河北省扶贫小额信贷绩效评价研究综述

田婕 韩雪梅 李涛

摘 要：脱贫攻坚已进入决胜阶段，扶贫小额信贷作为金融扶贫创新产品在促进精准扶贫中发挥的效用如何，有待进行合理的绩效评价。对扶贫小额信贷政策在河北省的发展脉络进行梳理，对现阶段我国专家学者在财政扶贫资金绩效评价和扶贫小额信贷等方面的研究成果进行归纳分析，以期为扶贫小额信贷绩效评价体系的建立提供借鉴。

关键词：扶贫小额信贷;绩效评价;脱贫攻坚

扶贫小额信贷，是在精准扶贫过程中创新的金融扶贫产品，是具有中国特色的金融服务措施，是为建档立卡贫困户提供的精准金融服务产品，其特点非常明显：金额固定，为5万元以下;借款期限长，为3年期以内;手续简便，免担保免抵押;借款成本低，基准利率发放、财政贴息;风险低，县建风险补偿金。扶贫小额信贷作为金融扶贫精准服务机制，引导金融资金投入贫困地区和建档立卡贫困户。至2016年底，河北省扶贫小额信贷规模位居全国第2位，累计放贷166.4亿元，惠及贫困户46.26万户，覆盖全省65个贫困县，65个县全部建立了风险补偿机制，风险补偿金总规模达13.22亿元。2018年，河北省小额信贷放贷13.38亿元，支持建档立卡贫困户3.39万户，户均贷款余额3.95万元。“十三五”期间，河北省全省扶贫小额信贷累计发放384.4亿元。

一、扶贫小额信贷的发展背景

党的十八大以来，为全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，以习近平同志为核心的党中央将脱贫攻坚提升到治国理政的战略高度。党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，完全符合我国国情和9亿农民的热切期盼。2019年“两会”期间，习近平总书记指出，“要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来。”今明两年是全面建成小康社会的决胜期，打赢脱贫攻坚这场硬仗，推动实施乡村振兴战略，关键是抓好落地、落实。2020年是脱贫攻坚的决胜之年，新冠肺炎疫情的全球蔓延为国家经济发展和脱贫攻坚带来了新的风险与挑战，脱贫攻坚任务艰巨，习近平总书记对扶贫小额信贷做出重要指示和批示，必须加大金融扶贫政策支持力度，充分发挥扶贫小额信贷的优势，助力打赢脱贫攻坚战。

2014年12月，国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会、保监会五部门联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号）。在该指导意见中，落实精准扶贫创新发展，针对建档立卡贫困户，拓展金融扶贫措施，量身打造金融创新产品，“对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款。”支持有意愿的建档立卡户，根据自身优势发展特色产业，激发创业潜力，增加家庭收入。扶贫小额信贷成为精准扶贫的重要金融措施，以其便捷、及时、服务面广的优势，成为精准扶贫的重要金融途径之一。扶贫小额信贷用于建档立卡户的产业发展，不能用于非生产性支出。

2015年11月，中共中央国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，到2020年，农村贫困人口实现“两不愁，三保障”。加大金融扶贫力度，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。支持农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户提供免抵押、免担保的扶贫小额信贷，由财政按基础利率贴息。扶贫小额信贷政策特点固定为“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率发放、财政贴息、县建风险补偿金”，之后一直延续发展。

2020年6月，银保监会、财政部、人民银行、国务院扶贫办四部门联合发布《关于进一步完善扶贫小额信贷有关政策的通知》（银保监发〔2020〕28号）。助力决胜脱贫攻坚，做好与乡村振兴金融扶持政策的衔接，延续扶贫小额信贷政策“进一步坚持扶贫小额信贷政策，进一步扩大扶贫小额信贷支持对象，进一步延长受疫情影响还款困难的扶贫小额信贷还款期限，进一步满足扶贫小额信贷需求，进一步做好扶贫小额信贷风险防控工作，进一步加强扶贫小额信贷工作组织领导”。

各省市根据中央文件精神制定地方政策，以河北省为例制定了以下政策。

2015年，《中共河北省委、河北省人民政府关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》中提到，“建立和完善贫困地区扶贫贷款财政贴息、风险补偿和融资担保机制，支持农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构为有生产经营能力的建档立卡贫困户提供5万元以下、3年期以内、免担保、免抵押的扶贫小额信贷，由财政按基础利率贴息。”

