西汉官吏考课有效性的制度保障
2021-04-14生云龙
□ 生云龙
西汉官吏的考核称为“考课”。考课制度“在上古即已出现”,春秋战国时期“已具雏形”。[1]考课的有效性指考课的实施过程与结果达成考课目标的程度。对官吏的考课应该是在一定工作量基础上对其工作能力、业绩表现、功过得失等作出评价,并以此作出奖惩,实现奖优罚劣、选人用人和维护统治等目标。西汉政府为了保障考课的有效性,建立了较为完备的制度体系,本研究将对此进行阐述。
一、从考核对象看,西汉官吏考课实现了对所有官吏的全覆盖
西汉上至丞相,下至小吏,所有的官吏都须接受考课。考课系统既包括中央对地方的考课,又包括上级对下级的考课,涵盖了自下而上的上计和汇报,以及自上而下的质询、核查和监督。通过考课,政府可以了解官吏的政绩,中央可以掌握地方情况,郡可以掌握县的情况;同时,有助于严肃纪律,保障官吏勤于政事、恪尽职守。
(一)中央对地方官吏的考课
中央对地方官吏的考课主要是对郡国官吏的考课,包括地方向中央的上计与中央对地方的督察,这便于中央掌握地方的社会经济情况和官吏的治绩。西汉延续了秦的“上计”制度,地方官每年须将辖区内的户口、赋税、刑狱等有关施政情况汇编成簿籍即“计”,向上级呈报即“上计”,以此作为汇报政绩、接受赏罚的主要依据。《汉书·武帝纪》注引颜师古曰:“计者,上计簿使也,郡国每岁遣诣京师上之。”[2]唐代杜佑《通典·职官》载:“汉制,岁尽,遣上计掾史各一人,条上郡内众事,谓之计偕簿。”[3]
郡国通常由郡丞等赴京城上计。《汉书·朱买臣传》注引张晏曰:“汉旧郡国丞长吏与计吏俱送计也”[4]。《汉书·朱买臣传》载:上计随行官吏包括“上计掾吏”等,在京城还设有专门的“郡邸”供其居住[5]。郡太守也偶有亲自上计者,如《汉书·严助传》载:汉武帝因数年未收到会稽太守严助上报,赐书责问严助,严助惶恐上书谢罪并称“愿奉三年计最”。注引如淳曰:“旧法,当使丞奉岁计,今躬自欲入奉也。”[6]可见太守上计属于特殊情况。
上计是政府了解基层情况、考察地方官吏的首要手段。皇帝对上计非常重视,有时会亲自听取上计情况,如汉武帝太初元年(公元前104年)春“受计于甘泉”。[7]东汉应劭《汉官仪》记载了皇帝主持“受计”大典时庄重的仪式规程:“正月旦,天子御德阳殿,临轩。公、卿、大夫、百官各陪位朝贺。蛮、貊、胡、羌朝贡毕,见属郡计吏,皆陛觐。宗室诸刘杂会,皆冠两梁冠,单衣。既定,计吏中庭北向坐,大官上食,赐群臣酒食,作九宾,撤乐。”[8]汉武帝在巡幸泰山时,多次听取上计。如元封五年(公元前106年)春三月封泰山,“因朝诸侯王列侯,受郡国计”[9];天汉三年(公元前98年)春三月,“行幸泰山”时“受计”[10];太始四年(公元前93年)春三月,“行幸泰山”时“受计”[11]。
中央通过上计考课地方的规程非常严肃,皇帝会亲自过问郡国上计的内容,对地方行政事务进行训谕,上计吏代表郡国守相(郡设太守,王国设相,主管民事,通常秩二千石)参加朝会,接受质询,成为下情上达和上情下达的枢纽。东汉卫宏《汉官旧仪》载:“郡国守丞长史上计事竟,遣君侯出坐庭,上亲问百姓所疾苦。计室掾史一人大音者读敕毕,遣敕曰:‘诏书数下,禁吏无苛暴,丞史归告二千石……”[12]卫宏《汉旧仪》载:“御史大夫敕上计丞、长史曰:‘诏书殿下,布告郡国,……守、丞、长史到郡,与二千石同力,为民兴利除害,务有以安之,称诏书。……问今岁善恶孰与往年,对上。问今年盗贼孰与往年,得无有群辈大贼,对上。’”[13]
《汉书·张苍传》及注引颜师古曰:汉初,张苍担任“计相”,“专主计籍”,不久更名“主计”,后以列侯的身份居住在相国萧何府,“领主郡国上计者”[14]。在张苍之后,西汉通常由丞相、御史大夫二府负责对郡国上计进行考核。《汉书·宣帝纪》载:地节四年(公元前66年)九月,汉宣帝下诏由丞相、御史大夫根据各郡国每年所上治狱情况“课殿最”[15]即考课优劣。《汉书·王成传》载:汉宣帝“诏使丞相御史问郡国上计长吏守丞以政令得失”[16]。
丞相与御史大夫又各有侧重。丞相“掌丞天子助理万机”[17]。《汉书·丙吉传》载汉宣帝时,岁末由丞相考核京兆尹等官吏的政绩功过,“课其殿最”,据此作为“行赏罚”的依据[18]。《汉书·黄霸传》载:作为汉宣帝丞相的黄霸在丞相府“问上计长吏守丞以兴化条”[19]。《汉书·匡衡传》载汉成帝时,临淮郡“上计簿”报丞相府,丞相匡衡“领计簿”[20]。御史大夫“掌副丞相”[21]。《汉书·宣帝纪》载汉宣帝黄龙元年(公元前49年)二月诏曰:“御史察计簿,疑非实者,按之,使真伪毋相乱。”[22]御史府在考课中的作用更侧重于稽查核实上计的虚实真伪。
中央通过刺史监郡,对地方进行监察。西汉初,废除了秦朝负责监郡的监御史,由丞相“遣史分刺州,不常置”[23],对地方的监察具有临时性的特点。汉武帝对地方的监察制度进行了完善,元封五年(公元前106年)初置部刺史13 人,职责是“奉诏条察”各州[24]。刺史对郡太守的主要监察范围包括郡太守奉行朝廷诏令、遵守国家制度、审理案件、治理百姓、选任官吏、管理子弟、处理当地豪强利益事宜等方面的做法[25]。从此职责范围看,刺史监察的内容主要是不易量化的非财务数据,而郡国上计内容更丰富,包含大量可量化的财务数据。
刺史本为监察官,但因巡行郡国,对郡国守相进行稽查,并于年底回京汇报,因此也兼行考课之责,对上计具有一定的影响力。《汉书·朱博传》记大司空何武和丞相翟方进上奏汉哀帝:“今部刺史……秉一州之统,选第大吏,所荐位高至九卿,所恶立退,任重职大。”[26]东汉蔡质《汉官典职仪式选用》记汉代刺史“周行郡国,省察治政,黜陟能否”[27]。《后汉书·百官志》载:汉代刺史经常于每年八月巡行所辖各郡国,考核官吏政绩的“殿最”,西汉时每年年底赴京奏报监察情况。[28]汉元帝时,南阳太守召信臣即因荆州刺史奏其“为百姓兴利,郡以殷富”,获赐黄金四十斤,并“迁河南太守”。[29]刺史甚至干预郡守以下官吏的考课。《汉书·京房传》载:汉元帝任命京房为“秩八百石”的魏郡太守,“以考功法治郡”,京房向元帝申请,希望能够不受制于刺史,亲自考察秩千石的县令及以下官吏的等次,岁末“乘传奏事”。[30]
(二)郡国对县一级官吏的考课
郡国除了向中央上计外,对下还要接受县一级的上计。东汉胡广《汉官解诂》云:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷出入,盗贼多少,上其集簿。丞尉以下,岁诣郡,课校其功。”[31]《后汉书·百官志》载:汉代各县的县令、县长“秋冬集课,上计于所属郡国”。[32]严耕望认为,“县道上计于郡国,但遣丞尉以下,令长不自行也”。[33]
