完善基层政府所属事业单位职工薪酬制度研究*——以天津市为例

□ 李 娜 张霁星

一、研究背景和意义

事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等关切民生的重要领域的社会服务组织。作为我国第二大社会法人，目前全国约有事业单位110 多万个、工作人员3 100 多万人，遍布几十个行业领域，是提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。

事业单位薪酬制度是事业单位进行薪酬管理的各项制度的总称。科学完善的薪酬制度，能够吸引、留住、激励和凝聚优秀人才，使他们的能力得以充分和持续地发挥，进而为事业单位可持续发展奠定坚实基础，为社会主义现代化建设提供保障。因此，事业单位薪酬制度的完善与创新至关重要。

中华人民共和国成立以来，我国不断推进完善事业单位薪酬制度，先后于1956年、1985年、1993年、2006年进行了4 次大的事业单位收入分配制度改革，最终确立了以绩效工资制度为主体的事业单位薪酬制度，并于2009年开始逐渐在全国施行。与以往相比，事业单位绩效工资制度改革意味着沿用多年的平均分配制度退出历史舞台，转为根据实际工作质量、效率等因素确定职工薪酬。然而，在现实中，由于我国事业单位涉及的行业多、范围广、从业人员成分复杂且数量巨大，不同行业和类别的事业单位薪酬制度改革成效存在一定的差异。

正是基于对事业单位绩效工资制度实施效果差异性的考虑，本研究主要聚焦于基层政府所属事业单位薪酬制度。所谓基层政府所属事业单位，主要是指区（县）级以下政府所属事业单位，考虑到教育、卫生领域具有鲜明的行业特点，具有相对独立的薪酬制度和管理体系，本课题重点研究除教育、卫生行业系统以外的其他事业单位群体。与之相对应，基层政府所属事业单位职工，主要指这些事业单位中具有正式事业编制的工作人员。从现实运行情况看，本课题所指基层政府所属事业单位具有以下三个突出特点。

第一，从财政来源看，基层政府所属事业单位主要以非营利性、公益性和社会性为特点，不宜由市场配置资源，自身缺乏经济效益和营收能力，因此在各地区事业单位分类改革中主要被纳入公益一类事业单位范畴，由本级财政拨款和全额供养。

第二，从工作性质看，由于这类事业单位主要分布在各街镇、各基层政府职能部门主管的人力资源、社会保障、信息咨询、综合为民服务等一线公益服务领域，与基层政府部门一起代表政府履行各类公共服务职能，具有公益性强但行业特点不突出的特点，既缺乏教育、卫生等行业的专业特性，也不适合以单一行业管理的角度实施分类管理，因此，在现实中这类基层政府所属事业单位职工往往干的是与基层公务员相似的工作，甚至与公务员混岗混编办公。然而，受编制和职称等的限制，这类人员尽管干公务员的事情，拿的却是事业单位的钱，尽管有的有职称或管理职务，但很难突破中级或者科级，从而具有明显的“薪酬天花板”特性。

第三，从人事和薪酬管理体制看，按照国家对事业单位工作人员实行分级分类管理的规定，一般由本级政府人力资源和社会保障部门负责本辖区事业单位人事综合管理工作，行业主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作。但在实际运行中，受单位规模、行政管理体制等的限制，这类事业单位的薪酬管理体制具有鲜明的行政性，薪酬政策的制定和数额的发放往往由上级行政管理部门确定，事业单位自身缺乏自主性。

以上有关基层政府所属事业单位的三个特点，导致在现实中基层政府所属事业单位职工的类公务员特点，各级薪酬管理部门也往往对基层政府所属事业单位的职工按照职务、级别等实施统一管理，从而使事业单位薪酬制度也具有明显的“行政化”特点，与事业单位绩效工资制度设计的初衷形成了背离。值得注意的是，近年来，随着我国党政机构改革的不断推进和政府公共服务职能重心向基层的不断转移，承担大量基础性公共服务职能的基层政府所属事业单位作用凸显，成为向广大群众提供基层公共服务的重要载体。因此，有必要对这类事业单位及其工作人员的薪酬制度进行科学合理的设计，从而充分激发他们的工作积极性、主动性，为健全完善我国基层基本公共服务职能、实现基层国家治理体系和治理能力现代化增添助力。

针对上述事业单位薪酬制度的重要性以及制度目标设计和实施结果之间的背离问题，我国学术界也进行了一系列研究并取得了丰硕的成果。但综观以往研究，一是大多集中在公立医院、高等教育、科研院所等分行业领域，而对基层事业单位工作特点和薪酬制度的分析相对较少；二是大多注重对事业单位薪酬体制或绩效工资内部构成的细节分析，而对引发事业单位薪酬制度困境的宏观因素和外部环境分析相对较少；三是大多简单地站在事业单位“去行政化”的立场展开分析，而对事业单位“行政化”的深层原因和生成复杂性分析相对较少。因此，目前学术界关于完善事业单位薪酬制度的建议也大多集中在建立体现不同行业特点的事业单位薪酬制度、建立健全绩效工资考核分配办法等方面，而对于健全完善基层政府所属事业单位薪酬制度的整体设计和考虑相对较少。

