中亚经济一体化的制度风险评析*

朱新光

内容提要：中亚五国独立以来，为争夺区域经济合作的主导优势，域内外国家通过提出本国方案在搭建中亚经济合作框架问题上展开竞争。文章认为，在中亚地区，“低水平重复”的区域合作机制在数量上已超出需求，致使该地区存在结构性制度过剩，主要表现在差异化的引资政策导致投资布局不合理、区域金融合作上短板凸显、尚未形成统一的区域货币体系等方面。其根本原因在于多个国际行为体对区域经济一体化主导权的竞争，由此引发多种机制之间的相互制衡，增加了搭建统一制度框架的成本和难度，迟滞了中亚区域经济合作的进程。随着“一带一路”建设的渐次展开，中国对中亚的影响力日渐彰显，但由于中亚各国政治上存在不确定风险，中国应以上海合作组织机制为核心，充分发挥亚洲基础设施投资银行的主导作用，提出促进中亚区域经济一体化的有关倡议，推动中亚经济稳步发展。

一、引言

作为重要制度基础，经济一体化在区域经济合作和地区经济秩序建设中发挥着举足轻重的作用。自中亚国家独立以来，各国在向市场经济的过渡中，区域内的经济合作取得明显成效，如在吸引外国直接投资、金融合作、货币体系建设、自贸区建设等方面都呈现向好态势。与此同时，也存在着一些明显的短板，诸如外国投资领域不平衡、金融合作机制不完善、统一汇率协调机制的难产，域内自由贸易区建设迟缓等，又在很大程度上迟滞了区域经济一体化。经过梳理文献发现，已有的国内外研究在探究“阻碍中亚经济一体化进程主要原因”问题上存在明显分歧，主要表现为“经济模式多元论”与“域外大国影响论”之争。

“经济模式多元论”认为，中亚国家独立后普遍采用的多元化经济模式是造成国内“复杂”经济结构和对外贸易政策，致使其实现区域经济协调发展难度增大，阻碍其深度融入全球经济体系的重要因素。哈萨克斯的坦楚拉诺娃(1)Zaure Chulanova,Integration of Central Asian Republics into Global Economy,Himalayan and Central Asian Studies,Vol.12,No.3-4,July-December 2008.、英国的迈安特(2)Martin Myant & Jan Drahokoupil,International Integration and the Structure of Exports in Central Asian Republics,Eurasian Geography and Economics,Vol.49,No.5,2008,pp.604-622.等学者指出，中亚国家实行差异化的经济增长方式，直接影响各国向市场经济体制过渡的节奏，阻碍各国之间形成在工业原料生产、对外贸易等领域的统一政策，使得中亚国家出口商品出现严重的“同质化”，进而阻碍区域国家间深化经济合作。与此同时，我国学者郭建伟(3)郭建伟：《中亚五国货币与其锚货币是线性关系吗？》，《数量经济技术经济研究》2018年第10期。、张栋(4)张栋：《后危机时代中亚五国贸易和外商直接投资发展：回顾、比较和展望》，《金融发展评论》2017年第8期。、徐婧(5)徐婧：《“一带一路”多边合作贸易互补性测度与贸易拓展研究》，《上海经济研究》2019年第3期。等认为，在货币汇率和进出口贸易方面，中亚各国业已形成的对俄罗斯、中国、欧盟等域外市场的贸易互补性，是有利于中亚经济一体化发展的重要条件。然而，塔吉克斯坦学者波波库诺夫却表示忧虑，中亚国家因其现存的区域宏观经济政策和经济法规，很难实现经济一体化。(6)Abduimajid Bobokhonov,Economic Cooperation in Central Asia,Studenckie Prace Prawnicze,Administratywistyczne I Ekonomiczne,March 2008,pp.8-9.笔者认为，“经济模式多元论”缺少对中亚经济转型中制度选择偏好的解释，忽视了独立以来中亚经济一体化在贸易、投资、货币等领域所取得的进步。

