走出碎片化：多元纠纷化解一体化平台的构建

张西恒

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

提要： 矛盾纠纷多元化解是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，但面临碎片化困境，忽视纠纷化解机制发展的阶段性、层次性、体系性、地方性，各自为政，缺乏配合，重复设立，职能交叉，供求错位，当事人无所适从。其成因主要在于，社会转型使得部分纠纷解决机制面临合法性危机，陷入权力和资源贫困化处境，引发无序竞争，而以司法为中心、由法院主导多元化纠纷解决机制建设的司法推动模式，与以立法为中心、强调立法保障的立法推动模式又应对乏力。因此，需要充分结合具有中国特色的司法行政部门统筹指导模式，遵循整合(以解纷功能为基础的组织重建)、协调(以人民为中心的一站式解纷服务提供)、集约(以提高使用效能为导向的资源共享)、融合(以治理体系与治理能力现代化为目标的功能深化)的宏观逻辑来构建多元纠纷化解一体化平台，并探索建立保密机制、疑难复杂案件审评机制、多层次纠纷解决条款效力认定机制。多元纠纷化解一体化平台立足于实现纠纷化解的整体性价值，有助于提升纠纷治理的专业化、社会化、智能化、法治化水平。

如何构建科学、便民、高效、智慧的纠纷解决机制体系是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中无法回避的难题，也是当今世界各国制度竞争的重要方面。2021年4月28日《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“健全乡镇(街道)矛盾纠纷一站式、多元化解决机制”。但颇为棘手的是，纠纷解决碎片化似乎与多元化相伴而生，矛盾纠纷多元化解不仅没有产生集腋成裘的规模优势，反而致使调解与诉讼“两张皮”，当事人在不同纠纷解决机制之间来回奔波，困顿不已。因此，厘清“碎片化”困境及其成因，探索破解之道，成为坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面建设现代化纠纷解决体系的必然选择。

一、纠纷解决的碎片化

自21世纪初，因社会转型等因素所致的社会矛盾纠纷的频发与复杂化日趋明显。作为回应，融合和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议、诉讼等多种纠纷化解机制，并试图形成有机衔接、相互配合的解纷体系等相关探索，不仅为公众提供了更多的权利救济选择，也为国家治理体系和治理能力现代化贡献了应有的智慧[1]。然而，与多样性相伴而生的碎片化问题也逐步显现，严重制约了纠纷化解效果的发挥，纠纷解决体系失衡[2]。碎片化体现在认知与实践两个层次，二者相互影响。

(一)实践层次的碎片化

具体而言，主要包括：一是转嫁问题。基于对单一利益或部门利益的追逐，解纷组织有时会转嫁自身职责，例如“属地管理”的泛滥化，一些地方和部门以“属地管理”为由，把一些自己职责范围内的、风险大的、棘手的纠纷预防与化解工作推给基层，“压担子”“甩包袱”，把分内工作、应担责任向下传导[3]。二是目标冲突。解纷组织有时会在目标设置上存在冲突，如公安机关打击犯罪指标考核与调解组织追求当事人关系修复、化解社会矛盾之间存在冲突的可能。当然，目标冲突往往还会导致相关项目设立与运作的冲突。三是重复设立。一些地区、行业、组织不考虑自己的比较优势，尽力想搞“大而全”“小而全”，相应解纷组织突击上马，重复设立，资源浪费。四是缺乏沟通。解纷组织林立，但交流合作和信息共享机制不畅，各管各的事，案件移送制度落实不到位，缺乏应有的配合。五是公众困惑。有些地方解纷组织虽频繁设立，但由于规划不合理，职能交叉，或宣传不到位，公众“无法获得恰当的服务，或对得到的服务感到困惑，常常不知道去哪里获得恰当的公共服务”[4]12。六是方法固化。不考虑外在环境与社会需求的变化，过度依赖容易获得的或固有的解纷模式，从而导致供求错位[5]。