基于以上理论和现实的原因，本文区别于以往大多数学术研究，以基层政府所属事业单位职工薪酬制度为研究着力点，通过对天津市实际情况的调查分析，探讨这个特殊群体的事业单位薪酬制度运行的现状、问题及成因，进而提出针对性的政策建议。这既有利于弥补传统事业单位薪酬制度研究的不足，也有助于为完善我国事业单位薪酬制度、发挥基层事业单位工作人员积极性、提升基层公共服务职能提供决策参考。

二、事业单位薪酬制度的历史沿革和实施现状

一般而言，薪酬制度是组织进行薪酬管理的各项制度的总称，主要包括基本工资制度、奖金发放制度、薪酬福利制度和薪酬调整制度等几个部分。

中华人民共和国成立以来，为了不断吸引优秀人才进入事业单位，我国先后进行了4 次大的事业单位工资制度改革，显著增加了事业单位工作人员的平均薪酬。

一是1956年的工资制度改革，建立了职务等级工资制度。按照职务高低、责任大小、工作繁简、技术复杂程度划分确定职务等级和工资标准，从而改进了产业之间、部门之间、地区之间以及各类人员之间的工资关系，使事业单位工资管理进一步制度化、规范化，但同时也伴生了劳酬不对等、标准繁多等问题。

二是1985年的工资制度改革，构建了基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资及各种补贴等为主要科目的结构工资形式，为后来工资制度的逐步完善打下了基础。

三是1993年的工资制度改革，通过引入竞争和激励机制，改革了工资构成（包括固定部分和浮动津贴部分），将工资增长与考核相挂钩。但由于没有统一的规定和标准，有创收能力和有行政职能的事业单位津贴补贴水平偏高，而一些完全没有创收能力的单位只能领取基本工资，不同事业单位之间收入水平严重分化，收入分配出现了混乱现象。同时，在实施事业单位聘用制后，这种工资体制难以体现以岗定薪的聘用精神，也为后面的绩效工资制度改革埋下了伏笔。

2006年7月，人事部和财政部下发《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，事业单位绩效工资改革拉开帷幕。其中改革方案明确规定，事业单位工作人员工资主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴、补贴4 部分组成。2014年，国务院正式颁布《事业单位人事管理条例》，以行政法规的形式确认事业单位实施绩效工资制度。2016年，人力资源社会保障部和财政部联合下发《关于中央有关事业单位实施绩效工资的通知》，要求在中央事业单位中尽快全面推行绩效工资。2017年以后，各地纷纷启动事业单位绩效工资改革。至此，事业单位绩效工资改革在我国全面展开，绩效工资制度成为各级各类事业单位薪酬制度的主体。

实施绩效工资制度后，事业单位薪酬主要由岗位工资、薪级工资、津贴补贴和绩效工资四部分构成。

1.岗位工资。主要体现了工作人员所聘岗位的职责和要求，实行“一岗一薪，岗变薪变”，由国家统一制定岗位级别和标准。根据事业单位聘用制度的有关要求，岗位工资要与岗位管理一一对应，因此按照岗位自身特点，参照目前的职务序列，将事业单位的所有工作岗位划分为专业技术、管理和工人技能岗位3 个类别，每一类又划分为若干等级，每个等级对应各自岗位工资标准，事业单位职工按照聘任时的岗位发放岗位工资。

2.薪级工资。主要由事业单位职工的工作资历、现实表现和工作岗位确定，实行“一级一薪，定期升级”。在实际工作执行过程中，对不同岗位的职工又设置了若干薪级，每个薪级对应不同的工资标准。职工的岗位不同，起点薪级也不一样。因此，工作人员工作年限、任职年限等都会影响到薪级工资。岗位工资和薪级工资又同属基本工资。

3.津贴补贴。涵盖了工作人员的生活补贴、岗位津贴等内容，由国家统一制定补贴的项目与标准。一般来说，国家对边远地区、艰苦行业等的政策倾斜也大多在津贴补贴发放方面有所体现。

4.绩效工资。由事业单位职工的工作实绩和贡献成果确定，是事业单位收入分配中活的部分和区别于公务员的特色部分。

从总体上看，事业单位绩效工资制度基本适应了新时期国家事业单位收入分配改革工作的需要。目前，绩效工资制度也已经成为各级各类事业单位薪酬制度的主体。然而，从制度实施看，一方面，事业单位绩效工资制度改革取得了一定的成效；另一方面，其自改革初期即面临不少问题和困境，时至今日有些问题仍有待解决。

首先，从改革取得的成绩来看，主要体现在以下3 个方面。一是有利于扩大地方政府及事业单位人事管理自主权。按照政策规定，国家主要对事业单位基本工资（即岗位工资和薪级工资）的等级划分及其水平都做出了明确规定，但对绩效工资并未提供具体管理方案。如此一来，绩效工资水平的确定、总额的下达、内部的分配等就都属于地方的职能。二是有利于激发事业单位工作人员的活力。绩效工资强调职工个人的工作成绩和对组织的贡献，这就有助于打破事业单位“大锅饭”，体现多劳多得、奖优罚劣和奖勤罚懒的分配导向。三是有利于推进事业单位分类改革和人事管理创新。事业单位绩效工资激励作用的发挥，有赖于科学、合理的绩效考核办法和其他人事管理配套制度，这就在一定程度上倒逼政府细化事业单位管理，结合不同行业事业单位的工作性质和职责，强化各项人事管理基础工作。