“域外大国影响论”的基本观点是，在对外贸易方面，由于中亚国家与域外大国经济联系的“不平衡性”，迟滞了中亚经济一体化进程。“冷战后中亚经济体与区域外经济体在市场、资本、技术等方面存在不对称关系，是制约中亚经济一体化取得实质性突破的关键所在。”(7)Werner Liepach,How Regional Cooperation could Benefit Central Asian Countries,https://www.devex.com/news/opinion-how-regional-cooperation-could-benefit-central-asian-countries-92667，最后访问时间：2019年8月2日。基于中亚国家对外主要贸易方向和商品贸易结构的研究，印度学者帕斯万认为，中亚区域内各国之间的内贸水平低、进出口贸易份额差别大，易挫伤各国对区域经济整合的信心。(8)Nawal K.Paswan,Investment Cooperation in Central Asia:Prospects and Challenges,India Quarterly,March 2013,Vol.69(1),pp.13-33.俄罗斯学者李卜曼等强调中亚经济一体化中的中国因素，(9)Alexander Libman & Evgeny Vinokurov,Is it Really Different?Patterns of Regionalisation in Post-Soviet Central Asia,Post-Communist Economies,Vol.23,No.4,December 2011,pp.469-492.而赵华胜则强调俄罗斯因素对中亚经济一体化的影响力。(10)赵华胜：《上海合作组织的机遇和挑战》，《国际问题研究》2007年第6期。“域外大国影响论”作为学界的一种观点，对一些区域经济一体化的成功案例(如中哈自由贸易区)缺乏令人信服的阐释。

笔者认为，中亚经济一体化进程的停滞不前是中亚国家自身经济模式“缺陷”与域外国际行为体“介入”共同作用的结果，二者的叠加效应使得中亚经济一体化难以形成稳定的聚合力和内生动力。“经济模式多元论”与“域外大国影响论”从不同侧面分析了中亚经济一体化的制约因素，但存在着一定的片面性和不确定性。制度过剩才是制约中亚经济一体化发展的核心因素。为此，本文尝试从制度视角对中亚经济一体化提出新的阐释，通过梳理中亚地区存在的四种经济一体化制度模式，探讨其对制度过剩的影响，进而分析制度过剩对中亚经济一体化进程的影响，并指出制度过剩的根本原因在于各类国际行为体围绕区域主导权的博弈，最终提出对策建议。

二、中亚经济一体化的制度过剩

按照罗纳德·科斯等人的观点，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范的结果，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，并广泛适用于战略性互动的协调机制当中。”“在现实国家政治生活中，由于制度变迁存在着搭便车和政策失败，以及行为体偏好不稳定和缺乏高度策略性的行为等因素的局限，所以，制度安排在制度变迁中会出现两种不同情境的制度不均衡现象。”“内生性制度不均衡易发生制度停滞，而外生性制度不均衡易导致制度过剩。”“作为制度安排行为规则的变化，制度变迁是对现行的需求与供给制度安排进行变更和替代的回应。”(11)罗纳德·H.科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海：上海人民出版社，1994年，第371—376页。作为一种结构性安排，制度变迁是通过构建一种经济运行秩序并以此为基础开展合作与竞争来推动/阻滞经济一体化的。而制度变迁本身具有双重效应，一是制度合作和竞争可能有利于经济要素的最优配置，进而促进经济一体化；二是制度竞争可能带来制度过剩，对经济一体化产生消极影响。笔者认为，在国际关系领域，制度过剩最直接的表现就是“低水平”且数量众多的制度供给，超过推动区域经济合作的制度需求，增加各行为体之间博弈的成本和难度，导致参与者的共同身份和共同利益的“模糊化”，引发或加剧参与者区域经济政策偏好的分散化，降低区域经济一体化的推进效率。

笔者经过梳理发现，中亚地区当前存在的制度过剩有一定的历史必然性。众所周知，追求区域经济一体化的制度建构发端于中亚国家独立初期，其历史基础是苏联时期的计划经济发展模式奠定的。中亚地区经济一体化的组织形式经历了贸易互惠安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟等发展阶段。自独立至今，诸国际行为体关于中亚经济一体化的制度构建曾经历了一个“活跃期”，围绕中亚地区渐次形成了以中亚合作组织为代表的“内生性”一体化方案、以欧亚经济共同体为代表涉及独联体地区的“兼容性”一体化方案、以上海合作组织为代表的“派生性”一体化方案、以中亚区域经济合作组织为代表的“辅助性”一体化方案等共存的多元制度结构。