(二)认知层次的碎片化

与实践层次的碎片化相比，认知层次的碎片化更加隐秘，往往容易被人忽视。细致剖析，具体而言，主要包括：一是将同一视为统一。为避免纠纷解决体系混乱①，不少地区试图通过集权展开所谓“一体化”管理，表现为统一理念、统一程序、统一规范、统一标识等，换言之，一切都要求“整齐划一”。然而，事实上，此举是对统一的误解，将同一视为统一，忽略不同解纷机制本身的特性和不同地区的具体差异。二是将全面等同于全部、同时或平均。诚然，纠纷类型的纷繁复杂以及社会需求的日益多元[6]，需要全面发展各种纠纷解决机制。但全面发展并不等于全部设立。在实践中，很多地区为了完成解纷体系建设的任务与考核，片面理解全面发展的内涵，追求所有领域、所有部门都要设立调解组织，抑或不充分考虑地区差异，要求全部学习某一试点经验或创新做法，致使很多设立后几乎很难产生实效的“僵尸”调解组织层出不穷。或者，强调各种解纷机制齐头并进，要求各个领域各种机制统统具备、样样精进。究其实质，就是将全面发展等同于同时发展，忽略了解纷机制发展的阶段性、层次性、体系性，仅仅将整体视为各个部分的简单相加，忽略内在的系统性②。或者，将全面发展等同于平均发展，采用平均主义，同等对待，忽略解纷机制之间的本末先后与主次轻重，自然也阻碍了解纷机制体系的构建与完善。三是将高数量等同于高效益。解纷机制的选择、设立与完善也要讲究有效率地利用资源，不能忽视成本效益考量③。然而，实践中经常出现将高效益等同于高数量的典型误识，只关注纠纷解决的数量，不考虑相关成本与投入。究其原因，与当前主要以纠纷数量作为主要评价标准、解纷组织发展主要依靠公共财政保障等做法不无关联。

二、纠纷解决碎片化的成因

(一)部分纠纷解决机制面临合法性危机

对纠纷解决机制而言，社会转型的重要意义在于秩序和权威模式的转变。在农村地区，源于血缘关系的“原生性权威”，因村民理性化的增强而逐步让渡于以村、组干部为代表的“次生性权威”[7]。与此有别，在城市，“上边千条线，下边一根针”的工作格局，致使村居委逐步成为“服务性组织而非控制性工具”[8]，其次生性权威的分量日渐弱化，而以司法机关与行政机关为代表的“制度性权威”则更加凸显。权威模式的转变直接影响了纠纷当事人的纠纷解决偏好，有目共睹的是，传统民间调解日渐式微，居委会、业主委员会等自治组织的纠纷化解能力亦差强人意，人们更希望通过制度性权威尤其是政府权威来解决纠纷，小事闹大，矛盾上移，“嗓门一个比一个大，问题一个比一个小”。

更麻烦的是，自治组织及其纠纷解决机制因此面临着合法性危机。当最基本却也最重要的秩序价值得不到实现，他们的组织、动员、实现目标等能力与功能也就成了无本之木，甚至自身都成了众矢之的，或纠纷之源。一个明显的例证，现代住宅小区业主委员会在解决业主间停车位争议，或业主与物业服务企业间物业费纠纷方面常常束手无策，业主很难从中感受到自治与调解带来的权益维护之便以及守望相助之暖。相伴而生的是，业主委员会是否正确执行了业主大会的决议，对专项维修基金账目、公共收益的使用是否合规合理等问题，常常引发业主的质疑与不满，并遭到抵制与罢免，“当家三年狗都嫌”。

(二)合法性危机引发无序竞争

何以自救？面对由合法性危机通常产生的权力和资源之困，社会调解、行业调解、人民调解不得不寻求生存空间，例如“只有强化人民调解的维稳功能和行政化色彩，才能赢得党委政府的关注和支持，才能取得政治合法性，从而获得经费、场所”[9]117。显然，这种竞争性逻辑往往会导致纠纷解决组织忽略自身应有定位与功能，产生无序竞争，引发碎片化。当然，这种竞争性逻辑的产生有时还需要一个前提，即编制的有限、职责事项的纷繁以及“一票否决”的考核机制，迫使很多部门不得不借助调解组织来参与维稳，应对上级检查、考核和评比。更有甚者，罔顾同一区域内业已存在的同类型调解组织，而直接设立新的替代，如此重复设立进一步加剧了碎片化。但缺乏细致考量、基于一时之需的设立，如何进行经费保障又成了另一个难题，遑论促其发展壮大。此时，除了千方百计赢得党委政府的重视以争取更多的财政支持外，调解组织还往往要主动寻求企业支持，通过承接企业调解服务的方式，来实现所谓市场化发展。但令人失望的是，纠纷解决市场的发育程度还相当不成熟，自由竞争的环境与机制尚不具备，致使纠纷解决组织与辖区企业相互依附，关系固化，漠视普通民众的公共利益与纠纷解决需求，加重碎片化，由此我们也就无需惊讶于为何有些调解组织仅承办相关政府部门委托案件，或承接企业购买调解服务项目，而拒绝受理一般当事人主动申请的纠纷了。

