社保基金如何管好划转国有资本

■文／杨长汉

根据党中央和国务院的部署，2017年国务院颁布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《划转方案》）。截至2020 年末，中央层面共计完成1.68 万亿元央企国有资本充实全国社保基金。地方层面的划转也在进行当中。整体预计，中央和地方两个层面的社保基金新增转入国有资本规模超4 万亿元。完成划转之后，“社保基金如何管好划转的国有资本”成为下一阶段的关键。

明确社保基金管理 划转国有资本的目标

《划转方案》明确了划转部分国有资本充实社保基金的“大目标”：弥补企业职工养老保险基金缺口、促进国资国企改革和养老保险制度改革、增强养老保险制度的公平性和可持续性，最终增进民生福祉。实现这些“大目标”的前提是，确立并实现社保基金管理划转国有资本运作的“小目标”：确保划转国有资本保值增值、增厚国家养老金储备。

确保划转国有资本保值增值。保值增值，是社保基金管理划转国有资本运作的直接目标。为了实现保值增值的目标，其一要采取严格的行政法律手段防止国有资产流失，保证国有资本安全。其二要通过专业化、市场化的资本运作，防止国有资本贬值。是否贬值，可以对比资产账面价值和通货膨胀率。社保基金管理划转国有资本运作，需要使其账面价值稳步提升、资本收益率高于同期通货膨胀水平。其三，要实现良好的增值。在现代市场经济条件下，国有资本运作可能取得优异的管理绩效。国内如深圳市的国有资本运作管理成功经验、中央企业一些标杆性的国有资本运作管理成功经验，国外如新加坡淡马锡的资本运作管理和挪威等国的主权财富基金管理成功经验等，都可以作为社保基金管理划转国有资本运作的经验借鉴。全国社保基金从2000 年设立，经过历年财政追加拨款和投资收益积累及部分国有股减持，到2019年总权益仅为21376.51亿元。实施划转政策之后，划转规模高达4 万亿元以上、接近此前全国社保基金20 年积累规模的两倍。巨额的划转国有资本进一步实现保值增值，将使社保基金不断增加源泉活水、促进养老保险制度的可持续发展。

增厚国家养老金储备。划转国有资本运作管理应该立足于充实国家养老储备基金，划转国有资本不是也不能作为短期“花光用光”的财务资金。全国社保基金加上划转国有资本和养老保险基金结余已经积累了一定的规模，但相对于14 亿人的未来养老金需求仍然只是“杯水车薪”。国家的养老储备基金是养老保险制度可持续发展的“国家信用背书”，是稳定国民养老预期的“压舱石”。

划转部分国有资本充实社保基金，最终财务目标是弥补“视同缴费”导致的职工养老保险基金缺口，但该缺口的弥补是长期目标、有多种政策工具可以采用。其一，“视同缴费”政策带来的缺口经历20 多年的社会统筹调剂，已经得到了极大的缓释。其二，财政补贴依然是现在和将来职工养老保险短期缺口重要的补充。其三，目前全国养老保险基金结余高达4.5 万亿元以上，基本养老金实行全国统一调剂政策。在此背景下，即使部分地方出现企业职工养老保险缺口、全国基本养老金也具有充分的调剂平衡能力。其四，弹性延迟退休政策即将推行，将有效延长职工养老保险缴费时限、推迟职工养老金领取时限。

老龄化挑战是我国未来较长时期的一个重大挑战，老龄化的绝对高峰期要到2050 年左右才会到来。职工基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的制度，其基本财务制度是现收现付制。现收现付制在人口老龄化的背景下，客观上面临职工养老保险缴费人口增长率低于养老金领取人口增长率，势必导致刚性的收不抵支的巨大压力。划转部分国有资本充实社保基金的运作管理，应该服从于应对老龄化挑战和现收现付制基本养老保险制度的长期可持续发展的根本目标。

建立健全社保基金 划转国有资本的运作管理制度

《划转方案》主要规范了划转国有资本的范围、对象、比例、程序、步骤和承接主体等，对于划转之后的运作管理，只是明确“国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等另行制定”。因此，社保基金亟需建立健全划转国有资本运作管理制度。

确定划转国有资本运作的目标和内容。社保基金管理划转国有资本运作的直接目标是实现划转国有资本保值增值、增厚国家养老储备基金。管理的主要内容是通过财务性持股实现价值管理，提高国有资本回报率。价值管理主要包含国有资本安全保值和资本运作增值两个方面。区别于实物资产的管理，价值管理主要在于做好账面价值、市场价值、内在价值的管理，要做到账面价值不流失、市场价值和内在价值合理稳步增长。