1.从中亚国家间的制度结构上看，中亚合作组织(CACO)的成立标志着中亚国家追求区域经济一体化的开端。1993年初，在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫总统的主持下，中亚五国领导人在乌兹别克斯坦的塔什干召开会议，原则上同意就开展中亚国家间的经济合作事宜组建涉及多部门的跨国委员会，协调各国在粮食、棉花、石油、天然气、电力、水资源等行业的产量。1994年1月，围绕建立统一地区经济空间议题，哈乌两国在塔什干签署了《建立统一经济空间条约》(即“塔什干目标”)，在减让关税、相互投资、推动金融货币一体化、建立经济合作协调机制等方面，初步确定了中亚经济一体化的未来发展方向。

为实现“塔什干目标”，中亚国家先后通过协商制定了《中亚经济共同体国家一体化发展战略》、《建立统一经济空间首要行动纲领》(2000年6月)等一系列合作文件，提出以成立中亚合作组织为基础，分阶段在中亚地区建立统一经济空间和共同市场。可以说，中亚合作组织开创了中亚地区主义制度建设的先河，它代表哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对中亚国家紧密经济一体化的长期愿景。(12)Gregory Gleason,Inter-State Cooperation in Central Asia from the CIS to the Shanghai Forum,Europe-Asia Studies,Vol.53,No.7,2001,pp.1077-1095.然而好景不长，2005年10月，中亚合作组织终因自身发展停滞，哈、吉、塔、乌等主要成员国陆续加入欧亚经济共同体而名存实亡，“中亚版”的区域经济一体化方案因此搁浅。2018年3月，中亚五国领导人在阿斯塔纳(今努尔苏丹)召开元首峰会，会上共同表达了对发展区域合作的意愿和信心，试图重启中亚经济一体化进程。

2.从独联体区域内的制度结构上看，欧亚经济共同体的“兼容性”一体化方案是俄罗斯发起的涵盖中亚地区范围更大的区域制度安排，“兼容”了中亚合作组织的主要发展诉求，而中亚国家在此方案中的地位由“主导”转为“参与”。1993年5月14日，独联体9国首脑在莫斯科签署成立了独联体国家协调协商委员会和执行秘书处的协议，并签署了一项关于成立独联体经济联盟的宣言。各国同意启动关税和金融合作进程，逐步取消成员国间的货物关税和非关税壁垒、放宽服务部门市场准入限制、相互开放投资领域、推动独联体共同市场建设。2000年10月，在俄罗斯倡议下，俄、白(俄)、哈、吉、塔五国共同签署欧亚经济共同体条约，构建区域内统一的关税和非关税调节体系，实现区域内的自由贸易。2005年中亚合作组织并入后，欧亚经济共同体成为推动中亚经济一体化的主导力量。2006年6月，欧亚经济共同体决定成立关税同盟；2007年6月，俄、白(俄)、哈签署新《关税同盟条约》；2010年1月，俄、白(俄)、哈关税同盟成立，7月《关税同盟海关法典》正式生效，涉及关税调节、对第三国征税、反倾销特别保护措施等，11月三国总理决定在关税同盟基础上建立统一经济空间。根据普京的倡议，2014年5月，俄、白(俄)、哈三国签署《欧亚经济联盟条约》，同意制定和推行协调一致的经济政策，在2025年实现联盟内商品、服务、资本、劳动力的自由流动。2015年1月和7月，亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦先后入盟。2016年6月，普京总统正式提出建立大欧亚伙伴关系倡议，意在保持俄罗斯主导地位的基础上，进一步扩大区域经济一体化的范围。2015年5月，中俄签署《中俄关于丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，同意将上海合作组织作为“一带一盟”对接合作的重要平台。2017年7月，中俄两国政府签署《中华人民共和国商务部与俄罗斯联邦经济发展部关于欧亚经济伙伴关系协定联合可行性研究的联合声明》，2018年5月，中国与欧亚经济联盟正式签署《中华人民共和国与欧亚经济联盟经贸合作协定》，借助上海合作组织平台助力独联体(中亚)一体化进程。

