制度执行力与乡村治理现代化

赵秀玲

国家治理体系和治理能力现代化成为我国深化改革的总目标，被称为继“四个现代化”之后的“第五个现代化”。①李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期。作为国家治理的基础和根本部分，乡村治理现代化至为重要。没有乡村治理现代化，国家治理体系和治理能力现代化就无从谈起，也不可能获得成功。但事实上，目前的乡村治理现代化面临巨大挑战与阻力，“制度执行力”明显不足为其一。对此，学界多有忽视，往往更重视制度建设，对制度执行力缺乏研究。应该说，在乡村治理中，制度建设固然重要，但如无足够的执行力，再好的制度也形同虚设。本文从“制度执行力”角度探讨乡村治理现代化的实现问题，以期提出一些建设性意见。

一、制度建设与制度执行力

制度是一个社会和国家发展到一定程度的标志，现代制度是现代社会和国家形成的标志。与政策相比，制度往往更具稳定性、可持续性、深刻性。就如邓小平所言：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”①邓小平：《党和国家领导制度改革》，《邓小平文选》第二卷，第333页，北京：人民出版社，1994。以古今中外的历史发展为例，一个国家的政策可能会随时而变，制度在变化中则往往有着内在的继承性，像中国古代的郡县制度、科举制直到今天还有较大影响。制度仿佛是一个社会和国家的“钙”与“骨”，具有内在的支撑力和决定性作用。

中国自古都重视制度的巨大作用，早在《周易》中就有“天地节而四时成。节以制度，不伤财，不害民”②杨天才，张善文译著《：周易》，第517页，北京：中华书局，2011。的说法，到了孙中山时期则有“创制权，由人民以公意创制一种法律，此则异于专制时代，非天子不议礼，不制度也”③孙中山著，孟庆鹏编：《孙中山文集》，第519页，北京：团结出版社，2016。的认识，所有这些都与中国人对制度的清醒认识直接相关，因为他们知道一项制度对于国家、民族、百姓的重要性。所以古人有言：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不抟也。制度时，则国俗可化而民从制；治法明则官无邪，国务壹则民应用，事本抟则民喜农而乐战。”④蒋礼鸿：《商君书锥指》卷三，第59-60页，北京：中华书局，2011。也是在此意义上，中国古代以制度丰富、繁杂、细密和系统闻名，在国家统治中也起到了重要作用。如中国古代最重干部之“德”性，然后是“能”力，唐代曾将“品德”置于最重要地位，以“二十七最”的具体工作实绩考核为官者能力，并排出了九等。⑤参见卜宪群主编：《中国历史上的腐败与反腐败》上册，第33页，厦门：鹭江出版社，2018。这样的制度“细分”既有助于深刻理解“德”与“能”的丰富内涵，也为考核监督起到重要的依据和保障作用。

当然，制度并不是孤立的，更非独立存在，它也会受制于时代变化、社会变革，特别是中国传统以“人治”为中心常导致对于制度的破坏，有时这种破坏力还非常巨大甚至是毁灭性的。历经百年的近现代社会时代巨变，中国的改革开放开启了制度建设的全新局面。早在1964年5月19日，邓小平会见越南劳动青年代表团时就说：“我们要建立一套好的作风，好的制度，一代代地传下去。”⑥邓小平：《要建立一套好的制度和作风》（1964年5月19日），《邓小平文集（1949-1974年）》下卷，第203-204 页，北京：人民出版社，2014 。1992年邓小平南方谈话又说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”⑦邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点（一九九二年一月十八日—二月二十一日）》，《邓小平文选》第三卷，第372页，北京：人民出版社，2008。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视制度建设，这主要表现在：一是增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业，建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制。二是健全制度规定，因为没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子，腐败现象就控制不住。三是对制度进行瘦身、健身、强身，使之更具生命力，为管党治党、执政治国提供科学的制度保障。四是补齐制度短板，空白缺位的要抓紧建立，搞好制度“供给侧结构性改革”。⑧见习近平：《在主持中央政治局第十七次集体学习时的讲话》（2019年9月24日）、《在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话》（2013年7月11、12日）、《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会议上的讲话》（2015年1月13日）、《在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话》（2019年7月9日）。据统计，到2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过一大批重大改革文件，中央和国家机关部门共出台1500多项改革举措，涉及范围之广、出台方案之多、触及利益之深、推进力度之大前所未有。⑨白天亮《：中央改革办常务副主任：全面深化改革获重大成就》，中国新闻中心网，2017年9月21日，http://www.china.com.cn/news/2017-09/21/content_41623294.htm。可以说，制度建设特别是体系化、科学化、规范化制度建设成为新时代的显著特点。