规范划转国有资本股权运作的方式。社保基金运作划转国有资本的主要方式为财务性持股。通过划转部分国有资本，社保基金只是获得了10%的国有股权、只是小股东。社保基金在划转国有资本当中的完整的权能是处置权和收益权及知情权，其参与国企的经营管理权限只是有限权能、一般不会也不能参与国企的全面管理和日常管理。股权运作的主要方式是有序进退，有序进退既可以在场内证券交易市场进行，也可以在场外合法产权交易市场进行。划转国有资本必须遵循3 年锁定期的限制，3 年之后可以根据社保基金管理目标对其实行增持和减持。社保基金可以借助国资国企改革、国有资本投资运作和混合所有制改革、国有资本结构调整、资本市场改革等契机，减持代表过剩产能、运作效率低下、管理机制落后、存在资本贬值风险的国有股权，增持国家和地方战略重点行业、关键领域、优势企业、具有资本增值潜力的国有股权。对于持有划转国有资本产生的收益，也要明确收益基金的投资管理办法。对于参与划转国有资本运作的管理机构主体，应该明确其权利与责任、明确其运作流程与行为规范。

明确划转国有资本运作风险防范机制。划转国有资本必须遵循独立运作的原则，全国社保基金理事会和省级承接主体必须把自有资产负债与受托社保国有股权资产相互分离，社保基金所属国有资本不得进行融资担保。划转国有资本运作管理制度还需建立相应的绩效考核机制，激励受托管理机构促进划转国有资本保值增值、防范相关运作的风险。信息披露制度可以把划转国有资本运作置于阳光之下，防范因为信息不对称导致的逆向选择和道德风险。监督检查是划转国有资本运作管理的必备环节，可以保障相关运作合法有效、防范合规性风险。赋予划转国有资本运作相关主体、人员、行为以法律责任，可以构建社保基金运作划转国有资本风险防范的底线。

建立中央和省级两级运作管理制度。社保基金管理划转国有资本运作的制度建设的重点是建立相应的治理机制和授权、决策、执行、监督机制。建立社保基金管理划转国有资本运作的治理机制，目的是解决委托代理和激励约束问题。中央和省级划转管理资本运作管理，都需要分别获得中央和省级政府的授权，中央和省级政府是划转国有资本运作的委托人。全国社保基金理事会和省级承接主体担任划转国有资本的受托人，需要建立和完善决策机制和执行机制、保证划转国有资本的有效运作管理。监督机制方面，财政和人社部门是划转国有资本运作的行政监督机构，此外还需建立审计监督、法律监督以及通过信息披露实现社会监督的机制。

健全社保基金国有资本运作管理机构

第一，健全全国社保基金的划转国有资本运作管理机构，适时建立全国社保基金理事会直属的养老金管理公司。全国社保基金理事会只是财政部直属的事业单位，面临行政事业化的管理目标和机制与社保基金市场化投资运作目标和机制的有效衔接与激励相容问题。全国社保基金理事会采取自营投资和委托投资两种方式进行基金市场化投资管理，组建全国社保基金理事会直属的养老金管理公司，可以优化全国社保基金的治理结构、促进社保基金市场化运营和保值增值。在划转央企部分国有资本、全国社保基金规模迅速扩大的背景下，组建全国社保基金理事会直属的养老金管理公司更趋迫切。

第二，健全地方社保基金划转国有资本运作管理机构，适时建立省级社保基金理事会。与中央层面已经建立并成功运行全国社保基金理事会不同，目前全国只有山东和辽宁两省建立了省级社保基金理事会。建立省级社保基金理事会，可以统筹省级层面企业年金、职业年金、养老保险基金、划转国有资本的运作管理。在实施划转政策之后，省级政府只是授权机构、监督机构，所指定的省级国有资本运营公司只是执行机构，亟需建立省级社保基金理事会行使划转国有资本运作的受托和决策职能。

第三，加快培育和发展国有资本运作专业机构。既有的全国社保基金、职业年金、企业年金、养老保险基金等实行了委托专业合格金融机构进行受托、投资、账户、托管管理的市场化专业化管理模式。与这些养老基金管理的内容和对象主要只是基金投资管理不同，划转国有资本运作管理的主要内容和对象是资本管理。基于全国社保基金理事会和地方社保基金管理机构的人才、经验、机制局限，划转国有资本运作管理亟需培育和发展具有资源条件和人才优势、治理结构现代化、运作市场化、激励约束机制完善、资本运作管理能力突出的国有资本运作专业机构。