郡国对县一级的督察主要是由郡国守相巡行所部县,并通过督邮对县一级进行巡察,既有临时性的巡视,又有较为稳固的日常监督,这对于整饬吏治具有积极意义。《汉书·尹翁归传》载汉昭帝时,河东太守田延年在“行县至平阳”时,亲自接见考察“故吏五六十人”,将应答出色的尹翁归任为卒史;后尹翁归任东海太守,也常“出行县”[34]。《汉书·韩延寿传》载汉昭帝时,左冯翊韩延寿一年多“不肯出行县”,丞掾多次报告:“宜循行郡中,览观民俗,考长吏治迹。”韩延寿说:“县皆有贤令长,督邮分明善恶于外,行县恐无所益,重为烦忧。”丞掾都认为正值春季,“可一出劝耕桑”,韩延寿于是“行县至高陵”。因受理一兄弟土地纠纷案件,韩延寿自责而闭门思过,“令丞、啬夫、三老亦皆自系待罪”。[35]可见,郡一级行政长官有责任“循行郡中,览观民俗,考长吏治迹”,县里的大小官吏都要受到监督,对县级官吏的日常督察则由督邮(即都吏、无害吏)负责。《汉书·文帝纪》载:“二千石遣都吏循行,不称者督之。”注引如淳曰:“律说,都吏今督邮是也。闲惠晓事,即为文无害都吏。”注引颜师古曰:“循行有不如诏意者,二千石察视责罚之。”[36]三国时吴人韦昭《辩释名》曰:“督邮主诸县罚,以负邮,殷纠摄之也。”[37]《通典·职官》云:“汉景帝中元二年,更名郡守为太守。凡在郡国,皆掌治民,进贤劝功,决讼检奸。常以春行所主县,秋冬遣无害吏按讯诸囚,平其罪法,论课殿最,并举孝廉。”[38]
督邮代表郡国行政长官对县级官吏进行督察,有时甚至直接收捕。《汉书·冯野王传》载汉元帝时,左冯翊冯野王下属督邮掾赵都将犯监守自盗十金罪的池阳令“收捕”,池阳令不服从,被赵都当场“格杀”。[39]对于不称职的小吏,督邮也可以弹劾罢免。《汉书·黄霸传》载汉宣帝时,黄霸担任颍川太守,督邮向黄霸报告,建议罢免“老,病聋”的许县县丞。[40]
(三)上级官吏对下级官吏的考课
各级官吏均须接受上级的考课。皇帝亲自考核丞相等中央高级官吏。《汉书·宣帝纪》载,汉宣帝于地节二年(公元前68年)五月亲政后,每五天一次听取国事,“自丞相以下”各按其职责奏报政事,宣帝借此“考试功能”。[41]注引应劭曰:“各自奏陈其言,然后试之以官,考其功德也。”[42]汉元帝时,尚书已经代表皇帝考课秩中二千石的高级官吏。《汉书·冯野王传》载汉元帝时,“上使尚书选第中二千石”。[43]廖伯源认为:“汉代公卿似无定期之考课。盖为朝廷官职最高之十余人,参与政事,其人之才能功绩,简于帝心,除非于九卿中遴选御史大夫、三公,皇帝又无成见,乃使尚书课其高下以定人选。”[44]
各部门的行政长官对本部门的属官进行考课。丞相府设西曹,“领百官奏事”。[45]《汉书·丙吉传》记载了丞相丙吉的西曹向其报告,准备赶走一名失职的驾车小吏[46],可看出西曹对丞相府的属吏有监督黜罢之责。作为列卿之一、“掌宫殿掖门户”的光禄勋“属官有大夫、郎、谒者”[47],光禄勋对这些属官有考核之权。《汉书·元帝纪》载:汉元帝永光元年(公元前43年)二月,下诏命丞相、御史推举“质朴敦厚逊让有行者”,光禄勋每年以此四行“科第郎、从官”。[48]《汉书·何武传》载汉宣帝时,光禄勋以“四行”推举官吏,提拔郎官何武为鄠县县令。[49]作为列卿之一,“掌谷货”的大司农对其下属的“郡国诸仓农监、都水六十五官长丞”[50]同样有考核权限。《汉书·叙传》载:班况担任上河农都尉,大司农上奏其“课连最”即考课连续获得最优等级,召班况入京担任左曹越骑校尉。[51]
刺史由御史大夫下属的御史中丞负责督课。《汉书·百官公卿表》载:“(御史)中丞,在殿中兰台,掌图籍秘书,外督部刺史,内领侍御史员十五人,受公卿奏事,举劾按章。”[52]《汉书·陈咸传》载:汉元帝提拔陈咸为御史中丞,“总领州郡奏事,课第诸刺史,内执法殿中,公卿以下皆敬惮之”。[53]
郡县等地方长官也担负着对下属官吏的考课权限。《汉书·尹翁归传》载汉宣帝时,东海郡“秋冬课吏”[54]。《后汉书·百官志》载:汉代郡国“秋冬……论课殿最”;郡国“有功曹史,主选署功劳”[55],职掌吏员的考课事宜。另《汉书·京房传》注引如淳曰:“令长属县,自课第殿最。”[56]
代表皇帝意志的尚书及丞相、大鸿胪、地方长官等参与考课,同时拥有对所考课官吏进行选调的权限。《汉旧仪》载:“旧制:令六百石以上,尚书调;拜迁四百石长相至二百石,丞相调;除中都官百石,大鸿胪调;郡国百石,二千石调。”[57]参与考课的官吏地位非常高。《汉官仪》云:“督邮、功曹,郡之极位。”[58]
二、从信息传递方式看,西汉官吏考课实现了对官吏的全方位监督
西汉政府对官吏的考课有严格的规程。前述中央对地方官吏、郡国对县级官吏的考课,其信息来源主要是通过每年郡国向中央上计、县向郡国上计,相当于地方提交正式的述职报告,并接受中央或上级的审核、质询、监督;皇帝对中央高级官吏的考课,主要是通过官吏奏报政事、执行诏令等进行考察;上级官吏对下属官吏的考课,也是根据其职责分工进行考量。这些都是对官吏政绩的法定考核。为了保障上计的严肃性,政府特别颁行了《上计律》。东汉郑玄注《周礼·春官·典路》云:“汉朝《上计律》,陈属车于庭。”[59]《汉旧仪》载:“朝会上计律,常以正月旦受群臣朝贺。”[60]这说明汉代官吏的上计制度是相当完备的。
上计时有正式的报告提交,这些报告以及官吏的人事档案、考课结果等均记录在册并由专门机构、专人负责保管。《汉书·薛宣传》载汉成帝时,掌管京师事务的左冯翊薛宣的“考绩功课”记录存于丞相、御史大夫“两府”中。[61]《汉书·丙吉传》载:丞相丙吉“召东曹案边长吏,琐科条其人”。注引张晏曰:“琐,录也。欲科条其人老少及所经历,知其本以文武进也。”[62]《汉书·朱博传》载汉成帝时,琅邪太守朱博下辖姑幕县的游檄王卿到太守府报到时带着“伐阅”。[63]注引颜师古曰:“伐,功劳也。阅,所经历也。”[64]《汉书·王尊传》载安定太守王尊到任后出文告示掾功曹:“府丞悉署吏行能,分别白之。贤为上……”[65]这记录的应该也是官吏的人事档案。
上计的报告会受到严格的核验。居延汉简载:“檄甲渠候移正月尽三月第十二燧长张宣史案府籍宣不史不相应//解何。”(第129.22,190.30 简)[66]即甲渠候呈交的“四时吏名籍”称第十二燧长张宣善史书,而府籍记载张宣不善史书,两者不一致,要进行核实。“坐移正月尽三月四时吏名籍误”(第185.32 简)。[67]即因所上“四时吏名籍”中有差误而受处罚。“四时簿出付入受不相应或出输非法各如牒书到。”(第394.4 简)[68]即在核验四时簿时,发现财物收支不平衡或支出不合法的情况,要纪录到牒书中。