3.从东亚、欧亚区域间的制度结构上看，以上海合作组织为代表的“派生性”一体化方案则是“上海五国机制”顺应时代需要发生转型后出现的一种区域制度形态。与欧亚经济联盟专注于区域内经济议题不同，上合组织是一个“旨在扩大合作领域的灵活的区域安全框架”(13)Kuralai I.Baizakova,The Shanghai Cooperation Organization's Role in Countering Threats and Challenges to Central Asian Regional Security,Russian Politics and Law,Vol.51,No.1,January-February 2013, pp.59-79.，最初其内部并不设置关涉经济合作的专责机构，尽管2001年6月发布的《上海合作组织成立宣言》中提及各成员国展开区域经济合作，启动地区多边协商的制度安排。2001—2008年，通过《上海合作组织宪章》和 《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》等，上合组织成员国共同确认了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，为地区经济合作贡献“上合智慧”(14)邓浩：《新时期上海合作组织与全球治理》，《国际问题研究》2020年第3期。。2008—2017年，在“一带一路”倡议的推动下，上合组织成员国陆续签署一系列经济合作协议，涉及法律保护、金融创新、交通便利化、项目合作等内容，为推动中亚区域经济一体化做出了贡献。2017年6月，印度、巴基斯坦正式加入上合组织，上合组织“开放、互利、共赢”的合作观影响地域迅速扩大，通过《青岛宣言》(2018年)和《比什凯克宣言》(2019年)的制度化安排，打造上合组织命运共同体成为新目标。经过20年的发展，以首脑峰会为主、总理理事会和部长级协调机制为辅的多层多边协商机制成为上合组织的制度基础。首脑峰会在上合组织的发展中发挥关键作用。“它倡导的共识、承认主权、不干涉别国事务，相互尊重文化和国内政治选择，信任、平等、双赢合作等合作精神，以及区域贸易和投资便利化等的贸易互惠合作理念，成为中亚经济合作的指导原则和优先发展方向。”(15)Jean-Pierre Cabestan,The Shanghai Cooperation Organization,Central Asia,and the Great Powers,an Introduction,Asian Survey,Vol.53,Number 3,2013,pp.423-435.根据首脑峰会的共识，总理理事会负责制定包括中亚五国在内的成员国开展合作的制度框架和技术路线图。部长级协调机制的目标则是确保各项制度政策的贯彻落实。上合组织提供了一个推动中亚经济一体化的“派生性”平台，推动中亚国家就共同面临的问题展开合作。

4.从跨区域的制度结构上看，中亚区域经济合作组织对于中亚经济一体化具有“辅助性”功能，是上述三种一体化方案的补充。中亚区域经济合作组织是一个1996年由亚洲开发银行(以下简称“亚行”)发起的，包括中亚五国及其周边邻国参与的区域多边合作组织，每年召开一次部长级会议讨论区域内经济合作事宜。该组织的发展大致分为三个阶段：第一阶段(1997—1998年)，由亚行提供建设资金和技术援助，牵头研究中国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦四国在基础设施方面(侧重于能源、交通以及贸易三个领域)的建设需求，讨论确定重点合作领域与项目；第二阶段(1999—2001年)，在上述研究的基础上，亚行开始筹建中亚区域经济合作框架。2001年，亚行在菲律宾马尼拉总部举行的中亚区域经济合作高官会上，提出了中亚五国区域经济合作总体框架的设想；第三阶段(2002年至今)：中亚区域经济合作组织开始进入实质性发展阶段。如2002年3月，该组织在马尼拉举行的第一次会议上确定了中亚区域经济合作机制与重点领域；2004年11月，在阿斯塔纳(今努尔苏丹)召开的第三次会议上颁布了区域经济合作纲要，涉及能源、交通、通讯和贸易政策等领域；2006年10月，在乌鲁木齐召开的第五次会议上批准该组织的中期发展规划(《综合行动计划》)；2011年11月，在巴库召开的第十次会议上通过了《中亚区域经济合作2020战略》等。历次会议都能取得积极进展使得中亚区域经济合作组织成为推动中亚经济一体化的重要补充。