值得注意的是，并不是说制度越多、越细、越复杂越好，关键是要做到规范、科学、合理、有效。否则，就会出现重复、类同甚至叠床架屋的现象，这在中国古代特别明显，所造成的危害也是巨大的。有学者指出：“中国的政治制度，相沿日久，一天天的繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度出来防制它，于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。”“中国之将来，如何把社会、政治上种种制度来简化，使人才能自由发展，这是最关紧要的。”①钱穆：《中国历代政治得失》，第168、28页，北京：九州出版社，2011。习近平总书记也看到这一点，认为：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会堂上的讲话》（2014年10月8日），《人民日报》2014年10月9日。习近平还特别强调制度执行的重要性，认为这是保障制度有效实施的关键，他说：“制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。各级党委和政府以及领导干部要增强制度意识，善于在制度的轨道上推进各项事业。广大党员、干部要做制度执行的表率，引领社会增强制度意识，自觉维护制度权威。”③习近平：《在中央政治局第十七次集体学习时的讲话》（2019年9月24日），新华网，2019年10月25日，http://www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-10/25/c_1125150203.htm。有学者将制度与治理能力进行比照后指出：“制度和治理能力是决定发展道路和速度的重要因素。制度（institution）描述的是如何配置资源或作出选择和决策的规则，治理能力（govermence capabilities）描述的则是如何使用权力和权威来强制实行或确保遵守特定的规则。”“发展中国家达到更高水平所需的社会转型需要一系列转型或发展的制度和治理能力。”④穆什塔克·H.汗：《转型治理中的制度：非洲的教训》，《国际社会科学杂志》（中文版）2019年第2期。很显然，没有制度执行力作保障，再好的制度也难发挥作用，因此，制度、制度执行力、治理效能是相互关联的。

当前，乡村治理也有不少制度规定，最典型的是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），这是一个经过较长时间多轮细致修改、较为完备的法规，产生了巨大深远的影响。还有其它一些制度，对于乡村治理均起到不可否认的作用。但整体而言，对于乡村治理相关制度的实施，并不令人满意，有的还产生较大偏差，这就需要做出相应调整和改变，使之更具执行力并产生巨大效能。某种程度上说，乡村治理过程中的制度建设还需进一步补充、丰富、强化、完善，特别是系统化、规范化、科学化建设；但最重要的是，对于制度执行力的重视与强化，以及制度效能的充分发挥，这是乡村治理体系和治理能力现代化的关键。

二、乡村治理中制度执行力缺失

如果说改革开放以来，国家治理取得哪些巨大成就，制度建设为其一。但不可否认，在制度执行方面并不令人满意，存在不少问题。近来，习近平总书记提出“政治三力”建设，除了政治判断力、政治感悟力，还有政治执行力。⑤《 最近，习近平总书记多次强调“政治三力”》，中国新闻网，2021年1月30日，http://www.chinanews.com/gn/2021/01-30/9400380.shtml。比较而言，乡村治理中制度执行力是个薄弱环节，需要引起高度重视和深入研讨。认识不到乡村治理中制度执行不力的情况，就无法推进治理体系和治理能力现代化，其他工作也很难开展。