除纠纷解决组织与外部环境的关系外，纠纷解决组织相互之间的耦合生态是竞争性逻辑的另一个重要内容。纠纷解决机制及其组织的定位与发展不是充分理性地考虑彼此的比较优势和专有资源，以及由此展开相互协作和认同，而更是基于利益的纠葛与缠绕，不以问题解决作为逻辑起点，甚至有可能出现相互拆台，加速碎片化。例如，实践中经常发生的是，当事人持道路交通事故人民调解委员会主持达成的调解协议，到保险公司理赔时往往不予认可，严重削弱了人民调解的公信力。究其原因，主要在于，基于各自的利益考量，前者注重案结事了，后者强调赔偿限度，目标冲突致使双方采用并不一致的赔偿标准。同时，“数据解纷”现象频发，为彰显自身纠纷解决成效以取得竞争性优势，不少组织“闭门造车”编造数据，重复计数，各组织间数据冲突严重，进而影响整体决策和资源配置的精准性，结果是纠纷解决资源利用率低下，粗放式发展，碎片化加深。当然，如果各组织间资源占有和权力地位悬殊，竞争性逻辑则呈现为另一番演绎——“同形化”，即抹平自身差异与特色，从运作模式、思维方式、组织设计等各方面照搬强势组织，以嵌入原有的权力网络、治理网络之中，例如人民调解“成为司法与行政机构的附属组织和帮衬，主要功能蜕变为‘帮公安机关处理非警务纠纷’、‘替法院减轻办案压力’和‘为地方党委政府解决信访难题’，而专职人民调解员更像是‘司法辅助人员’和‘政府雇员’”[9]133，统一成了同一，碎片化积重难返。

(三)司法推动模式与立法推动模式应对乏力

并非没有扭转无序竞争的尝试。面对解纷碎片化，如何构建适宜实践需求的衔接有序的多元解纷体系已迫在眉睫。在顶层设计层面，我国尝试并初步形成了与国际经验相契合的司法推动模式、立法推动模式。司法推动模式即各级法院积极推动多元化纠纷解决机制建设，不仅体现为各种解纷机制的运行必须在法治框架内，司法作为纠纷解决的最后一道防线，具有终局性，具有法治标杆的作用；还体现为多元解纷机制建设以司法为中心，其他解纷机制发挥弥补司法弊端的作用，并借此制度化。具体而言，近年来最高法及地方各级法院在多元化纠纷解决机制建设过程中的重要举措主要包括：(1)搭建诉调对接平台；(2)赋予调解协议合同效力；(3)创设司法确认制度；(4)创新委托调解和委派调解形式；(5)构建法院专职调解员制度和法院附设ADR制度；(6)建立特邀调解组织和特邀调解员名册；(7)引进早期中立评估制度；(8)探索无异议调解方案认可机制；(9)探索无争议事实记载机制；(10)开展律师调解试点工作；(11)探索建立调解前置程序等[10]。

立法推动模式，即通过立法推动，多元化纠纷解决机制建设的有效经验及其全面推广得到了立法保障。《人民调解法》《民事诉讼法》(修订)、《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《山东省多元化解纠纷促进条例》等法律法规的出台都是这一模式的典型代表。