2016年，河北省扶贫办印发《河北省扶贫小额信贷风险补偿资金管理办法（试行）》，对于建档立卡户的扶贫小额信贷发生的坏账损失资金及其孳生的存款利息进行风险补偿。缓解小额信贷发放银行的贷款风险，进一步提高了银行的发放积极性。

2017年，河北省根据中国银监会、财政部、人民银行、保监会、国务院扶贫办的《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》文件精神，结合自身实际情况，制定了扶贫小额信贷的相关实施办法，强调在脱贫攻坚期内保持扶贫小额信贷支持政策不变、力度不减。

2020年，河北省扶贫办、河北银保监局、省地方金融监督管理局、省财政厅四部门联合印发《关于进一步促进扶贫小额信贷增量提升的六条措施》。充分发挥金融对扶贫工作的助力作用，六项措施保障2020年扶贫小额信贷工作，助推全省决胜脱贫攻坚战。

二、国内外研究动态及综述

国际上小额信贷在一些国家有成功的实际案例，专家学者对小额信贷的研究也比较丰富，从小额信贷的形式、实现路径、风险管控等多角度对小额信贷进行了研究。20世纪90年代初，孟加拉小额信贷模式引入我国之后，国家非政府组织对小额信贷的研究较多，民间小额信贷机构也广泛发展。与这些小额信贷不同的是，本文中的扶贫小额信贷是针对精准扶贫的特色金融产品，其政策性较强，是为了助推我国脱贫攻坚任务，加大金融政策支持、财政贴息的新生财政资金项目。扶贫小额信贷是中国特色扶贫金融产品，国外学者对于扶贫小额信贷及其绩效评价的研究很少。国内相关研究主要集中在对小额信贷供需结构的研究;扶贫小额信贷重要性论证和发展模式选擇等方面的研究;绩效评价方面有少量的财政扶贫资金绩效评价和金融扶贫绩效评价的研究。

通过查询中国知网、万方等数据库，有关于扶贫资金绩效评价研究成果主要有以下三个方面。

（一）财政扶贫资金绩效评价

张迪（2018）在《财政扶贫资金绩效评价的现状、问题及对策》中指出，财政扶贫资金绩效评价中存在“绩效评价指标通用化”“评价主体单一”等问题;高波、王善平（2014）《财政扶贫资金综合绩效评价体系研究》提出财政扶贫资金绩效评价体系应包含经济绩效、社会绩效和环境绩效三个方面。《精准扶贫视角下财政专项扶贫资金绩效审计评价指标体系构建——以云南省？菖县为例》的作者李鹏杰（2017）在国务院扶贫办“精准扶贫成效评估表”的基础上，构建出符合云南省的可操作的评价指标体系。

上述研究成果，对本课题绩效评价体系的建立具有一定的借鉴作用，但是上述研究对象为财政扶贫资金，扶贫小额信贷与其具有较大差异。财政扶贫资金是国家对贫困地区的直接投入，由国家无偿提供，不要求偿还本金，惠及整个贫困地区，主要体现的是资金的“输血”功能。扶贫小额信贷针对的是有需求的、由生产能力的、有偿还能力的贫困农户，要求贷款农户到期还本，主要体现的是资金的“造血”功能。扶贫小额信贷中的财政贴息和风险补偿金属于财政扶贫资金范畴。

（二）金融扶贫绩效评价

郭艳芳（2017）在《新疆少数民族地区金融扶贫绩效研究》一文中，利用DEA模型测算金融扶贫数据，分析金融扶贫在新疆少数民族地区的宏观绩效，同时运用CSI评价法，衡量金融扶贫在新疆少数民族地区的微观绩效。本文中的金融扶贫包含扶贫小额信贷和产业扶贫以及异地搬迁等政策性扶贫;魏亮（2018）在南陵县精准扶贫过程中，通过对小额信贷存在的问题进行分析，找出产生问题的原因，提出进一步改进小额信贷支持精准扶贫的措施。《南陵县小额信贷支出精准扶贫的效果研究》的研究侧重点在于小额信贷的扶贫效果改进方面，对于绩效评价的涉及不深。曹巍（2017）在《金融扶贫绩效评估及模式选择——以阜阳市为例》一文中，选择阜阳市为研究区域，通过构建的绩效评估体系，对金融扶贫绩效进行评估，对评估结果进行分析，提出金融扶贫模式的选择。