制度执行力的缺乏主要有以下表现：一是机械执行党和国家有关制度规定，导致形式主义和不切实际做法。以往，乡村治理的制度建设主要套用上级或国家整个制度规定，自身的制度建设比较薄弱，也缺乏符合当地实际和自身特点的探索创新，造成衡量标准的类同化和简单化，这在村民自治等各种达标、评优活动表现最为突出。具体说来，乡村治理中这种照本宣科的制度执行有以下几种情况：第一，“上下一般粗”式的照样搬用，几乎无自身特点和特色。乡村干部不是根据自身实际理解和执行有关制度，而是上面怎么规定和要求，自己就怎么执行，形成所谓的“千人一面”。以村民自治制度为例，从国家层面的《村组法》，到各省的《村组法》“实施办法”，再到市、地、县、乡镇、村的具体规定，基本是一个模子套制出来的，较少有自己的制度创新。表面看，这是不折不扣贯彻党和国家的制度规定，其实是不作为的懒汉做法，是缺乏思考和创意的简单行为。还有，在村民自治评选活动中的分值设定，全国乡村高度类似，几乎没有明显差异，反映了在执行党和国家制度规定时的固化与僵化。其实，全国广大乡村差异很大，制度执行力应在坚定不移贯彻党和国家制度精神的前提下，有自己的实际探索创新，否则就会变成刻舟求剑和邯郸学步。第二，层层传达式的宣讲模式，易造成巨大浪费和人民群众反感。一般说来，国家制度需层层传达，因为不同层级有不同责任，不同领导有不同任务和要求，但不等于说广大乡村也要遵循这一模式。因为乡村治理除了需要层级传达，最主要的是执行力，是脚踏实地“多做”。以温岭民主恳谈为例，当时，乡镇干部对村民进行宣传教育，群众反感和有抵触情绪，效果不佳。后来，他们总结经验和吸取教训，改宣讲为交流对话，特别是让村民提意见和献计献策，产生良好效果。这种方式既有助于解决问题，也促使一种新的乡村治理形式——民主恳谈制度诞生。第三，避免文山会海式的学习。一旦上级下发文件规定，不少乡、镇、村批量购买，并召开各式各样会议进行推广，名为执行实则浪费。在我们实地调研中，不少乡村干部反映，传达学习文件的会议过多，重复内容占据太多的工作时间，购买各式各样文件花费太大。在调研现场，我们发现文件堆积如山，有的根本没人动过。不少农村干群表示，由于农民文化程度普遍不高，有些文件看不懂也理解不了，大量图书躺在那里当摆设。

二是有选择和错误执行党和国家有关制度规定，必然违背初衷和使命担当，难以发挥主体能动性和创造性。党和国家制度规定是一个系统，它往往由多个层面决定。简言之，制度规定既有表述方面，也有结构方式，还有内容构成，更有精神主旨。作为乡村基层，理应在制度的精神主旨上与党和国家保持高度一致，这也是确立“四个意识”、坚持“四个自信”、做到“两个维护”的核心要求。至于执行的方式方法甚至具体内容重点都要根据乡村实际做出相应调整，以发挥中国特色社会主义的制度优势。然而，事实上，不少乡村治理却正相反，在技术层面特别是细部，采取的是丝丝入扣式的严格执行，但在核心问题特别是方向上却我行我素，从而远离甚至背离中央指示精神。这样的情况在乡村治理中大量存在，并形成难以克服的社会倾向。在此，既有能力所限、判断失误、悟性较差形成的错位，也有基于自身利益和一己之私导致的错误，还有自以为是、自作聪明、一意孤行导致的好心办坏事。比如，对待农村上访这一问题，许多地方不是采取“疏导”方式，将问题化解于当地和无形，而是通过“围追堵截”，以权力和官威进行暴力执法与打击，结果是问题没解决，反而让问题更加复杂化，还成为“游击战”和“运动战”的笑话和闹剧。在调研中有乡村干部反映，他们做了全体总动员，日夜不停看护和监视上访者，结果发现：上访者在与干部斗智斗勇，在大大折腾一番之后，竟没事人一样到游览区游玩去了。这让乡村干部哭笑不得。又如，在扶贫工作中，乡村干部愤愤不平，他们废寝忘食、夜以继日、没有节假日和周末，一心为百姓脱贫着想；但却得不到理解，不少村民采取不合作态度，有的甚至躲着干部走。乡村干部有怨言可以理解，但也反映了对“执政为民”思想理解不到位，他们多从自身考虑，没站在人民本位思考问题，导致执行力不足。事实上，在成都一些乡村，领导干部最初的做法也不理想，后来通过让村民自己做主参与扶贫项目，情况马上得到改观。可见，同样的制度规定，坚持“以人民为中心”，做到“赋权于民”，就会获得执行力。还有一些乡村干部不顾农民意愿，实行拆迁并居，建起所谓的新农村，强迫农民上楼，有的甚至挖农民祖坟。这些不要说没有很好执行党和国家有关制度规定，其做法还与党的执政理念背道而驰。还有，国家强调城乡统筹发展和城镇化发展，并为此制定了各种制度，其精神主旨非常明晰；然而，在这一制度执行过程中，却出现“去乡村化”倾向。据统计，近十多年，中国传统村落锐减近92万个，并正以每天1.6个的速度在持续递减。许多地方污染情况十分严重，有的已不适合人们居住，导致农村荒芜、荒凉、悲凉。①盛玉雷：《守护好乡愁才能留住根》，《人民日报》2017年12月13日。这与中国城镇化现代化发展规划与制度是不相容的。因此，习近平总书记提出乡村振兴“不能大拆大建，特别是古村落要保护好”，“注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九届全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，北京：人民出版社，2017年。李自良、丁怡全等：《留住乡愁绽放新颜——传统村落保护激发乡村活力》，人民网，2019年8月18日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/0818/c1001-31301869.html。。其实，这是党和国家对于乡村治理的一次纠偏。