两种模式在加强不同纠纷解决机制衔接与沟通方面发挥了一定的作用，但遗憾的是，面对碎片化难题尤甚的调解却捉襟见肘，功能有限。多元指导体制的存在，以及指导组织之间缺乏全面协作关系，“九龙治水”，致使各类调解组织发展不均衡，调解工作规范标准不一致，调解员专业素质参差不齐、有待提高，信息工作存在局限性[11]。而且，在过去几年中，虽然调解在我国的发展步伐明显加快——不仅是人民调解组织，相当数量的其他社会调解组织(如商事调解组织、行业调解组织、律师调解组织)也纷纷涉足其中，但对此的管理体制却很不健全，存在不少风险隐患，致使其生存发展遇到障碍[12]，竞争性逻辑依然在继续。

三、多元纠纷化解一体化平台的构建

由此观之，走出碎片化困境，关键在于，要遵循注重全局、“通盘考虑”的战略，跳出部门本位，打破竞争性逻辑，坚持“协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实”[4]13。在整体性治理视野中，需要“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务”[13]。

(一)司法行政部门统筹指导模式奠定政策基础

正因如此，司法行政部门统筹指导模式应运而生，对解决“碎片化”难题意义重大。根据2018年国务院机构改革方案，为贯彻落实全面依法治国基本方略，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，国务院法制办公室不再保留。“本轮机构改革后，‘司法行政’概念已经涵盖了立法、执法、司法和守法普法等各个环节的职责……‘新司法行政机关’，已将立法、执法、司法和守法普法环节职责一体、全面贯通，和原司法行政机关并不相同。”[14]

在此基础上，司法部“三定”方案确定行政调解工作、行业专业调解工作、人民调解工作等由司法行政机关统一指导管理。同时，作为补充，在统一的前提下科学合理划分调解类别，对调解工作进行分类指导管理，亦是现实之需。纠纷性质、当事人性质和调解员性质等三个方面的具体情境因素决定了调解的有效性和适用性[15]。而我国调解工作受纠纷性质、在地公权力提供解决方案的可能性、其他救济手段存在与否、当事人及其所在社区特点等诸多因素的影响[16]，分化日益加速，已逐步呈现出从最公共性组织到最私人化组织的大区间迹象[17]。2018年《关于加强人民调解员队伍建设的意见》明确提出坚持分类指导原则、创新管理方式。上述方案得到国际经验和学术共识的印证。协调、统一和规范所有民间或社会调解组织的调解活动成为当代国际趋势[18]。在同一原则的前提下，分类具体规制人民调解、商事调解、行业专业调解、行政调解的设想受到国内多数学者的推崇④。

不仅如此，由于政府法制机构先前在立法、行政执法监督、行政复议、行政决策等方面的职能，体制改革还为司法行政部门统筹指导管理仲裁、行政复议等其他纠纷解决机制创造了条件，进而为构建多元纠纷化解一体化平台提供了可能。例如，《安徽省多元化解纠纷促进条例》明确指出：“司法行政部门负责指导人民调解工作，推动设立行业性、专业性人民调解组织，加强人民调解组织网络化建设，完善人民调解工作机制，促进人民调解与行政调解、司法调解等衔接联动；负责行政调解的综合协调和指导，完善行政裁决、行政复议、行政应诉等工作机制，推动行政争议和行政管理涉及的民事纠纷得到有效化解；推动律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、基层法律服务所、法律援助机构等法律服务组织参与化解纠纷；建立完善律师参与化解涉法涉诉信访案件等相关工作机制。”

(二)多元纠纷化解一体化平台构建的宏观逻辑

以体制创新为基础，如何“更好地使用稀缺资源”，如何“通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应”，又如何“向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务”？事实上，地方实践智慧层出不穷，强调整合，加强协调⑤。总结梳理地方经验，剖析逻辑机理，是推广和复制成功案例的基础，也是健全和完善具体机制的前提。结合浦东实践⑥，笔者以为，走出碎片化困境，需要遵循整合、协调、集约、融合的宏观逻辑，构建多元纠纷化解一体化平台。

