城市社区治理实践中居民参与度提高的研究

陈 建

（中共上海市徐汇区委党校，上海 200235）

随着我国各项领域改革进程的深入推进，社会体制改革中的社区治理问题逐渐成为当下社区工作的重点环节。早在2007年，国家就明确提出要建立健全基层社区管理体制。经过近十年发展，如今国家对社区治理提出了更高要求，2017年国家提出当前社区治理应当持续推进向基层下移[1]，在其中充分发挥社会组织作用，构建社区与居民良性互动的新格局。事实上，提高居民在社区治理中的参与度，不仅能够帮助居民更好行使基本权利，更能促进作为城市治理最小单元-社区的健康发展，同时激发居民管理社区的热情，最终促进实现国家关于社区体制改革的大目标。

1 社区治理的相关概念

1.1 社区

社区这一概念最早与1991年提出，在国家民政部抛出“社区建设”这一概念之后，学术界针对如何开展“社区建设”进行了激烈讨论，部分学者认为社区的核心属性应当是地域性，因此社区可以被定义为“在某一地域内形成的以社会群体和组织为主要构成的集体”，另一部分学者认为社区成员应当是社区的核心理念，因此社区应当被定义为“具有归属性和关联性的社会成员的集合”。目前关于社区尚未形成统一的定义，本文在此兼顾两项属性，将社区定义为具备关联性的社会成员在某一地域的集合组织。

1.2 居民参与权

作为宪法赋予的我国居民的一项基本政治权利，参与权意味着我国合法居民拥有参与管理社会公共事务的是受法律保护的。作为公共事务的重要组成部分，居民参与社区治理的方式是多样的。目前已有的研究表明社区治理工作的成效与居民参与程度呈现正相关性，即提高居民参与社区治理的程度，能够显著提升社区治理工作的效果。事实上，无论居民以何种身份参与社区治理，都能显著提升居民自身的政治责任感，进而创新社区治理机制并取得突破进展。

1.3 社区治理

社区治理可以被定义为在法律法规框架下，以促进社区居民整体利益为目标，借助各类制度关系规范居民活动，满足民众需求的一系列举措。社区治理是一项复杂、长期的工程，落实到具体工作中便更加细微，需要综合民众、社区组织、政府的多方因素考虑。一般来说，社区治理中应当充分调动居民参与积极性，提高居民的自治能力、提升社区治理水平。

2 制约城市社区治理居民参与度的主要因素

我国的社区建设已有30余年，也在社区治理的各个领域取得了一些成果，但是目前仍存在一些因素制约着社区治理水平的提高。这些制约因素主要集中于居民参与意识、参与深度和参与渠道三个方面。

2.1 主动参与意识不强

目前我国的城市居民主动参与社区治理的情况较少，大多数城市居民认为社区的具体事务和自身的利益关联性不大，因此很少深度参与社区治理，对于社区成立的组织，也没有主动加入的意愿。实际情况中，为了促进社会治理，大多数社区工作人员需要花费极大力气进行动员，这也很大程度上制约了社区日常工作的开展，对提高社区整体管理水平造成了困扰。根究其原因，一方面在于当前社区成员之间的归属感和关联性较弱[2]，以北上广为例，由于当前劳动力在我国各个省份之间的流动已经几乎没有障碍，北上广各个社区单元的居民多是由其他地区的居民构成，这些居民大部分居住形式仍为租房，且居住地方流动性大，对于社区建设的认识大多停留在政府、街道办、居委会层面，因此极其缺乏对于社区的归属感和认同感。另一方面在于社区居民的可持续发展思想不足。部分社区居民只关注和自己相关的、短期的利益，而对于与社区相关的整体利益和长期利益视而不见。这也极大程度上降低了社区治理的效果。

2.2 参与深度不足

按照法律规定，居民参与社区治理，既是责任，又是义务。街道办、居委会等只是社区治理的执行部门和政策落实部分，真正的社区治理主体应当是每一位居民成员。但是在实际情况中，大多数社区居民出于有自己的工作或者其他原因，很少参与社区的决策，在社区治理中大多数时候是处于配合的角色，只是简单配合社区工作的具体事务。对于制定社区整体发展战略和整体规划类大型事件，大多数社区居民基本几乎毫不知情。因此整体上社区治理中居民的参与深度不够严重影响了社区治理的效果，也对基层民主化的推进造成了困扰。造成社区居民参与深度不够的深层次原因是机制问题，受传统政治体制机制影响，我国形成了以居委会、街道办公室为主导的从上至下的管理模式，绝大多数社区居民难以获得直接管理社区的机会，长久以来，也淡化了居民参与社会管理的主动性。此外，由于一直以来社区管理模式的行政色彩较浓，加之大部分居民缺乏合适的时间和精力参与社区管理，因此大部分居民习惯于将社区的管理事务交由政府机构主导。总体来讲，社区居民的参与程度不深也一定程度上影响了社区治理效果。