其次，从改革的实践来看，事业单位绩效工资制度也面临着一系列制度设计与执行的悖论。

一是公平与激励的悖论。“绩效”虽然意味着要打破原有的工资大锅饭、避免平均主义，可如何分配“绩效”工资，还需要有一个公平的标尺，但是现实中许多行业、单位乃至同一单位内部不同岗位之间都难以建立这样的一个科学合理的考量标尺。此外，事业单位绩效工资“限高、稳中、托低”的调控原则，客观上也导致不同地区、不同行业、不同事业单位间出现了工资水平差距过大、有损相对公平和内部公平的现象。

二是动态调整与固定不变的悖论。尽管国家制定政策之初，就提出要建立绩效工资总水平的动态调整机制，但受地方财政等因素的制约，时至今日这一机制仍不完善，其结果是，许多地方事业单位绩效工资总量核定之后就基本保持不变，无法根据目标实现情况以及当地物价水平和劳动力市场工资状况等因素进行调整。

三是科学设岗与以岗定薪的悖论。绩效工资制度要求以岗位确定工资，根据岗位评价结果对本单位职工进行科学的薪酬分配，这意味着需要打破过去按身份、职务分配薪酬的传统方式。但现实情况是，目前大多数事业单位缺乏科学的岗位评价和具体的岗位说明书，这就为后续按岗位考评绩效带来了阻碍，甚至使绩效考核流于形式。

四是下放分配自主权与用好自主权的悖论。这一问题突出表现在事业单位绩效工资的内部分配问题上。尽管国家政策规定事业单位享有绩效工资部分的内部分配权，但受单位规模、工作性质等多种因素的影响，现实中许多事业单位无法使用或用好这一自主分配的权力。

值得注意的是，由于基层政府所属事业单位的行业特点不突出、职工工作性质行政化且职务级别普遍较低，以上关于事业单位绩效工资制度设计与执行的4 个悖论，尤其突出地体现在基层政府所属事业单位薪酬制度的实践中，成为制约基层政府所属事业单位薪酬制度的主要障碍。关于这一问题，本课题将在第三部分展开进一步分析。

三、基层政府所属事业单位薪酬制度存在的问题

为了深入了解当前我国基层政府所属事业单位薪酬制度存在的问题，本课题组对天津市部分区、街道政府及其所属事业单位进行了走访调研。以天津市河东区某街道党群服务中心为例，在2019年实施新一轮党政机构改革之前，街道窗口服务工作主要由街道劳动保障服务中心承担，而改革之后，整个街道办事处下辖事业单位调整为党群服务中心、退役军人服务中心和网格化管理中心三家。其中街道党群服务中心既承担原有的劳服中心职能，也集合了党建、民政、计生等窗口为民服务职能。从编制和人员构成看，该街道党群服务中心共有事业编制27 人，包括1 个正科、2 个副科，其余为管理、专技岗普通工作人员。然而在实际运行中，除了原有劳服中心的7 名事业编制人员外，其余窗口工作人员都是专职社会工作者身份。在实际运转中，事业编制人员、社区工作者与街道公务员混岗办公，共同履行窗口服务职能，共同接受上级政府部门领导的监督和管理，却囿于不同薪酬管理制度的影响，只能采用不同的薪酬管理制度，同岗不同酬的问题也就不可避免。为了维持不同身份之间的人员心理相对平衡，保障工作的正常运转，街道长期采用了类似公务员的薪酬管理办法。通常做法是：岗位工资、薪级工资按照事业单位工资制度执行，绩效工资则按照工作人员的职务等级按月足额发放。由于窗口工作人员工作性质类同，因此平时不设额外的绩效考核指标和奖励制度，一般以年度考核为主。然而，尽管年度考核通常为合格以上等次，但受工资制度限制，并不能享受与基层公务员一样的年终增加一个月工资奖励。

基于对基层政府及其事业单位的深入调查，我们认为，当前基层政府所属事业单位行业特点普遍不突出，职工工作性质类似公务员，但薪酬水平相对较低。同时由于这类事业单位公益性较强，无其他创收渠道，且自身级别较低、薪酬管理权限较小，因此在现实中主要由上级行政部门对其按照职务和级别进行“行政化”管理，薪酬晋升通道狭窄，绩效工资个人激励并不明显，这就导致事业单位绩效工资制度设计的初衷与执行的结果在基层明显相背离。

（一）薪酬水平相对偏低，与公务员同工不同酬

如前所述，目前在基层政府尤其是街镇政府工作部门，行政编制人员、事业编制人员、机关事业单位编外人员“三类人员”混岗混编、同岗不同酬的现象较为普遍。然而，受不同薪酬管理制度的影响，与拥有行政编制的公务员相比，事业编制人员的薪酬福利水平相对偏低，这突出表现在事业单位工作人员缺少年终增加一个月工资、公务出行补贴、绩效考核奖等薪酬福利待遇。