三是破坏和违背党和国家有关制度规定，有的成为“两面人”和“阴阳人”，成为制度执行力的反面教材。应该承认，在党和国家制度的推行过程中，整体是好的，但总有人打自己的小算盘，不执行有关制度规定，这在广大乡村基层比较突出。归结起来，有以下几种类型：首先，不执行党和国家有关制度规定，有的明目张胆违法乱纪，成为腐败分子。如在扶贫等工作中，有上下其手的贪腐者，为了获得自身利益，竟然截留扶贫款、公然造假冒领征地补助、让不符合条件的亲属当“贫困户”，套取扶贫救济金。又如，在村民自治选举活动中，通过贿选、贪污等方式违反国家有关规定。再如，在新冠肺炎防疫攻坚战中，有的乡村干部公然违规作案受到处分。如江西省抚顺市南城县建昌镇的村干部赵建军，在《湖北入赣人员健康登记表》中，连续十天填写一样的体温，被发现后受到党内警告处分，村支书和村委会主任被诫勉谈话。②见赵秀玲：《公共危机治理中的干部任免——以新冠肺炎疫情防控为例》，《江苏社会科学》2020年第3期。河南省许昌市陶城镇三名村干部竟将防疫物资据为己有，私分群众捐赠的方便面。③《 河南三名村干部私分捐赠的6箱方便面官方通报处分》，网易新闻，2020年3月2日，http://news.163.com/20/0302/17/F6NUJP3400019B3E.html。国家曾三令五申强调，严格遵守扶贫、抗震救灾等制度规定，违犯者必受严惩，却仍有乡镇干部拒不执行。其次，上有政策，下有对策，千方百计绕着党和国家的制度规定走，性质严重、影响更坏。如果说顶风作案是明目张胆，那么这种投机取巧的做法则比较虚伪，对党和人民缺乏忠诚。关于这一点，在弄虚作假、欺上瞒下、假公济私等行为中表现最为突出。据报道，湖南有些年龄不大的乡镇“一把手”、重要班子成员主动向上级打报告，要求按“公务员50岁（或50多岁）以上可退居二线、享受比在职时更高待遇”政策，自请“早退”，成为“休而不退”的“散吏”。④樊大彧：《干部提前退休乱象必须严格清理》，《北京青年报》2016年4月6日。对于这些私心重、总喜欢为自己考虑的乡镇干部来说，恐怕很难有制度执行力。再次，品行恶劣、上下其手、首鼠两端的“阴阳人”，成为制度实施的拦路虎。比较典型的是在新农村建设中，有不少刷白墙、做面子工程的乡镇干部，还有一些弄虚作假、欺上瞒下的“阴阳人”。为此，福建省住建厅官网发布《关于印发2016年美丽乡村建设负面案例的通知》，对那些在美丽乡村建设中，不顾百姓切实需求，好大喜功“建大亭子、大牌坊、大公园、大广场等‘形象工程’，偏离村庄整治重点”的官员，给予严厉警告和惩治。古人做官既要“清”、“慎”、“勤”，又须防小人。习近平总书记也强调：口是心非的“两面人”，对党和人民事业危害很大，必须及时把他们辨别出来、清除出去。⑤《 如何做新时代的好干部，总书记提出要求》，央广网，2019年7月10日，http://c.360webcache.com/c?m=f8bbe2508f488ef005aa7b0330fb49。可见，有必要对破坏制度的“两面人”和“阴阳人”保持高度警惕。

党和国家相关制度要在乡村治理中得到有效执行，必须有政治、思想、能力可靠的干部、坚持正确的路径、运用科学的方法。不解决这些问题，乡村治理就无从谈起，也不可能真正实现国家治理体系和治理能力现代化。

