公民维护民族团结义务的规范诠释和实施路径选择

托玛斯·阿布都赛买提

内容提要：现行宪法文本第52条规定了公民有维护国家统一和各民族团结的义务，然而在学界，关于该条文是否具有规范性和可实施性的探讨一直未能达成共识。文章立足于该条文的制定背景和整个法律法规体系，通过对其规范诠释来回应宪法关于公民维护民族团结义务的争议，以完善顶层设计、提升立法技术，增强守法宣传教育为手段推动条文的实施，有助于实现宪法第52条的文本与实践的良性互动。

一、引论：学界对公民维护民族团结义务的代表性观点

我国学界对公民基本权利和基本义务进行了大量研究。宪法中该不该规定公民义务就是一个有争议的议题，(1)张千帆：《宪法不应该规定什么》，《华东政法学院学报》2005年第3期。学界对宪法第52条中公民维护国家统一和各民族团结义务的分析，焦点在对宪法中关于民族团结义务的保留与否，大部分学者一致认为，维护国家统一和各民族团结不宜成为公民的宪法义务。有学者认为第52条不具有规范意义或现代意义；(2)林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，北京：商务印书馆，2017年，第52—56页。也有学者指出宪法义务转化为法律义务后具有可实施性，但第52条道德色彩过重，不具有法律上的可操作性。(3)马岭：《宪法权利解读》，北京：中国人民公安大学出版社，2010年，第95—99页。一部分学者对公民的宪法义务进行了分类，但无论怎样分类，都将该义务归类为道义性义务，认为有必要取消条文中过分渲染的语句，(4)李勇等：《论公民的宪法义务——基于宪法的平衡精神》，济南：山东人民出版社，2008年，第216—222页。或直接指出道义性义务不具有可实施性。(5)王世杰等：《比较宪法》，北京：商务印书馆，2010年，第203—207页。也有认为第52条应保留的学者对以上观念进行了反驳，指出宪法作为根本法，条文的原则性和概括性特征不是否认该义务被列为宪法义务的理由，(6)王世涛：《宪法不应该规定公民的基本义务吗?——与张千帆教授商榷》，《时代法学》2006年第5期。另有学者从中国宪政实践的特殊性角度论证了保留该条文的必要性。(7)常安：《作为宪法义务的“维护国家统一和全国各民族团结”》，《金陵法律评论》2012年第1期。

要厘清学界对宪法第52条存废的争论，得考虑以下两个问题：一是宪法第52条是否因缺失了某些规范要素而造成了条文的模糊性；二是该义务是否因道义性特征而影响了条文的可实施性。笔者认为，宪法第52条是具有规范意义和可实施性的，对此议题持支持意见的两位学者的论据具有一定的说服力，但仍需进一步深挖才能支撑起结论。

二、公民维护民族团结义务的制定背景与发展轨迹

探讨宪法第52条公民维护民族团结的义务的规范性与可实施性，首先要立足于宪法文本，关注该条文制定的背景、历史沿革及立法初衷。

(一)统一的单一制国家对维护国家统一和民族团结的立宪实践

一直以来，中国共产党开展民族工作都主张维护民族平等和民族团结，这在政策文件中也有明确体现。在不同时期，为解决国内的民族问题，党中央都强调民族平等和民族团结，并对此有明确规定。在1949年9月召开的中国人民政治协商会议部分代表座谈会上，在讨论民族政策目标问题时，周恩来曾提出：“我们主张自治，但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆……各民族不要听帝国主义的挑拨……为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦”(8)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98页。。具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽未明确规定公民有维护国家统一和各民族团结的义务，但提倡各民族团体互助一律平等，在其第6章第50条中也对坚决反对分裂各民族团结的行为立场进行表述，与第51条实施民族区域自治的规定一同体现出统一的多民族国家民族事务治理法治化道路中对维护民族团结的主张。1954年宪法在处理民族问题上的规定也是回应1952年政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》关于民族事务治理方针的规定，将民族区域自治制度正式写入宪法，在序言和正文之中均体现出我国是各民族人民共同缔造的统一的多民族国家，维护民族团结与主权独立、领土完整密不可分。这充分说明宪法坚持国家统一的主权原则、法治的统一以及维护民族的团结互助，符合我国多民族国家的国情和单一制的国家结构形式，也使得处理多民族国家的民族事务的政策制度得到了宪法这一国家根本大法的保障。