首先，自2014年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》后，中央和地方政府机关相继启动公务用车制度改革，并按月为各职级工作人员发放公务交通补贴，用于保障公务人员普通公务出行。然而，与之对比，尽管2015年国家也提出事业单位要在实现节支的前提下推进公车改革，但直到目前，事业单位大部分工作人员并不能和公务员一样按月享受公务出行补贴。这就出现了在同一个地方、同一个部门，甚至是同一个单位，有些职工有车补，有些没有车补的不公平现象，这在一定程度上挫伤了事业单位工作人员的工作积极性和主动性。

其次，自2017年以来，天津市在各区、市级政府部门、市级党群机关部门三个系列和参公单位以及民主党派、工商联机关等推行了年度绩效考评工作，并对绩效考核合格的机关公务员发放年度一次性绩效奖励。尽管这一举措对于激发公务员的工作积极性具有重要作用，但对于同在基层从事相近或相同工作的非参公管理事业单位而言，则在事实上拉大了收入差距。

最后，2019年3月，为了畅通公务员职级晋升通道，拓展职级晋升空间，激励公务员干事创业、担当作为，中共中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，自2019年6月1日起施行。这样一来，按照规定，基层政府公务员就具有了通过职务和职级晋升实现薪酬待遇提升的两条并行的道路。但与之相比，对于街道所属事业单位职工而言，尽管与公务员工作性质类似，但由于目前我国事业单位尚未推行类似于公务员的职务和职级并行制度，因此也就无法享受类似于公务员的职务和薪酬晋升通道。现实中，由于基层政府所属事业单位级别普遍较低，一般仅为科级，且受严格的岗位职数、职称限制，因此，事业单位管理岗位职工大多数工作到退休也仅停留在科级或中级职称以下岗位。

此外，值得关注的是，近年来，由于国家一直提倡建设服务型政府，不断加强基层治理和公共服务职能，基层政府所属事业单位作为提供基层公共服务的重要载体，工作人员的工作量成倍增加，而“逢进必考”的事业单位公开招聘制度也使得近年引进的工作人员学历水平、工作能力都与公务员相差无几，这在事实上加重了机关事业单位工作人员同工不同酬的现实格局，也给稳定基层事业单位工作人员队伍、激发工作积极性带来新的挑战。

不同身份工作人员混岗混编和薪酬差距的现实存在，不仅使得同岗不同酬成为基层政府及其所属事业单位内部运转的常态，也使得对公务员、事业编人员和机关事业单位编外人员等“三类人员”实施不同的薪酬管理办法成为各区政府职能部门的重要日常工作。能否平衡“三类人员”之间的薪酬关系、维持人员队伍相对稳定也成为基层政府制定薪酬政策时所需考虑的重要因素。因此，在实际的薪酬管理工作中，工资管理部门出于平衡利益和维稳工作的考虑，往往对“三类人员”统筹实行行政化的管理方式，如此一来，在国家基本薪酬制度未作出大的调整的前提下，混岗混编和事业单位薪酬水平相对较低的现象就可能长期延续。

（二）薪酬管理权限较小，主要实行“行政化”管理方式

基层政府所属事业单位薪酬制度的这一特点突出表现在两个方面。

1.薪酬管理体制偏行政化

按照现行制度规定，事业单位基本工资由中央统一调整，绩效工资的水平确定、总额下达等则属于地方的职责。因此，在现有薪酬管理体制下，一个区政府所属事业单位的工资管理就可能涉及中央、市和所在区政府工资管理部门，以及事业单位上级主管部门、事业单位自身等多个主体。多层级管理主体并存且都有一定的职责和发言权，使事业单位薪酬管理体制呈现出明显的行政化和等级化特征。其结果是，越到基层，留给事业单位的自主权就越有限，可自由调节的空间也越小。以天津为例，目前基层政府所属事业单位普遍没有自己独立的人事和薪酬管理部门，不少事业单位甚至没有一名专业的薪酬管理人员，薪酬制度制定完全依赖于上级管理部门，薪酬分配和发放也由上级管理部门层层审批确定，可以说是在薪酬管理方面完全听令于上级管理部门，依照上级安排行事。

2.薪酬分配方式偏行政化

一方面，薪酬管理体制的行政化导致事业单位在与上级管理部门的关系处理中，主要“采用政府机构行政化管理模式和方法，以行政命令为基本方式开展工作”[1]。然而，如前所述，现实中基层政府及其工资管理部门出于统一管理和利益均衡等的考虑，一般不会出台专门针对基层事业单位工作人员的绩效考核办法，薪酬事宜主要按照上级机关的要求进行安排。

另一方面，在事业单位内部日常的薪酬制度运行中，也存在明显的行政化现象。例如，按照《天津市事业单位工作人员考核办法（试行）》的规定：“事业单位工作人员考核应当以聘用合同和岗位职责为依据，以工作实绩为重点内容，以服务对象满意度为基础，实行单位内部评议与服务对象评价相结合、定性分析与定量分析相结合、平时考核和定期考核相结合。”然而在实际考核工作中，大多数基层事业单位绩效考核和年度考核工作还是主要采取了行政化考核程序和方法，也鲜少吸纳外部专家或服务对象参与。在发放职工薪酬时，也普遍以学历、资质和岗位职务、职称等作为依据，丧失了事业单位考核工作的独特性。