三、补齐制度执行力短板

现代社会治理至少应包括五大体系，即制度体系、组织体系、运行体系、评价体系和保障体系。⑥杨述明：《现代社会治理体系的五种基本构成》，《江汉论坛》2015年第2期。由此可见，制度体系只是治理体系的一个方面。表面看来，制度执行力缺乏还有其它方面支撑，对于乡村治理无关大碍；但实际远非如此，因为这一短板就会影响整个“水桶”存水的高度，会影响“大厦”基座的稳固，更何况乡村治理另外四大体系也不是没有问题。因此，应高度重视乡村治理中制度执行力缺乏问题，在探根溯源基础上找到有效对策与调整思路。

一是制度执行主体难以对自身角色进行确位，在左右摇摆和含糊不明中失去主体性，影响对于制度的判断力、领悟力和执行力。一般说来，从全国范围看，制度执行主体有多个层面，像国家领导干部、地方领导干部、乡村干部都负有执行党和国家有关制度规定的职责，只是因各种原因有所区别。国家层次干部离制度输出端最近，得天时地利，所以其执行的准确度较高；地方层级干部为其次，基于制度层层传达，会有信息流失；乡村干部距离最远，作为制度的接受方，他们会感到比较困难，模糊、误解、失语在所难免。还有，对于广大村民来说，乡村干部又是制度的理解者、解释者，也是乡村治理规定的制定者，如他们把握不好制度导向和精神主旨，就会“失之毫厘，谬之千里”，使人民群众被严重误导。另外，还有一个制度执行力不畅之处在于，乡村干部不假思考承接上级下达的制度规定，又照本宣科传达下去，必造成制度的固化和僵化，从而失去新鲜活力。如果制度执行者与承受者没有真正意义的沟通、理解、会通、创新，只相当于一个二传手，也就会失去制度的判断力、领悟力、执行力。还有，制度传达者对于接受者的角色和价值高位，也会影响执行力发挥。不少乡村干部不是平等而是以居高临下的优越感姿态进行制度宣讲，势必造成人民群众反感，制度执行力一定是大打折扣。加之有的干部不了解农村生活习惯，听不懂农民方言，根本无法与农民沟通交流，也就很难达成制度执行力。当年，梁漱溟就看到了在农村建设中教育者与受教者的差异，他说：“我们与农民处于对立的地位；他们是被改造的，我们要改造他。譬如定县从贫、愚、弱、私四大病，而有所谓四大教育；很显然地贫、愚、弱、私是在农民身上，我们要用教育改造他。这怎能合而为一呢？其中最核心的一点问题，就是农民偏乎静，我们偏乎动；农民偏乎旧，我们偏乎新。”①《 梁漱溟全集》第2卷，第581页，济南：山东人民出版社，2005。这一看法典型概括了制度传达者与接受者的沟与壑，是在观念、性格、情感、心灵难以融入的表现。事实上，今天的乡村治理干群关系中仍存在这样的局限，制度执行力的缺乏也就在情理之中。要解决这一问题，必须改变制度执行者与承受者的不平等状态，在二者的互动和互学中达到共情共性共知，这对乡村干部提出了更高要求，是真正以平等心态用“执政为民”方式与农民打交道。在此，晏阳初的看法令人敬服，也给人启发。他说：“我们不愿安居太师椅上，空作误民的计划，才到农民生活里去找问题，去解决问题，抛下东洋眼镜，西洋眼镜，都市眼镜，换上一副农夫眼镜。换句话说，我们欲‘化农民’，我们须先‘农民化’。可是‘农民化’至不容易。必须先明了农民生活的一切。我们正努力在农村作学徒。几年来工作愧少成绩，亦正以此。”②晏阳初：《在欢迎来宾会上的讲话》，宋恩荣主编：《晏阳初全集》第1卷，第221页，长沙：湖南教育出版社，1989。这就需要解决制度执行者的角色和价值高位，放下身段、看到农民优势、多向农民学习、在相互学习交流工作中共同提升。如能做到这一点，乡村制度执行力自然就会大幅提高。