1982年宪法中有关“维护民族团结的斗争”等表述都是在“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一统一的政治实体之下体现维护民族团结的国家权威。1982年宪法规定了具体处理民族事务的宪法原则、宪法规则和实施依据，并且在第52条中规定维护民族团结的公民义务。1984年，宪法规定的民族区域自治制度被具体化为《民族区域自治法》，对民族自治区域的发展做了全方面的规定，成为民族工作有序开展的法治保障。因此，维护国家统一和民族团结这一立法实践不是简单地宣示各族人民的团结与联合，而是根植于我国大一统的历史格局和多元一体的民族构成基础之上，经过长期的摸索实践，通过立法程序上升为国家意志。

(二)作为公民基本义务的立法初衷

根据宪法学理论，宪法关系的核心内容是国家和公民的关系，将维护民族团结以公民基本义务的形式写入宪法之中，是借助公民身份，通过国家权威将内部社会成员普遍认同的政治议题法律化，为维护国家统一和各民族团结提供法的强制力约束，这种通过立法对政策的吸收又反过来为我国民族政策和民族工作治理提供了合法依据。

对于为何需要将维护国家统一和各民族团结以公民基本义务的形式确立下来，彭真在1982年第五届全国人大第五次会议中所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》的第五部分直接进行了说明。思想教育、社会舆论、道德要求与法律规定在社会主义国家共同作用于国家治理，中华人民共和国成立以来的历史也表明，国家统一和民族团结对于社会主义现代化建设事业的重要性不容小觑。宪法作为国家的根本大法，在公民教育中起到的作用可以使得公民培养自身对国家、社会和其他公民的责任感，这是社会主义精神文明的重要内容。(9)许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98页。公民的思政教育侧重点在构筑国家认同这一维度。宪法第52条一直保留至今，体现出公民作为国家政治、经济和法律活动的主体对自身在统一多民族国家中所处地位的认知，这一认知主要通过宪法教育和对宪法规范的间接适用衍生出公民的责任意识，并反作用于国家认同和公民意识的构建，也就回应了制定该义务的初衷，即宪法在塑造国家意识、公民意识方面的独特功能。

三、对公民维护民族团结义务的规范诠释

(一)相关概念辨析

回归到宪法文本当中，深入探讨第52条的规范涵意，有必要准确把握以下几层关系：

1.国家统一和民族团结

学界对国家统一的内涵进行过讨论并达成共识，国家统一包含三层含义，包括主权的独立性、领土的完整性和权力统一性。(10)蔡定剑：《宪法精解》，北京：法律出版社，2006年，第148页。而对于民族团结的内涵，学界对民族团结议题的关注也在很大程度上受到政治学理念和思维的影响，有学者认为宪法文本中的“民族团结”的概念极为宽泛并难以界定，(11)张千帆：《宪法不应该规定什么》。导致对公民维护民族团结义务是否具备规范性存在一定怀疑。笔者认为，在现行的宪法语境中，将国家统一和民族团结设置在同一条文之中，是以法的强制性激发个体的国家认同和公民责任来实现对国家秩序的维护，体现出国家和公民的关系，涵盖国家的价值取向、公共权力和运行机制对公民身份和责任意识的要求，以及个人对维护国家公共机构正常运行需要一定配合的承认。