（三）职务晋升通道狭窄，个人绩效激励不明显

基层政府公务员与事业单位职工混岗混编使用，以及事业单位薪酬管理体系的行政化，二者叠加的一个直接结果便是事业单位个人激励效果不明显，难以形成有效的激励机制。

以天津市为例，根据2012年12月《天津市人民政府办公厅关于转发市人力社保局等六部门拟定的天津市其他事业单位绩效工资制度实施意见的通知》的规定，天津市按照“限高、稳中、托低”的原则，除义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位以外的其他事业单位实行统一的绩效工资制度，岗位工资和薪级工资按照国家规定发放，绩效工资指导标准经市人力社保、财政部门核准并报市人民政府批准后执行。事业单位的绩效工资又分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资，其中奖励性绩效工资由各事业单位制定具体分配办法，根据绩效考核结果发放。

因此，按照规定，基层政府所属事业单位享有对本单位奖励性绩效工资部分的自主分配权，而其他工资项目的调整和增长则需要根据国家和上级政府政策执行。这就意味着，事业单位想要达到对本单位职工的绩效激励，至少需要两个条件：其一，奖励性绩效工资的分配可以体现绩效激励的效果；其二，奖励性绩效工资的数额能够达到绩效激励的标准。然而，在现实中这两个条件很难达到。

1.奖励性绩效工资分配流于形式

关于上述第一个条件，要想使奖励性绩效工资的分配体现绩效激励的效果，就需要绩效工资能够真正体现岗位职责和个人价值，也就需要一个科学合理的绩效工资考核分配办法。然而，在现实中，基层政府所属事业单位的特殊性质，决定了很难对工作人员的贡献值进行量化考核和确保不同岗位人员的合理报酬，从而也就难以形成关于奖励性绩效工资的科学合理的考核评价体系。因此，在现实中绝大多数基层政府所属事业单位仍然沿袭政府机关的薪酬管理和分配模式，事业单位绩效工资大多是被当作一种固定收入按月、按职务级别进行发放，而与单位业绩和员工绩效没有太大关系。

2.薪酬水平受职务级别的影响较大

关于上述第二个条件，按照天津市绩效工资政策规定，主要依靠财政补助事业单位的绩效工资按照基础性绩效工资占70%，奖励性绩效工资占30%的原则确定。财政部门按照现行的事业单位预算制度和绩效工资标准，逐户核定单位预算拨款。因此，如果想要提高奖励性绩效工资数额，增强激励效果，要么对个人加薪，要么就需要提高事业单位绩效工资的整体水平。

然而，目前我国基层政府所属事业单位员工晋升通道仍然狭窄。作为事业单位员工薪酬晋升的主要方式，无论是职务还是职称晋升，都需要遵循国家关于事业单位岗位设置、职称评审等的相关规定，且受到单位等级、规模、人员数量等的严格限制，而基层政府所属事业单位普遍级别较低，大多为处级以下，因此实际职务、职称的数量也极其有限，给职工加薪难度很大，从而导致部分优秀人才无法通过自身能力发挥而晋升到更高等级的职务、职称并获得相应更高的薪酬回报。

3.职工加薪主要依赖于阶段性的区域整体激励

在缺乏科学的绩效工资考核分配办法以及职务职级晋升通道相对狭窄的情况下，如何才能对基层政府所属事业单位工作人员实现一定的人才激励并激发他们的干事活力呢？这就落到提高事业单位绩效工资的整体水平这一问题上。

与事业单位工资管理体制相呼应，现实中事业单位工资调整权限也是自上而下逐级递减的。根据国家和天津市相关政策文件，事业单位工资调整分为基础工资调整和绩效工资调整。基础工资的调整需要依据国家和天津市的政策规定。关于绩效工资的调整，2012年《天津市其他事业单位绩效工资制度实施意见》规定：“其他事业单位绩效工资水平按照单位隶属关系，根据经济和社会发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、上年度收入水平等因素和规范后的津贴补贴核定。”2017年《市人力社保局市财政局关于进一步做好其他事业单位绩效工资工作的通知》中进一步规定：“按照‘限高、稳中、托低’原则，合理调控事业单位年度收入增幅。有条件增加收入的单位，年人均收入水平高于公务员年人均收入1.5 倍的，年度收入增幅控制在8%以内；低于1.5 倍的，年度收入增幅控制在12%以内；低于公务员年人均收入的，在达到公务员人均收入水平前可不受增幅限制。”

因此，目前基层政府所属事业单位职工的薪资调整和增长额度主要根据当地的经济社会发展水平、财力状况等因素综合确定，并根据一定的分配原则进行发放。然而，由于当前基层政府所属事业单位行业特征并不明显，混岗混编较为普遍，基层政府缺乏按行业调资的动力和条件。因此，现实中往往是由本级基层政府对所属事业单位的绩效工资水平进行整体性、普遍性调整，而很难看到分行业、分单位的绩效工资调整。