上述四种一体化制度安排涵盖了地区国家(中亚五国)、区域组织(独联体、上合组织)、区域外组织(亚洲银行)三层机制结构，而参与经济一体化制度建设的行为体较多，均有着各自的制度设计偏好。在地缘经济的较量中，无论处于主导地位还是处于参与地位的行为体，均以推动其所偏好的区域模式在制度建构的竞争中胜出为己任，加之该地区复杂的地缘权力竞合形势及利益组合现实，各模式之间客观上存在竞合与制衡关系，从而使得任何制度安排都很难占据绝对的主导地位。在如此复杂的制度竞合情形下，参与各方在一些重大议题上，多倾向采用框架性的概念、声明和文件进行协调，而很难取得实质性的进展。制度设计的“供大于求”和发展层次的低水平徘徊造成中亚经济一体化“裹足不前”。

笔者认为，尽管现存的各种制度安排发挥着影响，但多重叠加的竞争性选择也带来制度过剩的困局。以中亚合作组织为例，20多年来在推动中亚经济一体化方面收效甚微，各成员国过于强调本国利益偏好，缺少妥协精神，反而使区域经济内部壁垒丛生、步履维艰，规划中的“超国家机构”没有如期而至，本是推动独联体地区一体化的欧亚经济共同体反而成了解构中亚地区经济一体化的离心力量。当前，中亚国家间除了一些双边贸易互惠外，“塔什干目标”所规划的自由贸易区、关税同盟、共同市场等多边合作目标皆已落空。由于成效不大，该组织的吸引力有所下降，甚至作为首倡国之一的哈萨克斯坦也对其失去耐心，最终选择另起炉灶，倡导欧亚经济联盟。再以欧亚经济共同体为例，在其发展演变过程中，欧亚经济共同体存在着多种贸易安排、协议相互重叠、错综复杂的现象。(16)Asian Development Bank,Development through Cooperation,Central Asia Regional Cooperation Strategy and Program Update,2006-2008,www.Adb.org/statistics，最后访问时间：2019年8月1日。加之共同体在加权投票和融资计划等制度设计上过分倚重俄罗斯，(17)俄罗斯占有40%的加权表决权，白俄罗斯和哈萨克斯坦各有20%，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦各有10%，这意味着俄罗斯在重大政策问题上可以通过行使否决权来左右共同体。参见Gregory Gleason,Inter-State Cooperation in Central Asia from the CIS to the Shanghai Forum,pp.1077-1095.引发成员国诸多不满，反而造成共同体一体化水平不升反降。共同体延续期间统一关税税率、铁路运输费率久拖未决，居于主导地位的俄罗斯对其也不抱期望，转而成为纳扎尔巴耶夫总统“欧亚联盟”倡议的拥护者，继而与白俄罗斯、哈萨克斯坦一道陆续建立关税同盟、共同市场、欧亚经济联盟。时至今日，欧亚经济联盟仍未解决人员自由流动、商品非关税壁垒、市场准入限制、相互开放投资领域等建设统一市场的问题。

综上，中亚地区的多重一体化制度安排出现“结构性过剩”问题，尽管各类经济一体化方案在涉及中亚地区内不同经济领域发挥着一定的作用，却阻碍着一个高水平、高效率的区域经济一体化机制在中亚的诞生。

三、制度过剩对中亚经济一体化的影响

笔者认为，中亚地区存在的制度过剩已成为阻碍该地区经济一体化成长的重要问题，不仅迟滞了中亚国家的产业结构调整和区域内资源的高效配置，还制约着经济一体化机制的建构和中亚国家经济结构的升级。其影响主要体现在以下几个方面。

