法律责任，以此来保障民事检察监督权的有效行使。

第三，赋予检察机关有效履行民事检察监督职能必要的权力强度。明确规定人民法院再审开庭审理的期限和判决的期限，防止人民法院收到抗诉书后虽然依照《民事诉讼法》第211条的规定及时作出再审裁定，但因无法律明文对审理期限、判决期限予以规制而导致抗诉再审案件久拖不决。此外，现行《民事诉讼法》未规定检察建议的法律后果和效力，导致实践中检察建议常流于形式，多数不被监督对象采纳甚至不被回复，影响了监督效果和检察机关的公信力。对于再审检察建议，应当规定人民法院在一定期限内予以书面回复，并说明理由；对于纠正违法性质的检察建议，应当规定法院纪检监察部门对建议的事项应当在一定期限内作出处理，并在一定期限内书面回复检察机关。

(三)做好民事申诉与民事检察监督的程序衔接

第一，规定选择型申诉制度和申请监督次数的例外情形。选择型民事申诉制度是指当事人不服法院的生效裁判，可以选择向法院申请再审，或向检察院申请抗诉和检察建议监督。选择向法院申请再审的，可以在现行《民事诉讼法》第209条规定的三种条件下，继续申请检察监督；选择了向检察院申请监督、检察院已经审查的，不得再次向法院申请再审，且当事人申请检察监督一般以一次为限。从民事检察监督制度设置的初衷来看，民事检察监督应当更加注重对两审终审程序的补救，而现行《民事诉讼法》第209条的规定，却将民事检察监督救济的侧重点限制在经过审判监督程序而终审的案件，这既违反了“有权力就必然有制约”的全面监督原则，限制了检察监督的范围，也违反了民事诉讼保障诉权充分行使的精神，限制了当事人向检察机关申请监督的时间和条件，不当延长了纠正司法不公案件的流程。选择型民事申诉制度规定当事人可以选择直接向检察机关申请监督，体现了当事人自由选择案件审查主体、自由处分其合法私权的意思自治原则，将检察监督的范围依照民事检察监督制度原意扩大到对所有发生终审效力的判决、裁定，有利于对当事人权益的全面、充分保护。同时，规定了当事人选择申请检察监督，就不能再向法院申请再审，且一般以一次为限，也有利于防止诉权滥用导致的多头申诉、重复申诉，节约诉讼资源[12]。当然，司法实践中的情形纷繁复杂，鉴于此，建议规定当事人申请检察监督一次为限的例外情形，例如，当事人有证据证明检察机关怠于行使职权、滥用监督权的，可以向该检察机关的上级机关申请复查或者再申请监督一次，以此来充分保障当事人诉权的实现。

第二，完善民事抗诉案件的审级模式。主要存在两种选择：其一是上级抗，上级审；其二是上级抗，下级审。司法实践中除非原审适用法律错误的，绝大多数抗诉案件实行第二种模式。“原审法院可以管辖再审案件如同让病人来当医生，不利于纠错目的的实现。”从有利于实现司法公正、提高司法效率的角度，应当采取第一种模式，理由是：其一，可以因更换原审法院和办案人而增强当事人的信赖感；其二，由于上级法院与原审法院在案件中不具有紧密的利益且在审判业务水平方面具有比较优势，可以提高再审案件的公正性和审判质量[13]；其三，可以减少再审诉讼的中间环节，提高工作效率。当然，从民事抗诉再审程序的诉讼效益出发，在实行“上级抗、上级审”模式的同时，可以利用下级法院对原案事实较为熟悉以及当事人多在原审法院所在地居住的便利条件，保留现行《民事诉讼法》在一定范围内允许接受抗诉的上级法院指令下级法院审理因事实不清再审的案件，但应当更换审案法官尤其是审判长，也可以交巡回法庭审理，或指定异地法院再审，且排除原审法官涉嫌职务违法的案件和重大、疑难案件，以保证抗诉案件审理程序的公正性。

注 释：

①有主流观点认为，检察监督应当尊重当事人在法律规定范围内的处分权，除损害国家利益、公共利益和违法犯罪损害司法公正的以外，一般应以当事人申诉作为审查案件、提出检察监督的前提和基础。(参见扈纪华：《关于民事诉讼中的检察监督问题》，《河南社会科学》2011年第1期，第4页。)

②民事申诉中的当事人申请检察监督不外乎两种请求，一是申请抗诉，二是申请检察建议。然而，检察机关作出抗诉或不抗诉以及是否提出检察建议的决定是依法履行职责对案件全面审查后对民事诉讼活动是否合法的独立判断，绝不是因为是否支持当事人的申诉请求。“不支持监督申请”的表述则易使人误认为检察机关在民事检察监督中的任务就是审查申诉人申请监督的请求是否成立，检察机关由此也可能被认为违反中立地位带立场办案。(汤维建：《民事检察监督制度的定位——以民事诉讼法新修改为基准》，《国家检察官学院学报》2013年第3期，第19页。)

③甘肃省人民检察院近十年来抗诉的民事案件，同时涵盖实体和程序理由的，不足5%，没有1件仅以程序事由抗诉的。(甘肃省人民检察院编：《2011—2020年我省民事检察工作情况分析》，《2020年甘肃检察年鉴》，第356页。)