从全天津市情况看，自2017年进一步加强和规范事业单位绩效工资改革工作以来，仅有西区、津南两个区实施了区域性绩效工资调整，且最终主要依据事业单位职工的职称、职务等岗位级别实施增量绩效分配。调高薪酬的主要原因，也是担心本区事业单位职工与公务员之间的薪酬差距过大，会影响事业单位人才队伍的稳定性。因此可以说，对于一个基层政府来说，调整绩效工资并非是出于员工个人能力和组织绩效的考虑，更多的是为了维持体制内不同群体的利益平衡。以利益平衡目标替代绩效激励目标，这就背离了事业单位绩效工资制度设立的初衷，显示出绩效工资调整的行政化特点。

综上所述，结合天津市实际情况来看，目前我国基层政府所属事业单位主要从事与基层政府机关类似的公共服务职能，薪酬管理和分配方式也采取与政府机关类似的行政化模式，且薪酬经费来源渠道均主要依赖于财政拨款，但受制于现有的事业单位薪酬制度，基层政府所属事业单位职工的薪酬水平与公务员相比明显偏低，薪酬晋升通道相对狭窄，薪酬激励效果并不明显。

四、基层政府所属事业单位薪酬制度问题的成因分析

为什么以事业单位绩效工资制度为主体的事业单位薪酬制度，在基层的实际执行中，面临了如前所述的一系列现实困境？归根结底，这既与事业单位薪酬制度自身尚不能契合基层政府所属事业单位的特点有关，也与地方政府职能转变和层级机构科学设置尚不到位，事业单位分类改革和机构整合还未完成，以及机关事业单位“行政化”思维方式根深蒂固等多重外部制度环境紧密相关。

（一）制度外原因

1.地方政府职能转变还不到位，层级机构和编制配置不够合理

首先，尽管近年来我国持续推进行政管理体制改革，但目前我国地方政府职能转变还不到位，政府对微观事务干预仍然过多，政事不分现象依然严重，政府与事业单位之间的“管办分离”关系难以实现。其次，目前我国地方政府层级机构设置和编制配备不够合理。以天津市级政府和区级政府相比，由于市级政府侧重于决策制定，区级及以下政府偏重于执行，因此相对于市级政府而言，区级政府部门就没必要设置“上下一般粗”的政策研究部门和宏观管理部门，以免挤占“只减不增”的行政人员编制数量。然而，现实中，许多基层政府机构仍然是综合部门过多，基层行政机构和人员编制数量较少，由此带来的人员缺口也只能由事业单位进行补充。最后，当前基层政府机关内部人员岗位职责分工也不够合理，内设机构领导加上非领导职务的调研员、副调研员等实际“领导”数量偏多，“人员不少，干活的不多”问题较为突出，实际工作效率不高。

与以上三点现实背景相同步，随着经济社会快速发展和服务型政府建设的深入，当前我国基层政府承担的公共服务职责越来越多。在基层政府人员编制只减不增的形势下，其日益增长的工作量与固定的行政编制之间的矛盾愈来愈突出。为保证政府机构的正常运转和上级各项工作任务的贯彻落实，各个政府部门在核定的人员编制数额外大量借调事业单位工作人员，既能够弥补行政编制的不足，又能够降低用工成本，政策上也好操作，可谓“性价比”非常高。因此，基层事业编人员与公务员混岗办公、同工不同酬、利益不均衡等现象也就在所难免。

2.事业单位分类改革和机构整合还未完成

2018年以来，在国家新一轮机构改革以及2020年年底前全部实现事业单位分类改革要求的双重压力下，地方事业单位分类改革进程加速，各地全面清理事业单位从事生产经营活动职能，进一步明确从事公益服务事业单位的职能定位，基层政府机构改革保留下来的事业单位已绝大多数被划分为公益一类事业单位。与此同时，近几年在新一轮机构改革背景下，基层政府对所属事业单位机构撤并整合的力度不断加大，这在一定程度上给基层政府所属事业单位带来了薪酬困境。

例如，在进行事业单位机构撤并整合后，天津市各区每个政府职能部门所属事业单位一般仅保留1～2 家，街属事业单位仅保留3 家，机构数量大幅减少，且主要是履行基层窗口服务和政府延伸公共服务职能。机构整合给事业单位职工带来巨大的影响，如带来管理岗位减少，无职务人员大量存在，造成事业人员晋升更加困难。然而，尽管事业单位机构规模、职能设置、岗位类别和人员编制等各方面较之以往发生重大改变，事业单位薪酬制度并未随之进行相应的改变或调整。事业单位机构撤并和新设之后，也无人考虑岗位薪酬如何重新设置、评定与执行，仍以传统行政化管理方式为主，这必然导致薪酬管理制度无法紧跟分类改革步伐。

3.机关事业单位“行政化”思维方式根深蒂固

“由于长期受行政部门的管辖与影响，事业单位的行政化已积重难返：在管理体制上固化为规制、在心理上形成为习惯、在观念上积淀为文化。”[2]这种以“行政化”为引领的思想文化观念，给事业单位薪酬制度的执行带来了深远的影响。

