养老保障三支柱功能与权责分析

■文／杨满弟 胡斯乐

我们已建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖超10亿人。随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快，社会保障制度改革也需进一步深化。笔者就建立广覆盖、多层次、高质量、可持续的养老保障体系谈些粗浅的看法。

多支柱养老保障制度框架基本建立

第一支柱养老保险。包括企业职工基本养老保险、机关事业单位工作人员基本养老保险和城乡居民基本养老保险，主要由国家、单位和个人共同承担，既有再分配功能，又体现储蓄功能，由政府组织实施，财政兜底保障。

城镇职工基本养老保险实行统账结合模式。其中企业职工基本养老保险与机关事业单位养老保险采用统筹基金与个人账户结合的方式，统筹基金主要来源是单位缴费和财政补助，体现的是再分配功能；个人账户全部由个人缴费构成，用于个人账户养老金的支付，体现的是强制储蓄功能。

城乡居民养老保险实行财政补贴加个人缴费模式。待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金由各级财政负担，个人账户养老金由个人账户资金承担。同样体现了再分配功能和个人储蓄功能。城乡居民养老保险按照个人意愿参保，以自主性储蓄的形式体现了养老保险的储蓄功能。

第二支柱养老保障。包括企业年金与职业年金。企业年金和职业年金资金来源主要由用人单位和个人共同缴纳，单位和个人缴费全部纳入个人账户管理，主要体现了养老保障的储蓄功能。在国家给予税收优惠的前提下，企业年金缴纳具备选择性，属于自主性储蓄型养老金计划。职业年金是在参加机关事业单位基本养老保险的同时，参保职工全员参保缴纳，是具有一定强制性的储蓄型养老金计划。财政不承担兜底保障责任。

第三支柱养老保障。是个人储蓄型养老金计划，主要以购买商业养老金产品为手段，以增加养老收入为目的，提高养老保障水平。目前我国相对成熟的第三支柱养老金主要是个人税收递延型商业养老保险产品。属个人商业行为，受商业合同约束。

多层次养老保障体系作用尚未充分体现

分析我国多层次养老保障体系不难看出，在功能方面，第一支柱同时具备再分配与储蓄的双重功能，属基础性的保障制度。第二支柱尽管体现储蓄功能，但具有用人单位和个人双重储蓄形式，提升了保障水平。第三支柱全部体现为个人储蓄功能，强化个人保障意识，增加保障收入。在责任方面，第一支柱是国家、单位、个人三方负担，为政府无限责任。第二支柱为单位与个人共担，为政府有限责任。第三支柱全部由个人承担，为商业有限责任。总体上看，第一支柱覆盖范围广，保障能力强，保障水平高；第二支柱覆盖群体特殊，保障能力有限，保障水平适度；第三支柱覆盖对象普遍，但目前保障方式灵活，保障能力较弱。从我国养老保障三大支柱的制度设计、作用发挥和运行情况看，仍存在一些问题，需要高度重视。

制度设计不统一。第一支柱包含有三类人员养老保险制度，三种制度设计不尽相同。按照机关事业单位养老保险制度改革要求，2024 年10 月过渡期结束后，机关事业单位养老保险理论上将与企业职工基本养老保险实现并轨，但考虑到机关事业单位“中人”因素，过渡性养老金将较长时期保留，造成城镇职工基本养老保险制度内存在差异。城乡居民养老保险实行缴费积累制，与城镇职工基本养老保险的统账结合制也存在模式差异，形成政策壁垒。

保障水平不合理。第一支柱作为基础性保障制度，确定合理的保障水平非常重要。各地经济社会发展水平不同，养老保险基金支撑能力不同，因此各地基本养老金水平差异较大。加之机关事业单位养老保险制度改革实施，城镇职工基本养老保险地区间、群体间、制度间的基本保障水平存在较大差异。

可持续性不强。按照企业职工养老保险精算分析，保持现有政策不变，随着人口老龄化加快，企业职工养老保险基金支撑能力会快速下降。其主要的原因，一是制度历史负债沉重，没有建立健全有效偿还机制；二是倒金字塔形人口结构，筹资能力严重不足；三是余命参数没有实现动态更新，个人账户记账利率偏高，导致个人账户养老金相对较高；四是各级政府对养老保险的责任不清晰；五是全国企业养老保险基金未实现集中管理，投资运营收益有限，基金贬值严重。

三支柱发展不协调。我国城镇职工基本养老保险经过几十年的改革完善，保障功能相对较强，城乡居民养老保险待遇标准相对偏低、保障有限；企业年金和职业年金主要在基本养老保险待遇相对较高的特殊群体开展，仅发挥了锦上添花作用；第三支柱发展尚不充分。多层次的作用没有充分显现。