2.社会主义民族关系中的团结

民族团结与平等、互助、和谐一同构成宪法序言第11段所体现的社会主义民族关系的四个内涵。平等、团结、互助一直是我国处理民族关系的方针。2018年修改后的宪法又将“和谐”纳入宪法关于社会主义民族关系的表述之中，通过规范的形式满足宪法政治性的需求。民族团结以民族平等为基础，平等贯穿宪法文本的始终，平等和团结“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”的具体表述，对于破坏民族团结和制造民族分裂的行为，都要加以制止。互助带来宽容和互相尊重的氛围，通过“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”来实现的同时，反作用于建立和谐稳定的社会秩序，所以社会主义民族关系在序言中是我国对处理民族关系的宣示。

3.民族团结原则和民族团结义务

宪法是人们共同遵循的价值基础和依据，价值导向的引入体现出宪法文本的现实性。政策和法律是民族团结原则的主要存在形态，因此，宪法第52条背后承载了我国的民族团结原则，从民族团结原则，到宪法中的维护民族团结义务，再到通过立法实现宪法规范构建的具体形式，层层递进，体现出民族团结体系化的逻辑，是民族团结原则从抽象至具体化过程的表现。这种具体化就是在原则之下贯彻民族区域自治制度，保障各民族的平等，促进各民族共同繁荣发展，以此来实现公民维护民族团结的义务。因此，将维护民族团结义务明确规定于宪法之中，是将宪法解决民族问题的诸原则规范化的表现。

4.维护民族团结的公民义务和国家义务

我国的民族政策和民族区域自治制度规定在宪法第4条之中，第4条规定了“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。这是从国家的角度，既正向规定国家有维护民族团结的责任，又反向表述国家有防止破坏民族团结和制造民族分裂行为的责任，以及国家保护公民免受第三方侵害的义务，这种保护义务通过法律的细化得以实施。宪法第4条中的“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，在我国《刑法》相关条文有具体规定，如我国《刑法》第249—251条的相关规定在司法实践中，司法机关通过适用相关法律规范保障公民合法权利。

(二)宪法第52条的规范逻辑

作为一种法律规范，宪法首先必然应当考虑其规范性特质，仅围绕条文的政治性去挖掘第52条的可实施性显然不够回应学界对其存废问题的争论。因此，分析第52条是否具有可实施性之前必然要涉及条文的规范性，考虑其是否符合法条的逻辑结构。

1.法条的有效性分析

笔者认为第52条不缺失法条应有的规范要素。宪法实施是宪法在国家和社会的现实生活中得到贯彻落实，通过宪法运用或宪法适用得以体现。(12)林来梵：《宪法学讲义》第3版，北京：清华大学出版社，2018年，第791页。讨论法的实效性前应先看其是否具有有效性。宪法的效力应当同刑事法律、民事法律一样得到社会的普遍承认，这种社会影响力不能仅从社会主体是否对宪法有确信的内在理念去考虑，还要分析其中的法条是否具备能够实施的行为规则和约束力。法效果与实际效果不同，不取决于其他事实，法条的规范性必然使其与主张事实的陈述句有所区别，因此得考虑词语的逻辑结构能不能提供行之有效的、能够为公民的行为以及裁判者提供有效的规则。卡尔·拉伦茨认为法条的适用性并非要求法条都必须包含另行或禁止的命令，法条作为规范语句目标是使法效果生效，并不是所有的法条都详细规定了构成要件和法效果，而且，法条之间并非孤立存在，无论是完全法条或是不完全法条，都要将其置于整体脉络进一步认识规范背后的法律评价，这种规则的内在统一性可使不完全法条相互结合为完全的法条。(13)〔德〕卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第134—140页。