1.整合：以解纷功能为基础的组织重建

一体化平台可以按调解和公共法律服务两大功能模块，将分散化的法律咨询、法律援助、公证咨询、司法鉴定咨询、行政复议、人民调解、行政争议调解、商事调解、商事仲裁等纠纷化解功能整合⑦，分别归属于调解中心与公共法律服务中心等二级平台。调解中心包括人民调解、行政争议调解、商事调解和公证调解功能，主要化解基层人民调解组织难以化解的重大疑难复杂和专行业领域的纠纷、行政争议纠纷和商事纠纷，规范各类调解组织的调解活动，并为各调解组织提供调解场所和调解便利。公共法律服务中心包括法律咨询、法律援助、公证咨询、司法鉴定咨询、行政复议功能，通过“三纵三横”工作网络，整合各类法律服务资源，提供专业法律意见，引导纠纷解决路径。

2.协调：以人民为中心的一站式解纷服务提供

一体化平台一般需要在政法委统一领导下，由法院、司法局密切协作，统筹中心建设和运行，日常管理由司法局负责，坚持中心建设运行的科学化、标准化、规范化，实现解纷机制各就其位、各尽其责、有效衔接、相互配合，努力为群众提供高效、便捷的一站式解纷服务。同时，法院诉调中心入驻一体化平台，除承担法院立案、民事速裁等功能外，对诉至人民法院的案件进行适当分流，对可以调解的引导当事人选择非诉讼方式解决，办理司法确认案件，加强对调解工作的指导，推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接。

不仅如此，以线上平台为载体和纽带，全面对接法院、建交委、妇联、市场监督管理局、劳动争议仲裁院等解纷部门和单位，汇集起多方解纷资源，构建起“资源集聚、分层递进、智能解纷”的在线纠纷解决模式，为当事人提供在线咨询、预约调解员、申请司法确认服务、在线评估、调解、仲裁、诉讼等一条龙服务，真正实现“一站式受理、一网解纷”。同时，通过线上平台与法院办案系统的无缝对接，将网上立案的案件自动推送到平台，由社会调解力量进行诉前化解，调解成功的可在线申请司法确认，调解不成的自动回传审判系统进行立案，从而在物理上构建“社会调解在前，法院立案在后”的解纷流程，将“枫桥经验”从“一般矛盾不出居村”升级到“解纷不出户”，真正满足后疫情时代人民群众的解纷需求。

3.集约：以提高使用效能为导向的资源共享

一体化平台需要“让同领域的公共资源集中共享，有利于对资源进行合理规划和有效配置，避免重复投入与建设”[19]，降低运行成本，例如有关招聘、管理、保障等综合服务方面，或者宣传推广、人才培训等保障方面等。相关共享将大大提高公共资源的使用效能，同时也增加了各解纷主体的互动频率，拓宽互动范围，为协同共治创造条件。

4.融合：以治理体系与治理能力现代化为目标的功能深化

一体化平台需要通过信息技术将各类解纷主体与解纷机制深度融合，通过网络平台汇总各类纠纷信息，联动大数据中心，综合运用大数据分析、云计算等现代科技，强化信息处理、重点监测、风险预警能力，以可视化图景动态展现全区法治情况，实现对风险的提早发现、精准分析、整体研判、及时解决，辅助基层党委和政府优化决策，制定维稳方案，提升治理水平，优化法治环境。

(三)多元纠纷化解一体化平台构建的微观机制

多元纠纷化解一体化平台作为对整体性治理新思想的践行，需要一系列微观机制的支撑与保障。“毕竟，新的整合技能、组织文化的变革和建立相互信任的关系都是需要耐心的，成功的改革机构应该更像园丁而非工程师或建筑师。”[20]诸多研究与实践实际上也提出了社会稳定风险评估、矛盾纠纷排查预警、矛盾纠纷分级调处责任、矛盾纠纷建档回访、矛盾纠纷调处效力保障等相关微观机制的建立与实施，但构建多元纠纷化解一体化平台，将多种纠纷化解制度与手段整合，必然面临新情况、新问题与新挑战，需要新机制。

1.保密机制

“调解过程原则上保密”是调解制度的核心优势之一，在民事调解中已获得普遍性承认。尽管近年来实践中行政争议调解过程保密差强人意，但研究表明，“国外行政法学界普遍认为，行政争议的调解程序不适用公开原则。我国公开行政争议调解过程信息的实践做法也应予纠正，确立必要的保密性规则”[21]。否则，将有可能带来抑制当事人在调解过程中的坦率沟通、损害调解人的中立地位、不利于后续的复议机关或法院公正审理案件等不利后果。