协同推进多支柱养老保障

随着我国经济社会发展，人口结构、就业形式、保障方式发生深刻变化。特别是全面建成小康社会，乡村振兴和应对人口老龄化战略实施，对社会保障提出了更高要求。为适应新形势、新要求，完善更高质量、更加合理、更可持续的多层次养老保障体系，在不增加用人单位和公民个人缴费负担的基础上，通过调结构、建机制、强功能，实现平稳过渡，有效衔接。笔者提出以下改革思路。

调整第一支柱。将现行基本养老保险制度改变为社会统筹制度，养老保险基金主要由用人单位缴费和各级财政专项补助资金构成。合理确定并统一全国单位缴费比例，单位缴费全部上解中央养老保险财政专户。第一支柱只负责基础养老金，基础养老金由中央和地方各级财政负担，保障标准由国家统一确定。基础养老金由国家和地方两部分构成，地方标准要综合考虑地区实际，经国家批准后确定。待条件成熟后，养老保险单位缴费逐步过渡为养老保障税。

积极推动第二支柱。将第二支柱作为强制年金制度，由建立劳动关系的用人单位依法为职工缴纳。第二支柱由政府组织实施，用人单位和个人共同缴纳，成为第一支柱的必要补充，各级社会保险经办机构作为代理人负责经办。考虑到“中人”一次性将该制度实施前第一支柱个人账户划入第二支柱资金量大的实际，可采取逐步过渡方式，即达到享受待遇条件或人员跨省流动时，一次性做实划转。

统一第二支柱缴费比例和缴费基数。已经开展职业年金或企业年金的职工，个人缴费比例为12%，单位缴费比例为8%；未开展职业年金或企业年金的职工，制度实施初期个人缴费比例确定为8%，每年提高一个百分点，最终达到12%，用人单位缴费比例确定为4%，每年提高一个百分点，最终达到8%；有缴费能力和意愿的灵活就业人员，可以参加第二支柱，按照20%的比例个人缴费。确定20%缴费比例主要考虑目前城镇职工基本养老保险和年金的个人缴费比例达12%，职业年金和企业年金单位缴费比例已达8%。第二支柱缴费基数为各省上年度人均可支配收入。第二支柱实行个人账户管理，市场化投资运营。

建立城乡居民年金制度，比照城镇职工按现行城乡居民养老保险缴费模式和补助方式，由当地财政和居民个人共同负担，实行个人账户管理，市场化投资运营。按照现行年金管理模式管理基金和计发待遇。

大力发展第三支柱。大力支持商业养老保险事业发展，引导有条件的群众积极参加第三支柱养老金计划。参加第三支柱的个人，国家在税收等方面给予更多优惠。有针对性地研发第三支柱养老金产品，丰富产品内容，提高产品质量，更好满足老年人不同需求。

统一养老保险待遇计发办法。制度改革实施后，可统一和简化养老保险待遇计发办法和待遇调整政策，实现全民养老保险制度统一、权责清晰、待遇合理、转移顺畅。今后中国公民养老保险待遇统一由三支柱养老金构成：即“基础养老金（第一支柱）+年金（第二支柱）+商业养老金（第三支柱）”。

第一支柱养老保险待遇，即基础养老金月标准：

城镇职工月基础养老金=国家基础养老金+地方基础养老金

国家基础养老金=到达享受待遇条件时本省上年度人均可支配收入×缴费年限（含视同年限和实缴年限）×全国计发比例。

地方基础养老金=本省上年度人均可支配收入×中央批准比例

考虑到新老制度衔接，可在基础养老金后增加调节金，确保平稳过渡。

城乡居民月基础养老金=到达享受待遇条件时本省上年度人均可支配收入×缴费年限×全国计发比例。

第二支柱养老金月标准：

年金月标准=到达享受基础养老金条件时的年金账户累计储存额本息/计发月数

第三支柱养老金：按照国家银保监部门批准的养老金产品给付方式领取。

我国人口基数大，老龄化来势快，应对人口老龄化除借鉴国外延迟退休、延长缴费年限等措施外，要稳慎调整养老保险制度，完善多层次养老保障体系，依法定位保障功能，准确确定保障水平，科学设定保障结构，合理制定保障方式，明确国家、地方政府、用人单位和公民在养老保障方面的责任。要巩固国家事权，压实地方责任，均衡单位负担，增强公民自我保障意识，形成权责清晰、保障适度、结构合理、公平透明、可持续的多层次中国特色的养老保障体系，为实现第二个百年奋斗目标，发挥好社会稳定器作用。