2.3 参与渠道不畅

当下可供我国城市社区居民参与社区治理的渠道数量严重不足，其中城市社区居民参与社区治理的最常见渠道为参与相关组织活 动[3]，通常社区负责人会举办各类活动，采取工作会议、论坛、公告栏等形式召集社区居民参与社区管理，但是上述形式整体看没有适应当前时代要求，缺乏深层次组织，且方式简单，传播广度和影响深度也有限，没有照顾到大多数社区居民的时间和想法，致使参与的人数一方面占据社区总人数的比例较低，另一方面由于年龄偏大人群和退休人群相对空闲时间较多，所以参与人群构成上看也多以老人为主，这也造成了实际社区进行重大决策的过程并不科学。除此之外，由于参与渠道不畅，大多数社区事项决策实际上由包括社区管理者在内的少数人决定，极大程度上影响了城市社区居民的正当权益。通过结合实际情况分析，当前造成社区居民参与渠道不畅的原因来源于三个方面：首先是社区实际管理者的素质不高，部分社区负责人在进行重大决策和社区公共事务管理时没有以社区居民的整体诉求为核心，采取的方法也缺乏科学性，没有照顾到大部分社区居民的利益。；其次是对参与渠道的创新机制构建不健全，如今信息时代下，社区管理者应当尝试通过构建微信群、举办线上会议等形式组织居民参与社区治理，提高社区治理效率； 最后是某些地区行政权力尚未完全下放。当前在一些地区，社区的主管部门主要任务还是落实上级指令，在社区事务开展方面缺乏自主性，这极大程度上影响了社区居民作为主体参与社区治理的渠道建设。总而言之，只有丰富城市社区居民参与社区治理的渠道，真正将每一位社区主体融入到社区公共事务管理和公共政策制定的过程中去，才能促进和谐社区建设，显著提高城市社区治理水平。

3 提升城市社区治理居民参与度的对策

3.1 提升社区居民参与意识

提升城市社区居民参与意识能够为城市社区治理打下坚实基础，为后续工作做好保障，如今提升城市社区居民参与意识的工作迫在眉睫，就国家层面而言，国家应当鼓励各级政府下放权力，给予城市社区管理部门在法律范围内足够的自主权，以此激发社区开展治理工作的热情[4]。就社会组织层面而言，政府大力发挥社区组织在收集居民需求、构建协调沟通机制方面的优势，大力培育社会组织。就社区管理机构层面而言，应当从以下几个方面做起：一是要利用社区的各类宣传渠道，扭转社区居民的传统意识，增强居民作为社区主体的认知，变被动为主导，激发城市社区居民履行自己的权利和义务；二是要结合大部分居民的空闲时间情况，综合考虑多项因素，完善社区基础设施建设，如可以利用周末时间开展在社区活动室开展各项工作会议，召集尽可能多的社区居民参与，广泛汲取群众意见；三是要进行居民调查和评估，基于社区居民的年龄、职业构成，采取最后合适的居民参与方式，提高社区居民的参与率和参与积极性；四是要着重发挥社区主要人物的引导作用，可以定期组织居委会主任、社区负责警察以讲座、茶话会、座谈等形式开展社区治理活动，向社区居民传达治理主体意识。

3.2 加强社区居民参与深度

城市社区居民参与社区管理的深度直接关着社区治理成果的效率和决策的合理性，拓宽城市社区居民的参与深度，应当从以下方面做起：一是拓宽居民参与社区治理的范围，同时保证社区居民在政治活动和非政治活动如社区献血、安全讲座等的参与程度[5]；二是通过讲座、培训等方式教会社区居民如何参与社区治理，避免某些居民具备参与意愿却不知其路径的现象；三是同时做好程序公开和政务公开，及时公开国家相关政策落实情况和日常管理事务进度，激发社区成员的主体意识和认同感；四是打造社区居民自治体系，在进行体系参与人员选拔时要从三个方面展开，由人大代表、社区警察、居委会主任构成的决策层，负责社区重大事项的决策；由具备专业社区工作经验和背景人员构成的执行层，负责社区治理具体事项的落实和执行；由各行业社区居民代表构成的基层，负责对社区治理事务提供建议和行使监督。

3.3 拓宽社区居民参与渠道

城市社区治理事项繁杂，是一项复杂、长期的工程，仅仅依靠社区管理者发挥作用是不够的，需要不断拓宽社区居民参与渠道，吸收城市社区居民的意见，发挥城市社区居民的力量，拓宽社区居民参与渠道。而拓宽城市社区居民参与渠道，第一步要明确政府角色定位，发挥上级政府的引导作用，将足够的空间留给社区去发挥，并围绕居委会和街道办等社区基层组织开展工作，完善与社区治理配套的制度和政策，为社区居民开展规范社区治理保驾护航[6]。第二步要丰富社 区居民的参与方式。除了传统的工作会议、社区论坛等方式，社区管理部门应当创新参与方式，通过其他方式如文体比赛、茶话会等形式召集社区居民，进行政策宣讲和意见听取。同时还要善于利用各类APP如微信群和钉钉，开展线上会议，发挥信息技术的优势，突破时间和空间的局限性，提高社区居民参与社区治理的渠道。

4 结束语

在我国推动社会体制改革时，城市社区治理一直是一个重要的改革环节，作为城市的主要构成单元，城市社区中每一位居民能否完全参与城市社区的治理即关系着社区建设的成果如何，更关系着我国基层民主建设的进程。但是目前我国社区治理中还存在着诸多影响居民参与的因素。未来政府应当从提高城市社区居民参与意识、加强城市社区居民参与深度、拓宽城市社区居民参与渠道三方面入手，激发城市社区居民参与社区治理的积极性，推动我国的基层民主政治建设迈入新阶段。