分析宪法第52条中的语词组合：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。首先，“有××义务”的语词是规范性表述的关键词；其次，该条文对“中华人民共和国公民”所赋予的法效果是“维护国家统一和各民族团结”，只要是我国公民就具有维护民族团结的义务，无论是否满足命令的要求，它仍可以发生存在于法适用层面上的效果，并不一定要通过令行或者禁止的命令体现规范性，那么，宪法第52条的规定不影响法效果的产生，不能否定该宪法义务在法律意义上的规范要素；再次，宪法条文同宪法规范不同，并不总是具备假定、处理和制裁三要素。(14)韩大元：《宪法学基础理论》，北京：中国政法大学出版社，2008年，第89—90页。宪法不宜设置过于具体的法律后果，公民的宪法义务需通过普通法律具体设定，(15)郑贤君：《基本权利原理》，北京：法律出版社，2010年，第316页。将宪法第52条置于规定的整体脉络中才能认识到规范背后的法律评价。所以在具体表现形式上，可以通过其他部门法加以细化，通过法律和非规则的形式发挥效力。

2.法条可实施性分析

笔者认为第52条具备一定的可实施性。学界对我国宪法中的单纯式义务有各种各样的细分，从前文可知，在对宪法第52条进行归类时，大多学者都将其归结为道义性义务，质疑其道义性过强而规范性不足。

对公民宪法义务的划分主要为权界式义务和单纯式义务两种类型。权界式义务即“遵守法定权利界限的义务”，非本文讨论的重点。单纯式公民义务是指单独、直接、明确规定公民需要承担的责任，表述形式一般是“公民有×××义务”、“×××是公民的义务”(16)李勇等：《论公民的宪法义务——基于宪法的平衡精神》，第64—74页。。照此分类，第52条等宪法的多个条文都属于单纯式义务。笔者认为，根据法理学对宪法义务进行划分的同时，不可忽视中国自身实践的特殊性。宪法具有面对共同的社会公共利益要求而肩负的维护社会秩序的责任，这种联系是客观存在而非自行构建的，这是宪法政治性一面的体现，该义务可以为社会成员的行为取向提供定位与导向作用。

此外，按照法理学的归类，即使是对规范意义不存在质疑的其他的基本义务，如我国宪法第55条规定的公民服兵役义务这种单纯式义务的表述，却能够归类于规范性义务而非道义性义务当中。同样是单纯式义务的第52条，可确定其在法律上的规范结构，不能认定该义务是不可实施的。

四、实施路径：对公民维护民族团结义务的具体化

在宪法中，条文具体制裁措施的缺失并不影响规范本身的效力，公民在对一定的行为负有义务即在未实行相反行为时不应考虑是否适用法律后果。(17)〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2013年，第67—68页。放眼于整个规范体系，维护民族团结是一种具有内在联系的规范的系统，其中宪法处于最高地位，具有最高法律效力，且宪法条文彼此交织，与宪法整体秩序保持一致。而宪法本身存在宏观性和抽象性，需通过普通法律具体化，将该义务置于整个法律体系脉络之中有助于进一步认识规范并具体实施。

(一)作为前提的宪法规范体系

在我国现行的宪法文本中，“民族团结”分别出现在序言、总纲第4条以及第2章公民的基本权利和义务第52条的文本之中。

在序言中，第1自然段强调各民族共同创造了我国的文化，第11段阐述了我国的民族政策和方针。第11段可以分为四个部分：对我国统一的多民族国家国情的阐述；对社会主义民族关系内涵的阐述；对破坏民族团结的具体内容的揭示；对国家进一步促进民族团结和各民族共同繁荣的宣示。这四个部分涵盖了对维护民族团结的有关历史发展的叙述、根本法对国家政策的确认以及国家责任的扩大。第11段再次强调我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，维护民族团结事业需要“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”。序言是整个宪法规范体系的重要组成部分，对涉及维护国家统一和民族团结的宪法规范、普通法律规范的制定和实施具有明确的指引作用，这是考察整个民族团结规范体系的实际效力与社会效果的前提和根本。