为了增加考课的透明度和公正性,西汉的考课通常采取公开评议的形式。《汉书·黄霸传》载:作为汉宣帝丞相的黄霸在丞相府主持会议,“问上计长吏守丞以兴化条”,秩中二千石的中央各行政部门长官和博士等也到场参与。[69]《汉书·尹翁归传》载汉宣帝时,东海郡秋冬召开“课吏大会”。[70]
除了正规的考课流程,西汉还特别注意从民间收集信息,即将“览观风俗”作为了解官吏治绩并奖优黜劣的重要途径,从信息渠道上实现对官吏的全方位考核。前述郡国守相“循行郡中,览观民俗,考长吏治迹”,便属于这种情况。所谓“风俗”,指一个地区长期以来民众形成的性格、方言、风气、喜好、行为习惯等。《汉书·地理志》云:“凡民函五常之性,而其刚柔缓急,音声不同,系水土之风气,故谓之风;好恶取舍,动静亡常,随君上之情欲,故谓之俗。”[71]一方面,统治者希望“广教化,美风俗”[72];另一方面,需要“观风俗,知得失,自考正”[73]。这要求统治者必须了解地方风俗人情以及政治生态等情况,在此基础上因地制宜、移风易俗,以更好地实现其统治。汉武帝即认为应“因民而作,追俗为制”[74],即随民心、社会风俗建立制度。汉文帝时,著名政论家贾谊认为“移风易俗,使天下回心而向道”,大概不是“俗吏”所能办到的。[75]因此,移风易俗本身便属于地方官的职责范围所在,中央有时也会派出官员了解地方风俗,其间不可避免会了解百姓对地方官的风评,这成为中央考察地方官吏的重要依据。
汉元帝在初元元年(公元前48年)农耕时节忧心有的百姓无力谋生,于夏四月“遣光禄大夫褒等十二人循行天下”,其主要职责是抚恤慰问“耆老鳏寡孤独困乏失职之民”,延请“贤俊”和隐士,“因览风俗之化”,并诏令天下:“相守二千石诚能正躬劳力,宣明教化,以亲万姓,则六合之内和亲,庶几乎无忧矣。”[76]汉元帝派遣使者“览风俗”,通过百姓、俊贤之口更多地了解地方官的政绩;同时对郡国守相提出要求,即以身作则、勤于政事、宣明教化、亲近百姓,说明“览风俗”发挥着监督地方官吏的作用。
西汉时期,中央常不定期地派遣通晓政事、善于移风易俗的风俗使者到地方,在“览观风俗”的同时考察官吏政绩,收集民间对官吏的评价。汉宣帝元康四年(公元前62年)春正月,“遣太中大夫强等十二人循行天下,存问鳏寡,览观风俗,察吏治得失,举茂材异伦之士”。[77]汉平帝元始四年(公元4年),选拔8 名通晓政事又能推行教化风俗的官吏,“分行天下,观览风俗,所至专行诛赏”。[78]一些地方官吏因风俗使者了解到的政绩获得提拔。汉元帝初元年间(公元前48年—前44年),王尊担任益州刺史两年,因为“怀来徼外,蛮夷归附其威信”,在博士郑宽中“使行风俗”时,举奏王尊“治状”,王尊升迁为东平相。[79]如果风俗使者很好地履行了对地方官吏的考核义务,会受到皇帝的肯定。如汉宣帝任命盖宽饶为太中大夫,“使行风俗,多所称举贬黜,奉使称意”[80]。
此外,“举谣言”也是了解官吏治绩的重要途径。《汉官仪》载:“三公听采长史臧否,人所疾苦。还条奏之,是为举谣言也。顷者举谣言,掾属令史都会殿上,主者大言州郡行状云何,善者同声称之,不善者默尔衔枚。”[81]汉成帝时,冯立与兄长冯野王先后担任过上郡太守,均聪明贤德、为民兴利,地方官吏百姓作歌赞美二人:“大冯君,小冯君,兄弟继踵相因循,聪明贤知惠吏民,政如鲁、卫德化均,周公、康叔犹二君。”由于百姓对冯立的热情讴歌,冯立后由上郡这一小郡太守升为东海这一大郡太守;又因东海低湿而患病,“天子闻之”,将冯立改任太原太守。[82]
“览观风俗”和“举谣言”等作为西汉官吏考课制度的重要补充,中央通过临时性派遣使者循行天下,收集民众对地方官吏的正面与负面评价,从信息渠道上打破了仅通过官方渠道了解官吏政绩的局限性,实现了对地方官吏的全方位监督,既体现了政府对民意的重视,也有助于政府实现澄清吏治、激浊扬清的效果。
三、从考核内容看,西汉官吏考课实现了对官吏的全面考量
西汉官吏考课结果是官吏能力、绩效、资历、专长以及勤勉程度的集中体现,考课内容既包括考政绩,也包括考年功,既重视全面考课,又不忽视专项考课,让各种类型的官吏都有机会在考课中表现自我,既提升了官吏的积极性,又利于发挥有专长官吏的潜能,将其安排到合适的岗位任职,有助于营造出官吏各显其能的良好氛围。同时,官吏考课的主要内容包括户口、垦田、农业丰歉、社会治安等情况,这是为了保证国家的税源、役源、农业收成,也督促官吏重视百姓的生产生活,这从客观上实现了社会稳定和经济发展。
(一)考政绩与考年功
汉代官吏的考课主要包括两方面内容,即考政绩与考年功。一方面是考政绩之殿最,相当于考察官吏的表现与业绩。《汉官解诂》云:“课第长吏不称职者为殿,举免之。其有治能者为最。”[83]考核结果以殿最表示,《汉书·宣帝纪》注引颜师古曰:“殿,后也,课居后也;最,凡要之首也,课居先也。”[84]即“殿”为考绩最差,“最”为考绩最优。西汉官吏考课的具体等次应为九等。《春秋繁露·考功名》云:“九分三三列之,亦有上中下,以一为最,五为中,九为殿”。[85]廖伯源认为,“汉官之考课,分为九等……考课第七、八、九等为下第,是为‘殿’;第一、二、三等为上第,又称高第,是为‘最’”。[86]“每一等可有多人”[87]。另一方面是考功绩之积累,相当于考察官吏的年功。汉武帝即位后,董仲舒以贤良对策称当时“累日以取贵,积久以致官”。[88]另董仲舒《春秋繁露·考功名》云:“考绩之法,考其所积也。”[89]《汉书·车千秋传》认为官吏晋升的两项前提是“材能术学”和“伐阅功劳”。注引颜师古曰:“伐,积功也。阅,经历也。”[90]《汉书·司马迁传》亦有“累日积劳,取尊官厚禄”[91]之语。
考政绩与考年功有时是结合的,但前者比后者更为重要。《汉书·孔光传》载:“成帝初即位……博士选三科,高为尚书,次为刺史,其不通政事,以久次补诸侯太傅。”[92]唐代李贤曰:“久次谓久居官次也。”[93]《后汉书·百官志》载:节从虎贲可依靠年功逐渐升任至虎贲郎中、虎贲侍郎,但才能较高者方可升至虎贲中郎。[94]这均体现了考课时对年功与才能的综合考量,但提拔高位时更重能绩。汉成帝时博士孔光即“以高第为尚书”。[95]不过,虽然政府更重视官吏的能绩,但年功更容易量化、更具可比性,衡量年功也更具可操作性,因此考课中年功的权重更高,甚至成为官吏升迁的主要依据。日本学者大庭脩言:“在汉代,只要官吏常年进行工作,即使没有能力也可晋升高官,这是一种制度。”“汉代官吏的晋升,因积劳功次的占绝大多数。”[96]
当时一些官吏更崇尚考政绩而非考年功,希望在官吏中形成竞争。董仲舒云:“古所谓功者,以任官称职为差,非谓积日累久也。……今则不然。累日以取贵,积久以致官,是以廉耻贸乱,贤不肖浑殽,未得其真。……毋以日月为功,实试贤能为上,量材而授官,录德而定位,则廉耻殊路,贤不肖异处矣。”[97]汉元帝时,京房上奏云,“古帝王以功举贤……宜令百官各试其功”。[98]