多元纠纷化解一体化平台在整合各类解纷资源、增强协调与互动的同时也面临着保密性风险。调解过程中当事人妥协、让步往往是促成和解的必要，但同时也意味着调解中所呈现的纠纷事实具有较大的偏差，与客观真实未必完全相符，与审判中呈现的法律真实也可能会有一定的出入。倘若后续的解纷主体以此为依据，或产生先入为主的预设，则有可能背离居中裁判的法理与要求。伴随着一体化平台的设立，各类解纷主体因工作需要形成了制度所需的显性沟通网络，但不可避免的也将因人的能动性、交往的密集性以及时空距离的大幅缩减形成各类隐性沟通网络，后者对前者既有积极作用，当然也会产生一定的消极影响。“调解过程保密”需要经受上述两类沟通网络的考验。

可能的应对在于，首先，必须明确“调解过程保密”不仅是调解参与主体的义务，也是权利。调解参与人有权拒绝后续解纷主体提出的获悉调解过程信息的主张。强调其权利属性在当前我国解纷格局中尤为关键，这是由于调解员因文化背景、学历水平等竞争劣势往往会附带产生相较于仲裁员、法官甚至是律师等其他解纷主体的心理与权力弱势，很难拒绝甚至是主动透露调解过程信息。其次，一旦调解过程信息被非法披露，后续仲裁、诉讼等解纷程序不得将相关信息作为证据加以采信。这是从证据法角度对调解参与人之“调解过程保密”权利与义务的后果设置与制度保障，否则此权利/义务都将仅仅是空中楼阁，毫无实际意义。

2.疑难复杂案件审评机制

对于案件复杂、争议较大、涉人身伤亡、标的数额较大或解纷主体较为困惑的纠纷，应建立相应的审评机制。多元纠纷化解一体化平台的整合作用在一定程度上改善了政出多门、职能交叉问题，但这并不意味着各解纷主体之间的协调障碍就能完全消除。真正的内聚力需要的不仅仅是表面上的紧密结合，更需要在文化、思想和理念上的真正统一，多组织集聚有可能带来内部协同难度的进一步加大。整合的本质是权力资源的再次调整与利益关系的重新博弈，也由此隐藏了利益再度部门化的可能，影响到一体化平台的协调、集约与融合效果的实现。

首先，审评机制可以发挥整体性监督的作用，形成相互间的权力约束与制约。当然为了避免部门主义、平台内部人际关系顾虑等影响，审评机制可以吸纳平台外第三方专家的加入。

其次，审评机制有助于发挥整体性协调的作用。解纷主体间合作成败取决于合作中受益大小与内部的协调沟通程度，审评机制增强了各相关解纷主体的跨部门联系，有可能发挥一定的利益协调作用，促进资源的公平、合理配置；审评机制中的共同决策也增强了各解纷主体之间的相互尊重、相互理解，最终实现相互包容。与此同时，为了避免共同决策可能产生的无法决策、内部分化等困境，审评机制可以设计为“首次审评+专家咨询+再次审评”模式，纠纷被首次处理后，解纷主体认为需要审评的，经一定程序后可提交审评，但首次审评后分歧较大无法形成统一意见的可启动专家咨询，专家咨询后再进行审评，最终形成审评结论。此模式借助专业第三方，为缩小差距、形成共识赢得了空间、奠定了基础。

再次，审评机制有可能增进整体性认同。一体化平台整合效果的实现“需要有合作的心理和合作的经验为前提，同时需要新的组织文化作为支撑”[22]。审评机制在一定程度上可以作为责任机制和信任机制的替代，提高解纷主体的主动性、积极性和创造性，促进协作意愿的形成。

3.多层次纠纷解决条款效力认定机制

随着经济社会的不断发展，在实践中，越来越多的当事人和律师开始选择运用多层次纠纷解决的方式来处理争议，他们通常在合同中写明首先通过调解、协商等方式解决争议，在完成上述程序的情况下才能选择提请仲裁或者诉讼。考虑到多层次纠纷解决条款中关于多种纠纷解决方式的规定，契合了现代社会的发展趋势，同时多层次纠纷解决条款是建立在当事人意思自治的基础之上，只要没有违反仲裁法、合同法中的强制性规定，原则上此类条款的效力应当得到承认[23]。