总纲第4条也涉及我国民族政策和民族区域自治制度的规定，其中有关维护民族团结的国家义务的规定，同样构成纵向构建公民维护民族团结义务规范体系的总纲领，这种纲领性与宪法序言中有关维护民族团结的表述交叉但不重合。第4条置于总纲之中，对下位法的制定或者实践的指导作用相比序言更为具体，发挥了宪法在民族关系发展中的统一协调功能，(18)韩大元：《1954年宪法制定过程》，北京：法律出版社，2014年，第388页。也属于普通法律对维护民族团结的具体制度进行规定的基础性前提。除此之外，第4条中的“帮助”、“维护”、“禁止”等语词都意味着维护民族团结需要国家的积极作为，而这种国家的积极作为也与国家政策密不可分。

(二)现行法律法规中的民族团结义务规范体系

立法是实现宪法规范构建内容的首要机制和重要形式。公民维护民族团结义务是一种具有内在联系的规范体系，《民族区域自治法》《刑法》《国家安全法》等现行法律规范中涉及维护国家统一和民族团结的具体条文，是对宪法的具体化，并与宪法一同对该义务的实施提供法律依据。例如《民族区域自治法》中对不同主体提出了要求：第5条规定自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和实行；而第9条则是对上级国家机关和民族自治区域的自治机关提出维护民族团结、禁止制造民族分裂的要求；第53条通过爱国教育、民族政策教育来提出对各民族干部与群众共同维护民族团结的要求。《非物质文化遗产法》第4条规定保护非物质文化遗产应当有利于增强中华文化认同，有利于维护国家统一和民族团结；该义务在《国家安全法》第26条中，也直接转化为防范制止和依法惩治民族分裂活动，维护国家统一和民族团结；《公务员法》第52条第4款规定奖励增进民族团结、维护社会稳定的行为做出以及作出突出贡献的公务员或公务员集体的肯定性法律后果，与此同时，在第59条第3款设定了否定性法律后果。

根据我国现行的法律制度，打击和制裁破坏民族团结的行为主要依据《刑法》的规定。《刑法》具体条文将维护国家统一和民族团结义务直接转化为破坏民族团结、煽动民族对立的否定性法律后果，包括第103条的分裂国家罪及煽动分裂国家罪；第249条的煽动民族仇恨、民族歧视罪；第250条出版歧视、侮辱少数民族作品罪；第251条非法剥夺公民宗教信仰自由罪，通过有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利体现出国家对维护民族团结的严格保障，这是宪法义务具体化的典型表现。《刑法》规定的相关法律后果使公民维护民族团结义务构成了一个体系性的规范脉络。

除以上法律外，公民维护民族团结义务的规范实施还体现在部分行政法规之中。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第2条规定各级政府应妥善处理影响民族团结的问题，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为，而第3条又明确规定了维护国家统一和民族团结是公民的职责和义务，第5条则规定为维护民族团结作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。《宗教事务条例》第4条规定任何组织或者个人都不得利用宗教破坏民族团结和祖国统一，并在第63条设定了相应的法律责任。(19)现行有效的法律和行政法规之中有24部涉及维护民族团结义务的间接适用。

(三)贯彻维护民族团结义务的地方立法

我国暂时未出台中央层面维护民族团结的专门立法，但是一些省、自治区，有权制定地方性法规及自治条例和单行条例的部门相继出台了促进民族团结进步的条例。根据笔者在北大法宝的搜索结果，现行有效的地方性法规及自治条例和单行条例共20部，地方政府规章1部，通过对这些规范性文件的横向比较可以总结出地方立法的几个特点：

首先，各地区的条例内容除一部分结合本地区特点、区情和重点工作的不同而呈现出的差异以外，条例结构还具有一定的相似性，条文结构设置顺序也有一定程度的重合。例如，立法中均设定政府部门在各自领域内的具体工作、社会公众的积极参与与配合、重视宣传工作等手段，来保障条例的顺利实施。有些条例中设置专章对法律责任进行了规定，通过批评教育、责令改正、行政处分、依法追究刑事责任等手段，来为破坏民族团结的行为提供法律责任的威慑效果。