(二)全面考核与专项考核
汉代重视对官吏的全面考核,注重德才兼备、综合考量。《汉官解诂》记载了郡太守的职责:“太守专郡,信理庶绩,劝农赈贫,决讼断辟,兴利除害,检察郡奸,举善黜恶,诛讨暴残。”[99]《汉书·黄霸传》载:汉宣帝五凤三年(公元前55年),京兆尹张敞上奏提到丞相黄霸“杂问郡国上计长吏守丞,为民兴利除害成大化条其对,有耕者让畔,男女异路,道不拾遗,及举孝子弟弟贞妇者为一辈”;建议皇帝命令位尊的大臣清楚地告诫上计的“长吏守丞”,回地方后转告郡守,“举三老孝弟力田孝廉廉吏务得其人,郡事皆以义法令捡式,毋得擅为条教;敢挟诈伪以奸名誉者,必先受戮,以正明好恶”。这获得了汉宣帝的肯定,并“召上计吏”,派侍中传达了这一奏言。[100]另《汉书·宣帝纪》载黄霸曾任秩八百石的颍川太守,于汉宣帝神爵四年(公元前58年)“以治行尤异秩中二千石,赐爵关内侯,黄金百斤”。[101]按《汉书·黄霸传》,黄霸的政绩为“宣布诏令,百姓向化,孝子弟弟贞妇顺孙日以众多,田者让畔,道不拾遗,养视鳏寡,赡助贫穷,狱或八年亡重罪囚,吏民向于教化,兴于行谊,可谓贤人君子矣”。[102]从对官吏考课的具体内容看,中央对地方官的考核也主要包括郡国长官推行中央政令、促进农业生产、关心百姓生活、兴修公共设施、选人用人、教化百姓、移风易俗、维护社会治安、处理案件、惩治盗贼等诸方面内容,这体现了中央对郡国守相的考核非常全面。
《汉书》中记录了郡国的一些上计内容,包括刑狱、治安、财物情况、国有土地疆界及地图等。《汉书·宣帝纪》载汉宣帝地节四年(公元前66年)九月下诏,“令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里”,即郡国每年要汇报死于狱中的囚徒资料,由丞相、御史大夫根据各郡国每年所上治狱情况“课殿最”。[103]《汉书·魏相传》载汉宣帝时任丞相的魏相说,“案今年计,子弟杀父兄、妻杀夫者,凡二百二十二人”。[104]可见地方的计簿中有关于杀人案的报告,丞相据此才能进行全国性的统计。《汉书·丙吉传》载汉宣帝时,“民斗相杀伤,长安令、京兆尹职所当禁备逐捕,岁竟丞相课其殿最,奏行赏罚而已”。[105]即地方重大刑事案件要上计中央,岁末由丞相考核。《汉书·景武昭宣元成功臣表》载:众利侯郝贤“元狩二年,坐为上谷太守入戍卒财物,上计谩,免”。注引颜师古曰,“上财物之计簿而欺谩不实”。[106]另《汉书·匡衡传》载丞相匡衡的封地在临淮郡僮县乐安乡,初元元年(公元前48年)临淮郡将边界搞错,扩大了其封地的范围,长达十几年;建始元年(公元前32年)临淮郡重新划定国界、绘制地图,“上计簿”报丞相府;次年“治计时”,匡衡询问属下关于边界情况并放任属下让临淮郡承认了之前匡衡扩大的封地,后被弹劾其“领计簿”却以权谋私,犯了“专地盗土”之罪,被免为庶人。[107]
郡国对县一级官吏的考课内容大致相仿,内容同样非常全面。《汉官解诂》载:“秋冬岁尽,各计县户口垦田,钱谷出入,盗贼多少,上其集簿。”[108]居延汉简记载:“肩水候官地节四年计余兵谷财物簿毋余茭。”(第14.1A 简)[109]“阳朔三年九月癸亥朔壬午甲渠鄣守候塞尉顺敢言之府书移赋钱出入簿与计偕。”(第35.8A 简)[110]“张掖郡肩水庾候官本始三年狱计。”(第293.7 简)[111]说明西北边塞上计的内容包含兵谷财物簿、赋钱出入簿、治狱等。
对地方首长的全面考核是非常必要的,因为地方首长必须保证地方经济社会的全面协调发展。不过,由于各地的自然地理条件、经济发展水平、民风民俗等具有很大差异,不同职位官吏的职责分工也各不相同,官吏的能力和治绩不可能面面俱到,用同样的标准考核官吏显然缺乏合理性和公平性,因此西汉政府对官吏的考课也常有专项考核,或是在考核时关注官吏的专才与特殊政绩。廖伯源认为:“郡县考课之项目,虽天下郡县大体相同,然特殊地区之长吏,其职掌除与一般郡县长吏相同外,又有特别事务之项目,该项目亦当考课。地方长吏之考课,分若干项目分别考其等第,再集中分项之等第,评定其考课之总等第。”[112]
《汉书》中有不少关于专项考核的记载。汉武帝时,成皋令卜式管理漕运考课为“最”,升为齐王太傅[113];左内史兒宽因收租不利“课殿”[114];上党郡中令义纵“县无逋事”即县里没有受徭役、兵役等征召而逃亡者,“举第一”而升迁为长陵及长安县令[115]。汉宣帝时,尹翁归担任右扶风,“扶风大治,盗贼课常为三辅最”[116];韩延寿担任东郡太守三年,“令行禁止,断狱大减,为天下最”,入京担任左冯翊[117];黄霸担任“秩比二千石”的颍川太守[118]时,“户口岁增,治为天下第一”,入京担任京兆尹,“秩二千石”[119];蜀郡郫县何显“家有市籍,租常不入,县数负其课”[120]。汉成帝时,陈立担任天水太守,“劝民农桑为天下最”,不但获“赐金四十斤”,而且入京担任左曹卫将军、护军都尉[121]。另《汉书·冯野王传》载:汉元帝令尚书从秩中二千石官吏中推选御史大夫,冯野王“行能第一”,汉元帝在诏书中对3 名候选人的优点进行比较:“刚强坚固,确然亡欲,大鸿胪(冯)野王是也。心辨善辞,可使四方,少府五鹿充宗是也。廉洁节俭,太子少傅张谭是也。”因为冯野王是外戚,最后“上繇下第”任用张谭为御史大夫,“越次避嫌不用(冯)野王”。[122]这可看出考课时既有名次,也有对官吏的评语。
官吏考课既包括综合指标,也重视官吏的专长,这种全方位考核官吏的方式能够调动官吏的积极性,便于地方官吏因地制宜实施行政管理,促进官吏不断提升管理能力和水平。此外,西汉政府也重视考核官吏在突发事件中表现出的应变能力及最终结果。《汉书·王尊传》载汉成帝时,黄河泛滥,东郡太守王尊以身填堤,后来水位下降,灾情消除,当地上书朝廷,“有司考”后认定属实,于是对其进行了嘉奖:“秩尊中二千石,加赐黄金二十斤。”[123]
四、从考核频率看,西汉官吏考课实现了对官吏的日常监督和长时段考察
西汉官吏考课既有年度考核,也包括季考、月考和日考。对官吏而言,最重要的考课是年度考核。《汉书·丙吉传》载汉宣帝时,岁末由丞相考核京兆尹、长安令等官吏的政绩功过,“课其殿最”。[124]《汉书·尹翁归传》载汉宣帝时,东海郡“秋冬课吏”。[125]《后汉书·百官志》载:汉代郡国“岁尽遣吏上计”;县“秋冬集课,上计于所属郡国”。[126]居延汉简载:“阳朔三年九月癸亥朔壬午甲渠鄣守候塞尉顺敢言之府书移赋钱出入簿与计偕。”(第35.8A 简)[127]说明汉成帝阳朔三年(公元前22年)西北边塞于九月上计。可见,地方考课官吏通常行于每年秋冬季节,之后年末前郡国上计中央,以便丞相岁末考课郡国,而皇帝也可在正月旦的朝会上接见郡国的上计吏。另居延汉简载:“建昭元年十月旦日迹尽二年九月晦日积三百八十三日以令赐劳六月十一日//半日。”(第145.37 简)[128]说明汉元帝建昭元年(公元前38年)上计时“一年”的起始为当年十月至次年九月。廖伯源认为:“汉代以十月初一至次年九月三十为一‘课计年度’。……秦以十月为岁首,至武帝太初元年(前104)改历,乃改以元月为一年之始。然课计之年度不随改历而变,终两汉之世,课计年度始于十月初一,终于次年之九月尾日(晦日)。”[129]