首先，基层政府所属事业单位自身已习惯于行政化的薪酬管理思维。长期以来,事业单位由国家包办、政府部门分类统管、财政统包供给，各事业单位仅仅是政府部门的附属物。[3]这不仅挤压了事业单位自主权，还导致政事不分、管办不分，造成政府与事业单位运行一体化。现实中，基层政府所属事业单位不仅具有与行政机关相对应的行政级别，具有与行政部门相同或相似的人事、财务、工资福利等管理制度，其工作人员还与公务员混岗办公。事业单位发展和运营直接受制于政府部门，还形成了其对上级政府“等、靠、要”，吃财政“大锅饭”的传统观念。因此，即使国家提出要实行事业单位绩效工资制度，受传统思维观念的影响，基层政府所属事业单位也缺乏制度创新和变革的动力，不愿意或没能力打破平均分配、按职务分配的薪酬制度格局。

其次，各级薪酬管理部门也已习惯于采用行政化工作方式。行政化强调上级领导下级，下级服从上级并对上级负责，在现实中则表现为各级政府机关习惯于采用行政命令、指示、规定等行政手段管理事业单位。这种行政化的管理模式和思想观念延伸到事业单位薪酬制度上，则表现为基层政府习惯于按照传统模式管理事业单位，事业单位薪酬管理体系主要建立在科层制行政管理体制基础之上，薪酬也主要是按照级别、职务等来确定的，从而就形成了当前基层政府所属事业单位薪酬管理体系行政化及按职务和级别管理为主线的局面。

（二）制度内原因

在现实中，基于基层政府所属事业单位特点的绩效工资考核评价机制并未建立，绩效工资水平决定和动态调整机制也不完善，这成为基层政府所属事业单位薪酬制度行政化的重要制度因素。与此同时，教育、医疗、科研等其他行业事业单位的薪酬制度逐渐分化，薪酬待遇不断提升，这也可能引发基层政府所属事业单位职工利益和心理的不平衡，影响他们工作积极性的发挥。

1.符合基层特点的绩效工资考核评价机制尚未建立

如前所述，始于2006年的事业单位绩效工资制度改革，使得绩效工资成为事业单位工资的重要组成部分，且在职工工资中占有相当大的比重。绩效工资制度改革意味着改变原先的平均主义工资分配方式，转而依据岗位和绩效考核的实际情况对职工薪酬进行分配。然而，目前基层政府所属事业单位的工作主要是政府职能的延伸,工作人员大多从事与公务员相似的工作甚至混岗混编使用，管理岗和专技岗没有太大的区别，不同岗位之间的职责分工也不清晰，具有工作的公益性强、差别性小和难量化等特点。在现实中，大多数基层政府所属事业单位职工也更倾向于与公务员进行薪酬比较，认为无论是绩效工资还是基本工资，都是他们理所当然应该得到的，而不应该与工作绩效挂钩。

在上述现实背景下，如何对“绩效”进行考核并据此分配工资，就成为事业单位工资制度执行的重点和每一名职工关注的焦点。然而，目前国家和省级层面尚未分行业制定绩效考核分配办法，各行业主管部门对所属事业单位绩效考核和绩效工资分配的指导力度也不够，大多数事业单位没有具体的绩效考核分配办法，致使平均主义、“大锅饭”现象突出，绩效工资的激励功能几乎完全丧失。

2.事业单位绩效工资水平决定和动态调整机制不完善

首先，各地制度规定“主要是按照‘限高、稳中、托低’的原则，划定绩效工资水平调控线，以历史数据为基础来核定各事业单位的绩效工资总量，确认资金来源合法合规后便允许纳入绩效工资总量”。这种简单承认历史的做法，在客观上导致不同地区、不同行业事业单位之间形成一定的绩效工资水平差距。其次，目前各地缺乏关于绩效工资总水平的正常动态调整机制，绩效总量普遍受限，同时由于目前基层政府所属事业单位大多为公益一类事业单位，绩效工资经费主要由各级财政承担，因此，绩效工资总量核定之后要么基本保持不变，要么就有待于基层政府结合自身财政实力和其他因素实施阶段性的动态调整，主观随意性强。总之，在事业单位绩效工资水平核定和动态调整机制不完善的制度背景下，基层政府所属事业单位工资水平增长主要取决于人员结构调整、级别晋升以及基本工资标准调整等，职工工资水平增长缓慢，从而也构成前文所述个人绩效激励不明显，以阶段性区域激励为主的主要缘由。

3.其他行业事业单位薪酬制度逐渐分化易引发基层利益和心理的不平衡

近年来，国家和天津市相继出台了教育、卫生、科技等领域以及艰苦边远地区的薪酬制度改革措施，从不同行业、地域、群体等角度对收入分配提出倾斜措施。例如，2017年，国家在部分省市开展公立医院薪酬制度改革试点，探索建立充分体现以知识价值为导向的公立医院薪酬制度，实现多劳多得和优绩优酬，有效调动广大医务人员积极性、主动性和创造性；2018年，国办印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，力争用3年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题。此外，目前我国也已经开始探索适应高等教育、科研院所、文艺院团等行业特点的分类事业单位工资制度改革。