二是作为制度接受方的广大农民需要进行全方位提升，以获得乡村治理真正的主体性。因为不论在政治素质、思想觉悟、知识文化水平、治理能力等方面，他们都有需要提升的空间。以公民意识为例，在新中国成立后较长时间，农民积极参加义务劳动可谓家常便饭，大家不仅毫无怨言，反而干得热火朝天，积极性很高，许多大型水库、公路、梯田都是在那时建成的。改革开放以来，在实行生产承包责任制特别是村民自治以来，村民的个性意识明显提高，但村民公德水平却有待提高，这在不养老、不助人、不奉献等方面表现较为突出。我们到一些乡村调研，干部普遍反映：现在，有不少农民变得很自私，不要说义务劳动，给钱让大家参加集体劳动都不愿意。还有的农民坐、等、靠思想严重，专等国家救济扶贫，乡村干部提供的致富羊、猪，不仅没能让它们很好发挥作用，反而被宰杀后吃掉了。另如，民主选举的贿选问题，有的村民只要得到几百元、几十元甚至两盒烟就把手中的选票卖掉了，毫无民主意识和民主权利可言。另外，村民的学历低和文化水平不高、没有现代化治理能力，也是一个严峻问题，需找到突破口进行快速解决，这是制度执行力得到更好开发的稳固基础。可以说，解决经济绝对贫困对于广大农民来说，还只是第一步，今后要走更长的路，这主要包括：解决他们经济的相对贫困，进行智力脱贫、治理能力水平提升，增进公益道德与奉献精神，提高政治和制度执行力，等等。这就需要对广大农民加强培训，使他们在参与村民自治和国家公共事务中锻炼成长，充分发挥农村互相合作的制度优势，等等。

三是在国家与乡村、乡村干部与村民之间建立现代交流传播平台，充分发挥高科技手段特别是新媒体作用，这是乡村提升制度执行力的有效途径。目前，科技日新月异，新媒体在全社会得到广泛运用。然而，它们在乡村治理中并未发挥更大作用，更不要说成为乡村治理制度执行力的有效方式。一方面，在乡村社会，互联网、微信等交流平台还未真正全面建立起来，即使有也没有在制度执行力方面发挥巨大作用，反而成为娱乐、传递小道消息的载体，这是一种极大的浪费。另一方面，在国家与乡村之间，包括学术机构与乡村之间也未建立制度传播平台，从而造成制度、文化、资本的另一种浪费。其实，上自国家，中至学术机构、大学、地方，下至乡村，应建立一体化制度传播平台，特别是关于乡村制度和乡村治理现代化的平台，从而大大缩短乡村之间、乡村与国家在制度传播方面的距离，也从根本上改变传统传播方式的路径依赖。当然，这样的平台建设不是采取笼统、机械甚至形式主义做法，更不是站在制度输出的优势地位不顾接受者需求、能力、水平、趣味，而是站在广大农民立场进行设计和创新，只有这样才会真正达到制度的良性传播效果，提高制度执行力。在这方面，四川省大邑县的“六化”创建“微党校”培训值得重视。这“六化”包括：远程教学升级化、布局全域化、师资多元化、课程微型化、基地统筹化、培训体系化。①材料来自笔者2018年4月在成都大邑县的调研座谈。另见中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”创新组编《四川省成都市调研资料汇编》，2018年4月，内部资料。这是一种通过互联网平台，贴近乡村实际，有针对性设置农村重要和焦点问题，以信息化和制度化建设为目的的成功尝试。关于制度执行力问题，还有一种创新方式，即改变现时的“上下一般粗”的制度执行惯性思维，根据农村农民和乡村干部实际，或通过简本、或采用文艺演出、或使用研讨方式阐释制度规定，可达到意想不到的效果。据报载，北京某村干部用别的形式讲解有关制度，村民不感兴趣；然而，通过文艺节目将制度精神搬上舞台，演出很受欢迎，几个小时下来，竟没一人离开，可见通过寓教于乐方式执行制度规定的巨大魅力与效果。另外，如从农民关心的急迫问题着眼，用普通农民看得懂的简写本，将党和国家特别是关于农村农民的制度规定，生动活泼和具体形象地表达出来，就能达到更好的制度号召力和执行力。

制度是刚性的，但制度是由不同的人来执行的，因此，制度的执行力因人而异。不过，在制度的执行过程中，任何人都不能随意而为，应坚持制度的原则性。但是，这并不等于说，人是被动地执行制度，而是需要一定的灵活性，特别是根据具体实际创造性执行制度，这就关系到人的现代化问题。有学者说：“现代化机构和制度鼓励它的工作人员努力进取，讲求办事效率，积极、主动地承担责任，严格遵守操作规程和纪律。……那些先进的现代制度要获得成功，取得预期的效果，必须依赖运用它们的人的现代人格、现代品质。”“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”②殷陆君编译：《人的现代化》，第5-6、8页，成都：四川人民出版社，1985。可见，归根到底，制度执行力与乡村治理现代化离不开“人”特别是“现代化的人”这一最可靠基石。