多元纠纷化解一体化平台整合多元解纷资源，注重解纷机制无缝衔接，为鼓励和促进先行调解、真正实现“把非诉讼机制挺在前面”提供了新的可能，由此可进一步大胆探索设立各类多元纠纷化解一体化平台示范条款，例如太原市非诉讼纠纷解决中心示范条款：

本合同各方一致同意就本合同的解释和履行发生的任何争议，应先行提交太原市非诉讼纠纷解决中心按其当时所实行的调解规制进行调解，且该调解规则自动并入本条款。调解不成的，可按以下第()种方式解决：

(1)向有管辖权的人民法院提起诉讼；

(2)提交****(仲裁机构全称)按其仲裁规则进行仲裁。

该示范条款如果仅有第二项选择，即提交****(仲裁机构全称)按其仲裁规则进行仲裁，则它基本满足了当前国际仲裁中关于多层次纠纷解决条款效力认定时通常遵循的确定性与强制性两项要件。如果当事人自愿选择此类示范条款，则应受前置程序没有满足的情况下不能径自提起诉讼或仲裁的效力规制。当然，当事人是否履行了调解等前置程序，即多层次纠纷解决条款的效力是否已完成，需要在实践中进一步细化。但关于第一项选择能否成立、效力如何则存在较大争议，亟待推进。

四、新的碎片化？

构建多元纠纷化解一体化平台难免引发质疑，在解决碎片化的同时会不会引发新的碎片化，即抹杀了特色解纷组织与机制的优势，因整体而牺牲了部分？回应该质疑的关键，其实在于明确多元纠纷化解一体化平台的价值追求。笔者以为，构建多元纠纷化解一体化平台，意在实现“整体价值”。

一是增强解纷整体性专业化，有效应对复杂环境。当前国际环境日益复杂，公共危机不断，尤其是以2020年新冠疫情为典型代表的重大突发公共事件在时刻考验着各国政府的治理能力。当今中国处于转型时期，更是面临着充满不确定性的各种风险挑战。各类纠纷也日益呈现出复杂多变与动态多发的特点，任何一个政府部门或其他解纷组织往往难以独自应对。一体化平台的构建将调解、仲裁、诉讼、信访等多种解纷资源整合，加强了相互间的联系、协作与信任，不仅有助于发挥各自的专业优势与比较优势，互通有无，取长补短，提升整体解纷能力。

二是增强解纷整体性社会化，坚持以人民为中心。党的十九大从中国特色社会主义新时代的实际出发，坚持以人民为中心，提出打造共建共治共享的社会治理新格局。如何汇聚人民力量，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性是新时代解纷工作面临的重大课题。多元纠纷化解一体化平台将新兴的社会调解与传统的公证、仲裁等解纷机制置于同一实体框架中，推动相互间衔接与互动，有助于将社会调解与公证、仲裁等机制在化解纠纷体系中的平等性地位从纸面落实到实际，增强了以社会调解为典型形式的社会力量参与解纷工作的社会合法性与认同感，是紧紧依靠人民群众、团结人民群众的重要体现，可以进一步满足群众参与需求，充分发挥非营利组织、私人组织和自愿团体的比较优势。

三是增强解纷整体性智能化，提升解纷效能。习近平总书记指出，“社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”。现代科技的发展要求，现代解纷工作要利用好大数据和信息化等手段，加快增强网络空间安全防御能力，提高精准性和便利性。多元纠纷化解一体化平台作为现代信息技术发展的产物，依靠网络将各解纷组织进行互联，打破壁垒，实现各组织之间的信息共享和整合。同时，以大数据、人工智能等研发类案推送、文书辅助生成、在线评议、在线解纷等程序，提升解纷能力和解纷效率。此外，通过分析纠纷数据，建立分级分类分层预警体系、重大事项报告制度等，提升纠纷化解的及时性、精准性与有效性。