年度考核是建立在日考、月考、季考基础之上的。作为西北边塞长官的候长、候史等每日都要对所辖各燧进行巡视。居延汉简载:“候长武光候史拓十月壬子尽庚辰积廿九日//迹从第卅燧北尽鉼庭燧//北界毋兰越塞天田出入迹。”(第24.15 简)[130]各燧的长官燧长显然在被巡视之列。另居延汉简载:“不侵部黄龙元年六月吏卒日迹簿。”(第139.5 简)[131]“甲渠万岁候长就部五凤四年七月戍卒被簿。”(第82.39简)[132]“肩水候官元康四年十二月四时杂簿。”(第5.1 简)[133]“五凤三年十月甲辰朔甲辰居延都尉德丞延寿敢言之甲渠候汉疆书言候长贤日//迹积三百廿一日以令赐贤劳百六十日半日谨移赐劳名籍一编敢言之。”(第159.14 简)[134]说明在日计的基础上有按月、按季度、按年汇总的纪录,这些都需要上报,接受上级的审查和认定。于振波指出,“汉代考课分日计、月计、四时计和岁计等多种,级别越低,受考查的次数越频繁。由下而上,依次考查,逐级汇报,形成一个颇为严格的程序”。[135]
以上主要是对地方官吏的常规性考课,中央官吏因人数少且经常觐见天子,考课的形式和时段更灵活一些。中央有时还会对地方进行临时性考课。《汉书·隽不疑传》载:“武帝末,郡国盗贼群起,暴胜之为直指使者,衣绣衣,持斧,逐捕盗贼,督课郡国,东至海,以军兴诛不从命者,威振州郡。”[136]
西汉除了称为“常课”的年度考课,还有三年一考的“大课”。东汉崔寔《政论》云:“昔唐、虞之制,三载考绩,三考黜陟,所以表善而简恶,尽臣力也。汉法,亦三年一察治状,举孝廉尤异。”[137]《春秋繁露·考功名》云:“考试之法:大者缓,小者急;贵者舒,而贱者促。诸侯月试其国,州伯时试其部,四试而一考,天子岁试天下,三试而一考,前后三考而黜陟,命之曰计。”[138]《汉书·严助传》载:汉武帝数年未听到会稽太守严助上报,严助上书谢罪并称“愿奉三年计最”。[139]严耕望认为,“汉制每年一小考绩,三年一大考绩,故每年一上计,特殊情形下,亦不能迟过三年也”。[140]
五、从考核结果的处理方式看,西汉官吏考课有效地实现了奖优罚劣
官吏考绩是评判官吏奖惩的重要依据,考课的目的主要是表彰优秀者、惩罚落后者,对官吏实施各类奖惩,包括官职的升降、秩禄的调整等,以激励整个官吏群体,提高他们的积极性、创造力,进而提高整个政府部门的行政效率。
(一)与考课相关的奖赏
中央官吏常接触天子,因功绩获得赏赐的机会更多。《汉书·宣帝纪》载:汉宣帝于地节二年(公元前68年)五月亲政后,对侍中尚书有功劳应当晋升及有特殊政绩者,“厚加赏赐”,甚至赏及其子孙。[141]地方官吏考核政绩优等即获得“最”、“第一”或“高第”(或“高弟”)者,往往会获得升迁、入京、增秩、赐金等褒奖。与出自君主特恩的赏赐不同,考课相关的奖励属于政府考核官吏的制度性措施。廖伯源指出,“考课成绩之等级为第一等,是升官之依据,不升官而留任原职者,则增秩赐金”。[142]西汉时这种记载很多,实例如下。
汉文帝时,河南守吴公“治平为天下第一”,征召为廷尉。[143]汉武帝时,成皋令卜式管理漕运考课为“最”,升为齐王太傅[144];上党郡中令义纵“举第一”,升迁为长陵及长安县令[145]。汉昭帝时,阳翟令赵广汉“以治行尤异,迁京辅都尉,守京兆尹”。[146]汉宣帝时,广陵太守陈万年“以高弟入为右扶风,迁太仆”[147];尹翁归担任东海太守,“东海大治”,尹翁归“以高第入守右扶风”[148];韩延寿担任东郡太守三年,政绩“为天下最”,入京担任左冯翊[149];北海太守朱邑“以治行第一入为大司农”[150];胶东相王成“治有异等”,秩升为中二千石,“赐爵关内侯”[151];颍川太守黄霸“以外宽内明得吏民心,户口岁增,治为天下第一。征守京兆尹,秩二千石”[152];后黄霸贬秩为八百石的颍川太守,又于宣帝神爵四年(公元前58年)夏四月“以治行尤异秩中二千石,赐爵关内侯,黄金百斤”[153]。汉元帝时,陇西太守冯野王因“治行高”,“入为左冯翊”[154];淮阳相郑弘“以高弟入为右扶风”[155];河南太守召信臣“治行常为第一”,数次获得“增秩赐金”[156];给事中平当在皇帝派往各地考察流民情况的十一位使者中“为最,迁丞相司直”[157];班况担任上河农都尉,大司农上奏其“课连最”,召班况入京担任左曹越骑校尉[158]。汉成帝时,陈立担任天水太守,“劝民农桑为天下最”,不但获“赐金四十斤”,而且入京担任左曹卫将军、护军都尉[159];萧咸担任过张掖、弘农、河东太守,因“有迹”即有政绩而“数增秩赐金”[160];朱博担任云阳、平陵二县县令,因政绩突出,“以高弟入为长安令”[161],后担任琅邪太守[162],又“以高弟入守左冯翊”[163];郑令尹赏“以三辅高第选守长安令”[164]。汉哀帝时,颍川太守毋将隆“以高第入为京兆尹”。[165]
积功者的情况与此相似。汉文帝时,中涓石奋“积功劳”,官至太中大夫[166];太子舍人周仁“积功迁至太中大夫”[167];郎官卫绾“功次迁中郎将”[168]。汉武帝时,掌故兒宽因“功次”补廷尉文学卒史[169];郡县吏王䜣“积功”,稍迁为被阳令[170];丞相史赵禹“以刀笔吏积劳”,升迁为御史[171];天水司马田广明“功次迁河南都尉”[172];丙吉任鲁狱史,“积功劳,稍迁至廷尉右监”。[173]汉昭帝时,郎官冯奉世“以功次补武安长”;冯奉世长子冯谭,“太常举孝廉为郎,功次补天水司马”。[174]小黄令焦延寿“举最当迁”,但“三老官属上书”希望挽留他,诏令同意他“增秩留”。[175]汉宣帝时,太子中庶子冯野王“以功次”担任当阳县长[176];大行治礼丞平当“功次补大鸿胪文学”[177]。汉元帝时,美阳令冯逡,“功次迁长乐屯卫司马,清河都尉,陇西太守”[178];班况“举孝廉为郎,积功劳”,担任上河农都尉[179]。汉成帝时,秩二千石的将作大匠乘马延年以“劳苦秩中二千石”[180];薛恭举孝廉后“功次稍迁”为频阳县令[181]。汉哀帝时凉州刺史杜邺,其“祖父及父积功劳皆至郡守”。[182]