其次，可以看到大部分条例在其社会责任章节强调了公民具有维护祖国统一和民族团结的义务，设计了公民维护民族团结义务进行直接具体的立法实践工作，例如《拉萨市民族团结进步条例》第3章第15—23条中设置了维护民族团结的全面具体的基本义务,(20)笔者认为这里不适宜规定为“基本义务”。笔者同意基本义务反映公民与国家权力的关系，是与基本权利相对称的宪法学概念，多表现为宪法规范上的义务，“一般只有宪法所规定的义务才可称之为基本义务”。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，第272页。在第5章第36—42条规定了违背民族团结义务的法律责任；新疆的《民族团结进步工作条例》在设置法律责任时，在第57条体现出对一部分责任的量化处理，使条例在实践中的可操作性大大增加。再次，绝大多数条例吸收了实践中促进民族团结进步创建工作中的奖励机制，表彰民族团结进步模范的单位或个人。奖励与表彰可以通过精神和物质两方面对特定主体的行为进行肯定，在实践中起到重要作用。例如，四川《玉树藏族自治州民族团结进步条例》实施细则还对条例中的奖励机制进行了细化、量化，为实践中的奖励、激励工作的开展提供了法制保障。最后，有关处理民族问题、协调民族关系的法律欠缺责任后果的问题，在地方立法中得到了解决。例如，新疆的《民族团结进步工作条例》对法律责任进行了专章表述。

五、进一步推动公民维护民族团结义务实施的具体路径

2014年10月，党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的要求，并明确提出“健全宪法实施和监督制度”、“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，同时也明示“立法主动适应改革和经济社会发展需要，实践证明行之有效的，要及时上升为法律”。将维护民族团结设定为公民的义务，具有一定时代意义和现实价值，分析该义务具体实施路径也是回应“加强宪法的实施与监督”要求。

(一)完善顶层设计，制定专门立法文件

学界提出的抽象、规范的缺失以及法条呈现出的滞后性均反映的是文本的完善问题。目前的促进民族团结进步创建工作的立法模式属于分散性立法模式，对宪法维护民族团结义务的具体化也分散体现在各个法律法规之中，而各地区的促进民族团结进步的条例文本也体现了各地的立法水平还不足以为促进民族团结进步事业提供充足有效的指引和支持。在中央层面对维护民族团结进行立法，可以帮助各地在推进民族团结进步工作时，遵循统一规则，使地方制度有统一而明确的法律依据，有利于保证立法的统一。

因此，完善顶层设计，首先应考虑地方立法水平参差不齐，以及地方立法过程中的调研、论证、评估、审查等工作也需要进一步加强的问题，进行中央层面的民族立法，以为地方立法提供指引。而且，在紧扣政治前提的同时提升立法的规范化水平，帮助保障法律体系的统一化和系统化，既是为地方立法提供统一指导，也可为司法实践提供更明确的依据与参考，又可以有效回应政策要求，和对各地民族团结进步事业提供指引和法治保障。与此同时，仍要注意的是，在设计明确的程序时，还需预留部分自主权，帮助地方为制度调整留有余地。

(二)提升立法技术，修改现有相关法律规范

深入比较涉及民族团结的地方立法，很容易发现以下几个问题：

其一，重复立法现象较为严重。我国目前并不缺乏具体涉及维护民族团结义务的立法，但多部地方立法具体条文多为对民族团结的价值理念等内容的照搬照抄，无论是对维护民族团结的规范体系进行横向比较，还是通过对某一特定地区的地方立法进行纵向分析，重复立法问题大量存在。这导致的后果是维护民族团结义务间接适用的法条数量较多，实际具备可操作性、可执行性的条文较为欠缺。其二，条文缺乏具体可行的规范要素。在宪法中，公民维护民族团结义务体现出政治或价值理念，而在将其具体内容和要求进行细化时，立法者还需将其转化为具有可行性的规范要素，对维护民族团结的具体要求进行重构和提炼。其三，规则设定不够明确。条文的有效性并不一定代表该条文也具有实效性，对公民维护民族团结义务进行具体化而设置的有些法条因欠缺实效性而带来在实践中无法实施的问题。