1.差异化的引资政策阻碍一体化。在中亚地区现有的制度结构中，由于缺少统一的引资政策协调机制，区域内投资便利化程度不高，中亚各国的引资政策并不接轨，且存在彼此掣肘的非制度性安排，导致中亚地区在吸引外资方面，产业布局不合理。如哈萨克斯坦的投资政策偏好于原材料和半制成品出口领域，以石化领域为最，导致外资多流向其能源化工出口导向型企业。乌兹别克斯坦则倡导多元化引资政策，集中于电气设备、汽车等机械产品的组装领域。其余三国的投资政策均偏好于本区域内或独联体国家的相互投资，集中于资源开发、服装加工领域。尽管中亚地区的引资规模有所扩大，但却主要集中在能源、采矿、化学、房地产、金融保险、制造业、商贸批零等行业。(18)Charman K.,Kazakhstan:A State-Led Liberalized Market Economy,in D.Lane and M.Myant,eds.,Varieties of Capitalism in Post-Communist Countries,Basingstoke,UK:Palgrave,2007,pp.165-182.而在农产品加工、公共基础设施、医疗卫生、电力设备，军工、航空领域及通讯、信息等新兴产业，却鲜有外资进入。从整个区域经济结构看，中亚地区的产业投资格局是不均衡的，没有形成完整的区域性的产业结构，不利于中亚区域内经济要素的有效配置，使得中亚国家经济在参与全球一体化进程中很难摆脱不利地位。

2.金融合作水平低阻碍经济一体化的资金融通。与贸易、投资、技术等区域合作相比，在中亚，金融合作始终是突出短板。现存的多种经济一体化方案，均不同程度存在金融合作的障碍。早在1994年，中亚合作组织成员国就共同出资成立“中亚合作与开发银行”，但各国央行实际上均未能真正实现与“中亚合作与开发银行”的接轨，使得各国金融体系仍是以银行为主，金融市场发展不完善，很难提供较成熟的资金融通机制。(19)张栋等：《中亚五国经济和金融发展情况的比较研究(2009—2016年)》，《俄罗斯研究》2017年第6期。自2001年以来，上合组织内部的各成员国围绕银行联合体委员会(非官方机构)开展金融合作，然而随着成员国经贸总量规模的扩大，银联体已不能满足各国金融合作的需要，影响了诸如人民币对中亚国家货币自由兑换、直接报价、清算平盘等业务取得实质性突破，使得中国只能通过资本项目输出回流人民币，降低中亚国家经济主体使用人民币结算、投资乃至储备的意愿，(20)李翠萍等：《论“一带”视阈下中国与中亚货币合作》，《理论月刊》2017年第1期。从而造成“人民币在该地区有流量无存量，流量小无池子及留不住”(21)王琼等：《中国与中亚跨境贸易人民币结算潜力、障碍与对策研究》，《江汉大学学报》2019年第4期。的局面。

3.统一货币政策的缺失增加金融风险。从货币体系看，受货币主权国家性的限制，无论是中亚合作组织的“中亚货币信贷区”构想，还是欧亚经济共同体的“支付同盟”设计、上合组织的“鼓励使用本币”政策，都不足以有效塑造区域性的汇率协调机制和有影响力的区域性“国际货币”。同时，中亚各国由于采取不同的货币政策和差异化的汇率安排，无法有效整合域内各国汇率资源、构建更为紧密的地区汇率协调机制，反而易受国际汇率市场特别是美元汇率波动的影响，增大抵御外部金融风险的难度。中亚国家独立以来，一直缺乏具有区域影响力的“国际货币”。尽管当前哈萨克斯坦经济规模已进入“中等强国”行列，货币(坚戈)权重在地区贸易量、名义国内总产值、按实际购买力水平计价的国内生产总值等主要经济指标在中亚首屈一指，且有进一步走强的趋势，但坚戈仍存在诸多不足。如2001—2014年间，在美元对中亚国家货币汇率上，坚戈的权重(2001年和2014年均为0.0068)虽高于乌兹别克斯坦的苏姆(权重从2001年的0.0023降为2014年的0.0007)和土库曼斯坦的马纳特(权重从2001年的0.0002降为2014年的0.0001)，但远逊于塔吉克斯坦的索莫尼(权重从2001年的0.4206降为2014年的0.2164)和吉尔吉斯斯坦的索姆(权重从2001年的0.0206升为2014年的0.0218)。(22)根据National Bank of Kazakhstan(http://www.nationalbank.kz/)、OANDA currency database(http://www.oanda.com/)、International Monetary Fund(http://www.imf.org/)的统计数据整理得出。尽管哈萨克斯坦2015年实行汇改后，美元对包括坚戈在内的中亚国家货币的隐性锚货币地位得到强化，(23)郭建伟：《贸易依存度与中亚五国货币锚》，《国际经贸探索》2018年第8期。但坚戈的权重并没有因其在中亚五国的重要影响地位而发生改观。现阶段，中亚各国仍将美元视为其货币锚篮子中的“显性锚货币”和国家间贸易的“隐性锚货币”，中亚货币体系中的“美元本位”格局未发生动摇，建立“坚戈本位”/“卢布本位”/“人民币本位”的货币体系任重而道远。