官吏连续获得优等还可获得长期休假。南朝宋的裴骃《史记集解》引孟康曰:“汉律,吏二千石有予告、赐告。予告者,在官有功最,法所当得者也。”[183]《史记集解》引如淳曰:“与告,居官不视事。”[184]即予告(与告)是官吏因考课结果为优而获准长期休假,官职不免但无须办公。《汉书·冯野王传》载,“三最予告,令也”。注引颜师古曰:“在官连有三最,则得予告也。”[185]即对于考课连续三次达到优秀的官吏给予“予告”。《二年律令·置吏律》规定:“吏及宦皇帝者中从骑”每年可享受60 天的予告,其他内官则享受40 天的予告;如果离家二千里以上,两年探家一次,每次80 天。[186]
(二)与考课相关的处罚
政绩不佳的官吏往往会受到责罚、降职甚至免职。如汉武帝时,左内史兒宽因收租不利“课殿”,按规定应当免官。[187]汉元帝时,茂陵县令萧育在考课中列为第六等,刚刚可“自脱”免于责罚;而漆县县令郭舜考绩为“殿”,受到“责问”。[188]茂陵县、漆县都属于右扶风,右扶风共21 个县[189],如果按考课分九等的话,第六等以上应包括至少半数以上的县长官,而第七等以下的县长官均要受到责罚。
地方官主要任务是发展农业生产,这影响到国家税收和百姓生活,是考课的主要内容。如果地方官不务“正业”,会被处罚,郡守也会受到牵连。《汉书·景帝纪》载汉景帝后元三年(公元前141年)春正月诏曰:“农,天下之本也。黄金珠玉,饥不可食,寒不可衣,以为币用,不识其终始。……其令郡国务劝农桑,益种树,可得衣食物。吏发民若取庸采黄金珠玉者,坐臧为盗。二千石听者,与同罪。”[190]
政府对官吏失职、渎职会进行惩处,如对“不胜任”“不任职”者的惩处。不胜任指“官员不胜任其本职工作”[191]。《二年律令·捕律》规定:“盗贼发,士吏、求盗部者,及令、丞、尉弗觉智(知),士吏、求盗皆以卒戍边二岁,令、丞、尉罚金各四两。令、丞、尉能先觉智(知),求捕其盗贼,及自劾,论吏部主者,除令、丞、尉罚。一岁中盗贼发而令、丞、尉所(?)不觉智(知),三发以上,皆为不胜任,免之。”[192]即地方官吏如未发觉管辖范围内出现的作奸犯科等现象,达到一定次数即为“不胜任”,将被免职。《汉书·王尊传》载:汉成帝时担任过京兆尹的王尊之子王伯也曾任京兆尹,因“耎弱不胜任”而被免官。[193]“不胜任”官吏的保举者也要受到处罚。《二年律令·置吏律》规定:“有任人以为吏,其所任不廉、不胜任以免,亦免任者。”[194]“不任职”比“不胜任”内涵更宽泛一些。《汉书·于定国传》载汉元帝责问丞相、御史大夫时说:“二千石选举不实,是以在位多不任职。”[195]《汉书·萧望之传》载汉宣帝五凤年间(公元前57—前54年),御史大夫萧望之上书奏言:“百姓或乏困,盗贼未止,二千石多材下不任职。”[196]《汉书·卫绾传》载汉武帝建元年间(公元前140—前135年),丞相卫绾在汉景帝生病时,“诸官囚多坐不辜者,而君不任职,免之”。注引颜师古曰:“天子不亲政,则丞相当理之,而绾不申其冤。”[197]官吏的“不胜任”“不任职”虽未明确与考课相关,但其失职、渎职之处恰是其职责所在,显然是对官吏胜任力和责任心的考察,对“不胜任”“不任职”官吏的严厉惩处可以防止官吏饱食终日、不求进取、无所作为,保障国家行政机关的顺利高效运转。
官吏的失职、渎职甚至犯罪行为若在非考课时间被发现,自然即时获罚、获罪,如地方官应对自然灾害不力者要受到处罚。《汉书·何武传》载汉成帝时,清河太守何武“坐郡中被灾害什四以上免”。[198]《汉书·食货志》载:汉成帝永始二年(公元前15年),“梁国、平原郡比年伤水灾,人相食,刺史守相坐免”。[199]但若平时未被发觉,存在问题的官吏在考课时也无法逃脱罪责。如《汉书·咸宣传》载:汉武帝时颁布了惩治藏匿逃亡盗贼的《沈命法》,对众盗贼起来作乱“不发觉”以及“发觉”但未逮捕的盗贼达到一定数目的,“二千石以下至小吏主者皆死”。这使得小吏害怕被杀,即使有盗贼也不敢告发,担心不能抓到盗贼,在考课时获罪连累郡守。[200]
西汉关于官吏贪腐罪的处罚是很重的。《西汉会要·戒贪吏》载:“文帝十三年定律曰:吏坐受赇枉法,守县官财物而即盗之,已论,命复有笞罪者,皆弃市。”[201]《汉书·景帝纪》载汉景帝前元元年(公元前156年),廷尉与丞相按诏令议定:“吏及诸有秩受其官属所监、所治、所行、所将,其与饮食计偿费,勿论。它物,若买故贱,卖故贵,皆坐臧为盗,没入臧县官。吏迁徙免罢,受其故官属所将监治送财物,夺爵为士伍,免之。无爵,罚金二斤,令没入所受。有能捕告,畀其所受臧。”[202]但当时一些官吏认为不胜任比犯贪腐罪更羞耻。《汉书·尹赏传》载:汉成帝时,尹赏担任江夏太守,因惩治盗贼时过度量刑的“残贼”罪免官,后因“南山群盗起”,被起用担任右辅都尉,并升至执金吾,负责督察“大奸滑”。他临终前告诫诸子:“丈夫为吏”,不怕因“残贼”罪免官,事后“追思其功效”,就会被“复进用”,而一旦因“软弱不胜任免”,则“终身废弃”再无起用之时,“其羞辱甚于贪污坐臧”。[203]
六、从总体上看,西汉官吏考课的有效性程度很高
(一)考课有助于维护统治集团的价值观
考课制度作为一项政治制度,其首要目标必然是维护统治、巩固政权,贯彻统治者的理念和决策。统治者关注的主要是农业生产、百姓生活、社会治安、吏治清明等。《汉书·景帝纪》载汉景帝后元二年(公元前142年)夏四月诏曰:“朕亲耕,后亲桑……不受献,减太官,省徭赋,欲天下务农蚕,素有畜积,以备灾害。强毋攘弱,众毋暴寡,老耆以寿终,幼孤得遂长。今岁或不登,民食颇寡,其咎安在?或诈伪为吏,吏以货赂为市,渔夺百姓,侵牟万民。县丞,长吏也,奸法与盗盗,甚无谓也。其令二千石各修其职;不事官职耗乱者,丞相以闻,请其罪。布告天下,使明知朕意。”[204]汉景帝以身作则,并对地方长官提出相应要求。通过考课,可以有效地实现统治者的意志。前述诸汉帝派遣使者到地方“览观风俗”,便很好地发挥着了解民情、推行政令、监督官吏、考察政绩等正面作用。