因此，在对现行规范进行修改时，需要关注立法技术的问题。首先，法条的表述应当明确，即需要用清楚、具体的语言文字来规范表述责任主体、形式、程序等。在立法中对维护民族团结义务进行间接适用时，应当明确确定责任主体，避免造成难以追责的问题。其次，法律责任条款的表述应当体现出科学性，从立法技术上来看，需要准确把握不同责任类型、情形和幅度进行确认，且在把握法律责任的必要限度时，关注责任是否能够起到预防与震慑的效果。再次，条文的结构也应当体现出逻辑的完整性，一些规范性文件中也需对法律责任条款进行专章表述，同时也要针对不同主体、情形、情节设置不同幅度的法律后果。

(三)完善法律后果，实现文本与实践的衔接

法律后果包括肯定性法律后果和否定性法律后果，前者包含法律奖励、激励机制，后者则规定法律责任。现行有效的法律文本中，涉及履行维护民族团结法律后果的奖励条款的可操作性不强，这虽然是与法律本身的特点、立法者的意图和思维理念相关联——立法主要通过法律设定义务的方式规范公民的行为，但这种现状与实践中存在大量的激励机制存在较大落差。

实践中的民族团结政策制定和工作开展，以促进、引导、推动、倡导、奖励和扶持为主要手段，从而达到维护国家统一和社会稳定、促进民族团结、激发活力的目的。维护民族团结的法律法规中涉及激励功能的条款过少或干脆并未设置，地方立法中奖励性条款的可操作性不强，即法治实践与政策实践工作的脱节。法律的激励功能除了在各个地区的促进民族团结进步的条例中有所体现，在其他法律中也有体现，例如《公务员法》第52条也进行了相关规定，为促进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的公务员或者公务员集体给予奖励，但该条文同样存在可操作性差的问题。基于此，在制定、修改和完善法律后果的过程中，应当适当设置部分奖励条款，从而更好地与法律责任的否定性后果相对应，并且与民族团结进步创建工作相结合，在具体条款的修改和完善上实现规范和现实的衔接，为实践中的民族工作的开展提供法治保障。

(四)加强法制宣传教育，增进公民对法定义务的认知

法的指引、教育作用需要通过法产生的实效来实现。法定义务不同于道德义务，需体现出能够让义务人意识到的可执行性和制约性。宪法虽规定了公民维护民族团结的义务，实践中，公民对维护民族团结的认知多为政策导向的道德义务。

一方面，我国协调民族关系主要依靠以民族区域自治制度为首的政策手段，这种通过政策手段保障民族团结在各地也取得了良好的实施效果。另一方面，宪法与政治在内在逻辑上密切相关，宪法的制定和实施始终体现着法与政治的直接的关联性。尽管如此，公民对维护民族团结义务这一法定义务缺乏认知，侧面体现出了推进我国宪法的普及以及民族工作的法治化还任重道远。在推进民族团结进步法治化的过程中，无论是本文所讨论的法的规范实施，还是司法实践中法的适用，根本目的是为了建立合理科学的法治秩序，而更重要的是，这一根本目的的最终实现只有内化为每位公民普遍遵守的理性认知，被内心真正认同并且实际遵守，才是公民自觉运用法治思维行使权力履行义务的表现，更是法治有效实现的保障。

增强公民的法治意识和守法自觉，需要通过法制宣传教育和思想教育，让公民意识到维护国家统一和民族团结不仅仅是政策导向下的道德义务，更是公民的法定义务。这不但是提升宪法第52条的可实施性的必要手段，使国家不是督促履行该义务的唯一主体，而且是充分调动公民的力量、提升公民作为守法主体积极守法的内在动力，使其充分主动参与其中，让维护民族团结义务内化在每个公民心中的同时，让宪法的实施成为国家和全社会共同努力的目标。