尽管这些政策措施都是基于现实考虑，也很有必要，但也从另一方面引发了不同群体的攀比和其他行业事业单位人员的利益不平衡心理，冲击了既有制度的激励效果。尤其是对于天津这样的基层政府所属事业单位来说，大多数既不属于艰苦边远地区，又不属于教育、医疗等突出行业，现有的薪酬激励政策很难享受得到。甚至还有像天津市西青区这样的下辖乡镇的区，同样一个优惠政策，区内乡镇所属事业单位能够享受，但街道所属事业单位尽管情况类似，因不属于乡镇就不能享受。这不仅给区政府如何执行薪酬政策带来抉择困境，也很容易引发相关利益人群的心理不平衡。面对这些问题，如何既做到改革创新，又做好统筹规范，就成为基层政府不得不考虑的现实难题。

综合以上分析，由于制度设计的初衷与基层政府所属事业单位工作实际相背离，在实际制度执行中出现目标偏差也就在所难免。

五、完善基层政府所属事业单位薪酬制度的对策建议

如前所述，当前基层政府所属事业单位自身特点及其外部制度环境的相互叠加，使得基层政府所属事业单位薪酬制度出现了薪酬水平相对较低、薪酬管理方式行政化、薪酬分配自主权限较小以及薪酬激励效果不明显等一系列现实问题，导致事业单位薪酬制度设计的初衷与实施的结果相背离。因此，完善基层政府所属事业单位薪酬制度，就不能仅仅考虑进行事业单位绩效工资制度内部或局部的调整，还需从基层政府所属事业单位自身的工作岗位特点出发，加强对这类人员薪酬制度的顶层设计和系统变革，从而有效破解当前的制度悖论。基于此，我们提出以下三个对策建议。

（一）加强政府职能转变，统筹配置地方机关事业单位机构和编制资源

如前所述，长期以来政事不分、管办不分的基层事业单位管理体制成为事业单位薪酬管理体制“行政化”，薪酬激励“平均主义”的重要诱因。同时，基层政府所属事业单位薪酬制度困境也与当前基层政府职能转变不到位、层级机构设置和编制使用不合理，以及基层公共服务职能压力加大等有密切的关联。

针对以上问题，一是建议进一步转变地方政府职能，优化地方政府机构设置和编制配置，加强公务员素质和能力建设。在“行政编只减不增”的前提下，结合基层政府工作偏重于政策执行和公共服务职能的现实特点，可考虑适当撤并不必要的地方政府职能机构，并动态调整地方政府上下级机关、机关内部不同部门之间的编制数量，统筹配置、用好盘活各类编制资源。二是建议充分认识到基层公共服务压力不断增加的现实情况，科学调研分析基层政府公共服务职能和人员编制数量之间的关系，探讨“行政编制不足，事业编制来补”的真正缘由。对于个别政府部门确实因公共服务职责太大、工作太忙而导致的混岗混编现象，可考虑适当增加行政编。

（二）深化基层机关事业单位改革，统筹考虑将基层政府所属事业单位工作人员转为公务员

如前所述，当前基层政府所属事业单位工作人员的岗位职责、工作特性、工资来源等与公务员相比并无太大的区别，却实施与公务员不一样的薪酬制度，同工不同酬，这是影响事业单位工作人员积极性的重要因素。

针对以上问题，建议国家进一步深化基层机关事业单位机构改革。结合基层机关事业单位混岗混编的工作实际，统筹考虑将基层政府所属事业单位全部或部分职能划归政府机关，并将相应的事业单位工作人员转制为公务员。如此一来，将有利于解决基层政府机构设置和职能配置存在的矛盾和问题，促进基层政府机构职能优化和调整，也有利于最大限度发挥基层各类工作人员的工作积极性和活力，从而提高基层政府执行力，提升基层公共服务效率。

（三）参照公务员制度，优化基层政府所属事业单位薪酬管控和激励制度

如果以上第（二）条建议在现实中实施起来较为困难，则建议在不改变现有事业单位机构和人员身份的基础上，参照基层公务员工资制度，对事业单位薪酬激励制度进行整体优化。具体可采取4 种措施。

一是参照基层公务员薪酬管理制度，对基层政府所属事业单位的工资结构、工资标准进行全额规定和管控管理。

二是参照基层公务员薪酬标准，合理制定事业单位薪酬标准及其动态调整和激励机制。尤其是针对公务员享有但事业单位职工不能享有的薪酬模块，可在事业单位绩效工资总量之外，适度增加一部分浮动或额外绩效奖金，以增强常态激励效果。

三是参照基层公务员职务与职级并行制度，深入推进事业单位职员制改革，拓宽基层政府所属事业单位职工晋升通道，打破管理人员不晋升领导职务就无法实现薪酬增长的现实困境。

四是整合优化基层政府所属事业单位专业技术人员职称评聘机制。改革原有按行业进行分类管理的格局，改为将基层政府所属事业单位整合为与教育、卫生等行业并行的一类职称序列，对这类人员实行统一的岗位设置管理和职称评聘工作，且可按规定设置正高级职称，这将有助于基层专业技术人员依据其实际贡献和专业影响力晋升到更高等级的专技职务，从而进一步增强其工作积极性和主动性。

由于我国基层政府所属事业单位机构、人员众多，牵扯较广，因此对于以上对策措施，可采取试点先行、再逐步推开的方式，以达到完善基层政府所属事业单位薪酬制度的最大效果。