郡国上计时是统治者宣扬其政绩观的重要时刻,皇帝亲自接见上计的郡丞或长史,并询问有关年成好坏、盗贼多少等情况,丞相(君侯)等负责考课的高级官吏出席,当庭宣读天子敕书,由上计吏转告郡国守相为政要旨,主要内容是要求郡国守相尽职尽责、多行“为民兴利除害”之事,这些均为统治者关心的国计民生问题。《汉官旧仪》载:“郡国守丞长史上计事竟,遣君侯出坐庭,上亲问百姓所疾苦。计室掾史一人大音者读敕毕,遣敕曰:‘诏书数下,禁吏无苛暴,丞史归告二千石,凡民所疾苦,急去残贼,审择良吏,无任苛刻,治狱决讼,务得其中。明诏忧百姓困于衣食,二千石帅劝农桑,思称厚恩,有以赈赡之,无烦扰夺民时。公卿以下,务饬俭恪。今俗奢侈过制度,日以益甚。二千石务以身帅有以化之。民冗食者谨以法,养视疾病,致医药务治之。诏书无饰厨传增养食,至今未变,或更尤过度,甚不称。归告二千石,务省约如法。且案不改者,长吏以闻。守寺乡亭漏败,垣墙阤坏所治,无辨护者,不称任,先自劾不应法。归告二千石勿听。’”[205]《汉旧仪》载:“御史大夫敕上计丞、长史曰:‘诏书殿下,布告郡国,臣下承宣无状,多不究,百姓不蒙恩被化,守、丞、长史到郡,与二千石同力,为民兴利除害,务有以安之,称诏书。郡国有茂才不显者言上,残民贪污烦扰之吏,百姓所苦,务勿任用。方察不称者,刑罚务于得中,恶恶止其身。选举民侈过度,务有以化之。问今岁善恶孰与往年,对上。问今年盗贼孰与往年,得无有群辈大贼,对上。’”[206]
此外,考课可以宣扬有功赏、有过罚的价值观,提升官吏的积极性,维护统治秩序。西汉董仲舒提出,“圣王”治理天下,通过“爵禄”来滋养民众的德行,通过“刑罚”来震慑民众防止其作恶[207];《春秋繁露·考功名》云:“考绩黜陟,计事除废……有功者赏,有罪者罚,功盛者赏显,罪多者罚重,不能致功,虽有贤名,不予之赏,官职不废,虽有愚名,不加之罚,赏罚用于实,不用于名,贤愚在于质,不在于文……则百官劝职,争进其功。”[208]汉宣帝地节三年(公元前67年)春三月下诏曰:“盖闻有功不赏,有罪不诛,虽唐、虞犹不能以化天下。”[209]汉宣帝也亲身实践了赏功诛罪的理念。《汉书·宣帝纪》赞美汉宣帝重视赏罚,“孝宣之治,信赏必罚”。[210]前文列举了诸多考课后奖优罚劣的具体事例,另《汉官解诂》也记载了郡对县考课后的法定奖惩措施:“功多尤为最者,于廷尉劳勉之,以劝其后。负多尤为殿者,于后曹别责,以纠怠慢也。诸对辞穷尤困,收主者,掾史关白太守,使取法,丞尉缚责,以明下转相督敕,为民除害也。”[211]
(二)考课有助于选用人才
考课本身可以发现人才、选用人才,这对维护集权统治、保证国家机器正常运转具有正面意义。《汉书·谷永传》载汉成帝建始三年(公元前30年),太常丞谷永上奏阐明考功、选贤与治天下之间的关系:“治天下者尊贤考功则治,简贤违功则乱。……论材选士,必试于职,明度量以程能,考功实以定德……则抱功修职之吏无蔽伤之忧……小人日销,俊艾日隆。……未有功赏得于前众贤布于官而不治者也。”天子为此专门接见了谷永。[212]
从激励角度看,官吏考课产生的激励效果主要包括薪酬激励(增秩、赐金)和晋升激励(升迁、入京)两类,后者显然效果更明显。官吏考课与任用、晋升息息相关,晋升后不但可以获得更高的薪酬,还能获得更高的权力、社会地位与声誉,对官吏的激励作用是相当显著的。《汉书·京房传》注引颜师古曰:“以课最而被举,故欲迁为他官也。”[213]安作璋等指出,汉代官吏的升迁,通常“或因考课为最,或以积劳为功,皆循序而升”。“一般来说,考课为‘最’,为‘高第’者,均能得到升迁。迁有平迁和超迁两种情况。以积功久次(即功劳、资历)循序而升者为‘平迁’;有特殊功绩或奇才异能因而被破格猎等而进者称为‘超迁’。”“博士、尚书、郎官等尤为明显,虽无显著功劳,以久次即可迁升。”[214]阎步克将考课中的“尤异”“治行第一”“高第”等都视为汉代选官制度的“察举科目”。[215]
官吏层层考课、层层选任晋升,考课结果是官吏升任的重要依据。县令长以下低级官吏可以获得提拔(如阳翟令赵广汉任京辅都尉),刺史可以升任郡国守相(如扬州刺史黄霸任颍川太守),郡国守相可从掌小郡改掌大郡(如上郡太守冯立任东海太守),由外郡调入中央(如天水太守陈立任左曹卫将军、护军都尉),提拔至秩中二千石的列卿(如北海太守朱邑任大司农),再进一步提拔至御史大夫、丞相(如颍川太守黄霸任太子太傅、御史大夫、丞相)。
在西汉,官吏考课优等而晋升已经形成了一些惯例或制度。汉哀帝时,大司空朱博上奏称:按照惯例,选拔“郡国守相高第为中二千石,选中二千石为御史大夫,任职者为丞相”[216];后任御史大夫又称:按照惯例,部刺史“居部九岁举为守相,其有异材功效著者辄登擢”[217]。汉宣帝时,黄霸举贤良担任扬州刺史,三年后,汉宣帝“以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守,秩比二千石”[218],黄霸即属于提前晋升。另汉成帝曾接受丞相翟方进建议,“罢刺史,更置州牧,秩真二千石,位次九卿。九卿缺,以高第补”。[219]
中央普通官吏也有许多关于功次、高第晋升的规定。《汉旧仪》载:“廷尉正、监、平物故,以御史高第补之。御史少史行事如御史,少史有所为,即少史属得守御史,行事如少史。少史秩比六百石。御史少史物故,以功次征丞相史守御史少史。”[220]卫宏《汉旧仪补遗》载:“谒者缺,选郎中(令)美须眉大音者以补之。功次当迁,欲留增秩者,许之。”[221]《汉官仪》载:“博士入平尚书,出部刺史、诸侯相,次转谏大夫。”[222]“光禄勋有南北庐主事、三署主事,于诸郎之中,察茂才高第者为之,秩四百石。次补尚书郎,出宰百里。”[223]“尚书左丞、右丞秩各四百石,迁刺史。……左右丞,次补二千石。”[224]
官吏考课与任用、晋升相结合,既体现了奖优黜劣的精神,是对官吏能力、功劳而非出身的肯定,有利于选拔各阶层的优秀人才、发挥其潜能;又可让官吏从基层循序渐进地获得提拔,在这一过程中逐步了解基层情况和官僚机构的运转规则,积累治理经验,提升行政管理能力,实现整个政府统治效能的提升。
西汉大部分时期官吏考课制度有效地运转,考核覆盖面全、层次分明、形式多样、内容丰富、标准明晰、时间具体、赏罚分明,既给官吏稳定的预期,有助于官吏竭智尽忠、吐故纳新,也对中央政权稳定、社会长治久安、政治清明等发挥了正面作用。尤其是汉宣帝特别重视官吏考课,使这一时期吏治清明,涌现出一大批政绩突出的优秀地方官吏,并由此提升至中央任职公卿。《汉书·循吏传》云:汉宣帝“五日一听事,自丞相已下各奉职而进。及拜刺史守相,辄亲见问,观其所由,退而考察所行以质其言,有名实不相应,必知其所以然。常称曰:‘庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也。与我共此者,其唯良二千石乎!’以为太守,吏民之本也,数变易则下不安,民知其将久,不可欺罔,乃服从其教化。故二千石有治理效,辄以玺书勉厉,增秩赐金,或爵至关内侯,公卿缺则选诸所表以次用之。是故汉世良吏,于是为盛,称中兴焉”。[225]