4.区域内自贸区建设裹足不前。作为最早开启中亚经济一体化进程的区域组织，中亚合作组织自创建之初就提出将贸易互惠安排、自由贸易区和共同市场建设确立为优先发展方向，尝试打造中亚地区的自由贸易区体系。欧亚经济共同体在2009年尝试通过签署“统一经济空间”协议和“共同体关税同盟”，来构建涵盖中亚国家在内的跨区域自由贸易区框架。在上合组织框架内，中国2010年在中哈边境地区推动设立“次区域自贸区”，意在总结双边自贸区建设成功经验的基础上，建立中国-中亚自由贸易区。然而，上述尝试因各国间经济合作水平参差不齐、开放程度不一、利益取向不同及存在一些排他性例外保护规则等限制，还远未形成商品、服务、资本、劳务能够自由流动的统一大市场。与此同时，中亚国家还存在交通设施联通水平不高、区域内产业结构不健全、关税壁垒和非关税壁垒等问题，极大地制约着中亚地区经济一体化的发展。

四、制度过剩的原因分析

诚然，上述制度建设在推动中亚经济发展方面发挥了积极作用，与此同时，参与其中的国际行为体对主导地位的竞争也带来制度过剩。目前看来，在中亚经济一体化的制度竞争中，俄罗斯、哈萨克斯坦扮演着重要角色。对区域主导权的竞争使得各区域合作机制之间普遍存在相互制衡，增加了机制升级的难度。笔者认为，中亚制度过剩的原因主要是以下几点。

1.俄罗斯的强势回归。作为中亚经济一体化进程的主要参与者，俄罗斯一直视中亚为“传统势力范围”。苏联解体后，俄罗斯一方面通过建立独联体的经济联盟、集体安全条约组织等，打造独联体国家的一体化，控制包括中亚在内的独联体经济和安全框架；(24)V.Kirichenko,The Status and Problems of Economic Relations in the CIS,Problems of Economic Transition,Vol.39,No.3,July 1996,pp.6-18.另一方面借助有中亚国家参与的欧亚经济共同体、亚信会议等多边机制，介入中亚国家间的经济合作，防止中亚经济一体化进程脱离俄罗斯掌控。俄罗斯无意把欧亚经济共同体转化为真正的地区多边机制，(25)Martha Brill Olcott,Sovereignty and the Near Abroad,Orbis,Vol.39,No.3,1995,pp.353-367.也没有赋予其脱离掌控的身份和权力，引起了中亚国家对该机制的质疑，迫使曾积极申请加入的乌兹别克斯坦断然宣布退出欧亚经济共同体。随着吉、塔两国先后加入，成员国的数量增多使得共同体内部在关税、贷款、财政、货币等政策上的分歧更加明显，议而不决的缺陷日益凸显，关税同盟难产，制度权威不再，俄罗斯的制度话语权日益消解。与此同时，上海合作组织、中亚区域经济合作组织、“古阿姆”组织在中亚的影响力日益走强，对欧亚经济共同体的一体化建设造成一定冲击。由此，俄罗斯为摆脱内外困境才另起炉灶，推动包括中亚合作组织成员国在内的欧亚经济共同体向欧亚经济联盟，甚至欧亚联盟的转型。