四是增强解纷整体性法治化，推动治理现代化。“法治是治国之重器，是国家治理现代化的重要内容，是社会治理现代化的重要标志。”[24]多元纠纷化解一体化平台一方面将各类解纷资源有效整合，借助现代信息技术优势，为社会公众提供高效、便捷的解纷服务，进一步满足人民群众对公平正义获得感的需求，以及营商环境法治化建设要求。另一方面，也可以避免解纷组织之间的相互冲突与抵触，增强相互监督，提升解纷主体用法治思维和法治方式解决矛盾的能力。同时，还可能会避免解纷组织重复作业，节约法治资源，提升法治效率。此外，多元纠纷化解一体化平台呈现了纠纷化解的包容性与整合性，打破了“调解中心主义”“诉讼中心主义”等单一化方式，既体现了解纷的系统化，也避免了对法治思维与法治理念的片面化理解。

总体而言，多元纠纷化解一体化平台作为纠纷解决碎片化的战略性回应，面对社会环境变迁与信息技术发展带来的新挑战与新机遇，注重纠纷化解的整体性效果、公共性价值，以实质性解决群众问题为核心，是实现多元化纠纷解决机制相互衔接、有机配合的重要创新。

注 释：

①越来越多的人清晰地认识到，伴随纠纷化解机制的不断发展，解纷体系的统一难题日益显现。如果驾驭不善，体系虽丰富，但各机制之间博弈增加，相互协作减少，有可能产生纠纷化解效率下降的实践悖论。

②解纷机制的建设与完善需要一个发展过程。如果放眼历史长河，各种解纷机制的出现也有时间先后，不同阶段占主导地位的解纷机制也并不相同，甚至有国外学者预测也许在不久的将来诉讼有可能成为替代性纠纷解决机制。

③随着国家对节约型社会理念的倡导，节约资源、保护环境也逐步成为立法、执法、司法等所有法治活动中应当遵循的重要原则，如《民法典》专门规定了相应的绿色原则。当然，民事纠纷解决机制的建设也需要秉持同样的遵循。事实上，在许多国家和地区，富有效率地解决纠纷是许多调解项目最为显著的目标，“效率意味着减少法院积案、法官的工作量、当事人的成本、国家司法系统的成本以及所有纠纷参与人的时间。一个高效的纠纷解决制度将会让那些无法调和的纠纷事件获得更迅速地解决，因而(在诉讼中律师根据时间收取费用)能够使接近法院的成本更低”([澳]娜嘉·亚历山大主编：《全球调解趋势》，王福华等译，中国法制出版社2011年版，第9页)。

④代表性研究主要有宋朝武：《调解立法研究》，中国政法大学出版社2008年版。范愉：《有关调解法制定的若干问题》，《中国司法》2005年第10、11期。汤维建：《关于制定〈社会调解法〉的思考》，《法商研究》2007年第1期。范愉：《人民调解的中国道路》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2018年第4期。

⑤例如青岛市城阳区纠纷多元化解中心、太原市非诉讼纠纷解决中心、浙江省在线矛盾纠纷多元化解平台等。

⑥基于全国首家人民调解工作平台——浦东新区专业人民调解中心的实践探索，浦东新区尝试设立纠纷化解一体化服务中心，整合人民调解中心、诉调对接中心、公共法律服务中心的职能，完善信息化建设，融合实体平台和网络平台，为人民群众和市场主体提供“一门式”“一站式”服务，协助政府防范化解重大风险，提升浦东新区治理水平。

⑦目前浦东整合方式主要有实体入驻与窗口或线上进驻两种。实体入驻包括法院的诉调中心及立案庭；司法局专业调解工作处、公共法律服务处、行政复议处及法律援助中心；现人民调解中心的12个专行业调解组织：知识产权、消费纠纷、银行业纠纷、证券基金期货纠纷等调解组织等。窗口或线上进驻包括上海市仲裁委员会、上海国际经济贸易仲裁委员会(上海国际仲裁中心)；浦东新区公证处；各街、镇、村(居)的人民调解委员会及调解工作室；其他调解组织：上海经贸商事调解中心、浦东新区东方调解中心、中国国际贸易促进委员会/中国国际商会上海调解中心、上海市金融消费纠纷调解中心、保险同业公会、中国(浦东)知识产权保护中心等；与公服处签约的法律服务机构和社会组织等。