从总体上看,西汉官吏考课的有效性程度很高。廖伯源对汉代考课做出高度评价:“汉代行政制度已达到相当高之程度,考课关系官员之升贬,政治之良窳,必有严密周全之制度。”[226]于振波也充分肯定汉代考课,“汉简所反映的汉代考课,是一个连续的过程,从日计、月计、四时计一直到以此为基础的岁计,环环相扣,颇为详细。其考课方式包括下级的汇报和上级的循行,兼以对所汇报簿籍的核验,层层监督,非常严密。每一阶段、每一环节的功过得失,都要及时查明,并记录在案,作为考评的依据,绝非仅仅在年终考查一次,就草草做出评断”。[227]
七、影响西汉官吏考课有效性的制度缺陷
任何制度都难免存在不完善之处。中国古代的国家治理在各主要朝代虽然法典俱在,通常情况下也大体能按制度运行,但实际上深受君主及主要官吏的好恶及贤愚的影响。西汉即使颁行了《上计律》《二年律令》等法律,依然摆脱不掉人治的弊端,政治清明、吏治严明依赖于统治者的贤明治理,这使官吏考课不可避免存在一些影响其有效性的制度缺陷。
(一)一些官吏热衷于弄虚作假
因考课结果与官吏的任用、升迁等利益息息相关,一些官吏不免通过虚报政绩等作弊手段谋求在考课中获得更好等次。邓小南指出,“课绩关系着封建官僚在宦海中的浮沉,因此,考课措施一旦出现,被考官吏的作弊现象即如影随形地产生出来”。[228]郡国上计文书是郡国守相的述职报告,取决于郡国守相一年来的工作表现,文书编写技巧也很重要。尽管中央建立了严格的上计和督察制度,但是仍有官吏铤而走险,一些计文出现弄虚作假的现象,擅长编写计簿及造假者也得到重用。《汉书·景武昭宣元成功臣表》载:汉武帝元狩二年(公元前121年),众利侯郝贤担任上谷太守,因“入戍卒财物,上计谩,免”。[229]《汉书·石奋传》载:汉武帝元封四年(公元前107年),“流民愈多,计文不改”。[230]《汉书·宣帝纪》载汉宣帝黄龙元年(公元前49年)二月诏曰:“上计簿,具文而已,务为欺谩,以避其课。三公不以为意,朕将何任?”[231]《汉书·王成传》载:胶东相王成“治有异等之效”,汉宣帝对他进行褒奖;后发现王成“伪自增加,以蒙显赏,是后俗吏多为虚名云”。[232]汉元帝时,曾任御史大夫的贡禹说,“郡国恐伏其诛,则择便巧史书习于计簿能欺上府者,以为右职……欺谩而善书者尊于朝”。[233]
上计主管官吏的喜好会影响地方执行政令的风向,这更容易给投机取巧、见风使舵者提供机会。《汉书·黄霸传》载汉宣帝时,京兆尹张敞奏丞相黄霸时担心地方官对丞相曲意逢迎:“窃见丞相请与中二千石博士杂问郡国上计长吏守丞,为民兴利除害成大化条其对,有耕者让畔,男女异路,道不拾遗,及举孝子弟弟贞妇者为一辈,先上殿,举而不知其人数者次之,不为条教者在后叩头谢。丞相虽口不言,而心欲其为之也。……臣敞非敢毁丞相也,诚恐群臣莫白,而长吏守丞畏丞相指,归舍法令,各为私教,务相增加,浇淳散朴,并行伪貌,有名亡实,倾摇解怠,甚者为妖。”[234]黄霸作为守法循理的“循吏”尚且如此,若“恶吏”当权,地方官更会媚上欺下、投其所好。“览观风俗”中了解的百姓呼声对中央政府决策、选人用人非常重要,这也被一些官吏利用,弄虚作假以提高名声。王莽篡位之前,便通过行风俗为自己称帝代汉营造正面舆论,不服从者均遭到打压。汉平帝元始四年(公元4年),主持朝政的王莽“遣大司徒司直陈崇等八人分行天下,览观风俗”。[235]其目的是“行风俗,采颂声”。[236]元始五年(公元5年)秋,“风俗使者八人还,言天下风俗齐同,诈为郡国造歌谣,颂功德,凡三万言”。[237]广平相班稚“无所上”,在其“上书陈恩谢罪”、主动辞职且太后垂怜的情况下,“入补延陵园郎”;琅邪太守公孙闳“言灾害于公府”,被“下狱诛”。[238]
地方官热衷欺瞒,一方面使考课失去公正性,让一些弄虚作假的官吏晋升到不合适的岗位,造成能不配位、德不配位的现象;另一方面,中央政府通过上计获得全国的民政、税收等情况,一旦出现数据不准确,很容易造成中央决策的重大失误,而地方政府脱离了中央政府的掌控,中央决策也很难有效推行。
(二)权贵对严格考课进行抵制及隐藏背后的更深层问题
西汉后期,政府腐化,考课制度遭到了很大破坏,其效果也难以维系。有官吏深感考课废弛,提出改革。建昭年间(公元前38年—前34年),郎官京房向汉元帝提出“考功课吏法”。现存内容仅见于《汉书·京房传》注引晋灼曰:“令丞尉治一县,崇教化亡犯法者辄迁。有盗贼,满三日不觉者则尉事也。令觉之,自除,二尉负其罪。率相准如此法。”[239]不过,该考课法应是面向全体官吏的。《汉书·京房传》载京房接受汉元帝召见时称“宜令百官各试其功”,元帝“诏使房作其事,房奏考功课吏法”。[240]另《汉书·京房传》载京房认为中书令、尚书令及丞相都已很久没有对百姓办什么好事了,“可谓亡功矣”,他们就是尤其不愿实行“考功课吏法”的人[241],说明京房的考课法也适用于中央高级官吏。东汉政论家王符在《潜夫论·考绩》中赞扬京房的“考功课吏法”:“先师京君,科察考功,以遗贤俊。太平之基,必自此始;无为之化,必自此来也。”从王符的赞美之词中也可看出“考功课吏法”是面向中央、郡县等各级官吏的,“群寮师尹,咸有典司,各居其职以责其效;百郡千县,各因其前以谋其后”。[242]
考功课吏法虽然得到汉元帝的认可,但受到大部分公卿朝臣和刺史的反对,认为其“烦碎”“不可许”。[243]汉元帝以京房“试”为魏郡太守,“秩八百石”,用“考功法”治理魏郡[244],后因改革得罪权贵而失败,京房遭“弃市”处斩,“时年四十一”。[245]由此可见,考课对于官吏的约束限制让权贵们本能地反对、抵制,这是“人治”的弊端,也是京房改革失败的表面原因。更深层的问题是中央政权的衰弱和天子的昏庸无能。汉元帝不能坚定地支持改革,京房只能成为政治牺牲品,并成为试图改革者的“反面教材”。而汉元帝自身也对考课制度进行破坏,如前述其避嫌不用“行能第一”的冯野王,却任用“下第”的张谭为御史大夫。该任命让当事人冯野王深感不平,而其产生的负面示范效应更是难以估量的。这均体现出考课制度执行情况好坏受统治者贤明与否、政权强弱的影响相当大。当统治者贤明、中央政权强大时,可以有效实现对地方的控制,通过上计、考课等方式,强化对地方官吏的影响力,地方官吏重视个人治绩,自然能够实现百姓安居乐业,推动社会经济健康有序发展;而当统治者昏聩、中央政权衰弱时,无法有效控制地方,地方的上计也相应地变成走过场,贪官污吏大行其道,“为民兴利除害”就很难落实了。邓小南指出,京房的考功课吏法“是针对当时社会矛盾激化以及封建官吏职分不明、考课之法逐渐松弛的状况提出来的,冀图借此整顿吏治,振兴西汉王朝的封建统治。……考功课吏法在当时无法实行,是由西汉后期整个政治形势决定的,而不仅仅是‘巧佞之徒’的作梗。考课制度依赖于强有力的中央集权力量,在与其它各项政治制度的相互作用中进行。在整个统治阶级日趋腐败、朝政紊乱、各项制度有名无实的历史条件下,考课已经不可能严格、正常地实行了。”[246]