上述研究成果从金融扶贫的不同角度进行论述，对扶贫小额信贷的绩效评价也有所涉及，对扶贫小额信贷绩效评价的研究具有很好的借鉴作用。但由于区域经济、生态环境等不同，建档立卡贫困户对信贷资金的使用方向不尽相同，扶贫小额信贷量化细化的绩效目标有所差别，构建的绩效评价体系就存在差异。本文的研究对象界定为河北省扶贫小额信贷的绩效评价，在借鉴的基础上，还需要大量的实地调研，选取河北省典型案例進行分析，构建符合区域特色的绩效评价体系。

（三）信贷扶贫绩效评价

通过查询中国知网、万方等数据库，以扶贫小额信贷作为关键词进行查询，有关扶贫小额信贷研究的成果主要集中在2018年之后，但是有关绩效评价的内容很少。

曾小溪、孙凯（2018）（《扶贫小额信贷精准扶贫落实研究》）对宁夏地区扶贫小额信贷政策落实情况进行调研，针对调研中发现的问题提出改进建议。闫杰等人（2019）在《扶贫小额信贷、农户收入与反贫困绩效》中运用PSM和OLS回归模型对扶贫小额信贷与农户收入进行评估，研究结果显示扶贫小额信贷对农户具有增收效果;牛唯芳、杨建飞（2019）（《小额信贷的绩效评估》），也是采用OLS回归模型评估小额信贷的收入效应。杨洪平（2019）（《关于进一步推进扶贫小额信贷工作的调研报告》）对重庆市扶贫小额信贷现状进行调研，对如何巩固扶贫成效，用好小额信贷政策提出了对策建议;郭冬泉（2020）（《我国扶贫小额信贷主要政策及典型案例分析》）分析了扶贫小额信贷政策执行情况和典型案例，提出政策推进过程中的完善建议。

上述研究成果中针扶贫小额信贷政策的落实和推进角度进行的研究，对扶贫小额信贷绩效评价中的过程评价具有很好的参考价值;针对收入效应角度的研究，对扶贫小额信贷绩效评价中的效果评价具有很好的参考价值。

三、扶贫小额信贷绩效评价的研究价值

近年来，资金使用的绩效评价在国内外受到广泛重视，财政性资金的绩效评价更是重中之重。2015年，新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程;2017年，十九大报告指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年，全国“两会”政府工作报告中也提到，加强扶贫资金整合和绩效管理。深入贯彻党的十九大精神，在绩效评价方面继续进行探索和创新，将绩效管理提升到新的高度，全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全，保障社会资源合理配置和有效使用。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提到，“全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署”，“把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。”2019年河北省省委省政府印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，以“更好地发挥财政政策效用、推动财政资金聚力增效”。在这样的政策背景下，扶贫小额信贷资金绩效评价的研究具有较强的学术价值和现实意义。

河北省以保定地区和张家口、承德坝上地区为研究重点，研究对象的选取具有代表性，既包含国家政策性金融扶贫实验示范区，也包含国家集中连片的深度贫困区。保定市在2016年被列为“全国政策性金融扶贫实验示范区”，其扶贫小额信贷是对政策性金融扶贫的有益补充。张家口、承德地区有集中连片的深度贫困区，是河北省脱贫攻坚的重点区域，需要加大扶贫小额信贷支持力度。扶贫重点区域的扶贫小额信贷研究示范效应明显。2020年2月29日，河北省全部贫困县摘帽脱贫。为了巩固脱贫成果，河北省出台政策“摘帽不摘责任，摘帽不摘政策，摘帽不摘帮扶，摘帽不摘监管”，扶贫小额信贷在精准防贫方面，支持政策不变、力度不减，从精准防贫视角对这些地区的扶贫小额信贷进行绩效评价研究具有应用价值，提高扶贫小额信贷使用效益，为防止返贫，巩固脱贫成果持续发挥效应。

综上所述，扶贫小额信贷资金规模大、覆盖的贫困户多，在脱贫攻坚阶段成效显著，也将在巩固脱贫成果和乡村振兴战略中发挥积极的作用。但是，大量的扶贫小额信贷资金审批及拨付过程是否规范高效，使用是否安全合理，需要进行客观有效的评价。绩效评价是对扶贫小额信贷使用过程的评价，旨在提高信贷资源配置的效率和效果。

参考文献：

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