2.复杂的地缘安全环境。独立后的中亚国家由于其特殊的地理位置，成为大国地缘政治博弈的焦点地区。面对复杂的外部地缘环境，中亚各国希望通过建立自己主导的区域经济合作框架，抱团取暖，充分发挥各国的合作潜能，推动地区经济一体化，目前看来这是最优抉择。然而，在中亚合作组织的建设过程中，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦却在争夺一体化制度设计的主导权，组织内部出现严重分化，最终哈萨克斯坦“投奔”欧亚经济共同体，而乌兹别克斯坦转而加入“古阿姆”，宣告了“中亚版”经济一体化方案的“破产”。近年来，哈乌两国重提中亚经济一体化，但前景并不看好。面对俄罗斯及其主导的欧亚经济联盟，中亚国家既想获得俄的经济援助，又担心俄干涉内政损害主权的矛盾心态是经济一体化“重启”无法回避且必须克服的问题。因此在上合组织成立后，中亚国家对参与上合组织制度建设采取了积极态度，既能获得地区安全保障，又可在中、俄之间寻求战略平衡。

乌、哈通过参与上合组织的机制建设，使得其可保持外交灵活性，增加与域外大国博弈的筹码。吉、塔的支持态度源于其背靠中俄获得安全保障。多种区域合作制度的共存短期内似乎是一剂让中亚国家“有所作为”的良药，但从长期来看，在竞合博弈中，各参与者极易依据其自身诉求而加剧地区整合中的内耗，不利于区域经济的良性发展。

3.中国因素。自中亚国家独立后，在陆续解决了与中亚邻国的边界问题后，中国开始参与中亚事务。从国家安全角度看，中国与中亚国家开展安全合作并达成共识，共同应对恐怖主义和极端主义威胁，维护中亚地区稳定和中国西部安全，为此成立“上海五国机制”和后来的上海合作组织；从经济发展和外贸角度看，与中亚国家开展地区贸易与合作，是中国开拓广阔的欧亚地区市场的“前奏”，无意争夺所谓“主导权”。中国从2001年开始向中亚国家进行大规模的投资，目前的投资总额超过700亿美元，在基建、石化、电力、农业等领域支持项目超过50个，仅《2017—2021年推动项目合作措施清单》所涉及的合作项目的资金就高达近千亿美元。(26)《上合组织经贸部长会议推9项措施对接“一带一路”建设》，http://news.cnstock.com/news.bwkx-201509-3566846.htm，最后访问时间：2020年1月6日。经过30年的发展，中国在中亚经济一体化进程中发挥着重要作用。2018年6月，中国在上合组织成员国元首理事会第十八次会议上提出“构建上合命运共同体”理念，把中亚一体化又推升到一个新高度。(27)《习近平对构建上合命运共同体提出五点建议》，人民网，http://world.people.com.cn/n1/2018/0610/c1002-30048288.html。

综上，中亚经济一体化的制度过剩是俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国围绕制度主导权博弈的结果。中亚合作组织作为“中亚版”的经济一体化机制，因哈、乌两国之间的主导权之争而半途而废。俄罗斯的深度介入使得中亚国家利益取向和制度偏好趋于“碎片化”。目前，中亚国家更倾向于双边经济合作，以弥补中亚经济一体化停滞带来的损失，因此“内生型”的中亚经济一体化方案仍是未知数。

作为区域经济合作的制度选择，中亚经济一体化经过二十多年的探索与实践，“数量多、低水平”的特征凸显，致使中亚地区出现制度过剩，缺少统一的区域经济一体化合作机制。随着“一带一路”倡议在中亚的逐步落实，中国一贯坚持亲诚惠容周边外交理念，在中亚的经济参与度和影响力日益提升。笔者认为，上海合作组织作为“一带一盟”合作对接的平台，很有潜力成为解决中亚经济一体化制度过剩的有效方案。中国应以上合组织为平台，推动有关各方共商共建多边一体协同治理机制，避免区域内制度竞争造成的“损耗”，充分发挥亚洲基础设施投资银行、丝路基金在中亚的基础设施建设、金融合作、统一货币体系和自贸区建设等方面的积极作用，为中亚国家间开展经济合作提供战略支持，推动中亚区域经济走出发展“瓶颈”，实现经济一体化。