数字赋能、条块协同与巡办分离——苏南基层治理现代化的实践机制研究

刘成良

一、国家治理现代化背景下的地方治理转型

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出了全面部署，会议指出：“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”①新华社：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《中国政府网》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。基层治理作为国家治理体系的重要基石，其治理能力与治理效能不仅关乎国家治理改革的成败，也关系到人民群众的幸福感与获得感。因此，不断完善治理体系，使其永葆生机活力是基层治理现代化的应有之意。从区域视角来看，由于我国经济社会发展存在不平衡不充分的基本矛盾，不同区域所面临的社会治理难点也存在较大差异。长三角2019年底常住人口达到了2.26亿。活跃的区域经济、大量的人口流入使得地方治理面临着巨大的挑战和压力，如何及时有效回应广大群众在生活工作中面临的各种难题，如何为新市民及流动人口提供有效的公共服务，如何重构社会治理秩序以实现基层稳定有序，如何在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下实现基层治理现代化的重要目标，都对地方政府提出了新的要求。

在完善基层治理机制方面，党的十八届三中全会提出了要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”①《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》2013年第22期。十九届四中全会也专门提出了“推行网格化管理和服务，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”②新华社：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《中国政府网》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。社会治理网格化在当前城市治理中扮演着越来越重要的角色，无论是常态下的公共服务供给，还是应急状态下的疫情防控，作为城市社会治理现代化体系建设的基本抓手，网格化被赋予的内涵和功能越来越多。

作为基层治理现代化探索的网格化治理模式的发端在学界还存在一定争议。何海兵认为在2003年“非典”事件过后，上海市就提出了“网格管理”的概念，即以社区为基本单元，将城市划分为若干个社区网格，按照社区网格来优化配置和整合资源，从而实现治理效能提升的目的。为此，上海市还专门通过了《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，正式提出了“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的总体目标和主要思路。③何海兵：《城市社区体制改革的历程与困境分析——以上海为例》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2012年第3期。岳金柱认为北京市东城区率先实行城市管理网格化，通过将城市基础设施和公共区域进行“万米单元网格”划分，实现落实市政管理责任的重要目标，④岳金柱：《“ 网格化+”服务:北京的城市治理创新实践》，《国家治理》2016年第25期。这也标志着网格化北京管理模式的形成。⑤向春玲《：“ 红色网格”:基层党建引领社会治理的新探索》，《科学社会主义》2018年第5期。随后网格化逐渐拓展到公共服务、基层维稳⑥周连根：《网格化管理:我国基层维稳的新探索》，《中州学刊》2013年第6期。等领域。无论是发端于上海，还是北京，这一社会治理改革的创新举措都对后来的城市治理模式产生了深远影响。尤其是在十八大之后，以“网格化管理、组团式服务”的社区治理模式在各地开花落地，⑦秦上人、郁建兴《：从网格化管理到网络化治理——走向基层社会治理的新形态》，《南京社会科学》2017年第1期。成为地方政府探索基层治理创新的重要抓手。

网格化治理模式之所以得到迅速推广，原因主要有三个层面：一是这种模式通过资源整合、下放事权来重塑基层治理体系，打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明等基层行政困境，⑧田毅鹏《：城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。构建了一套制度性的协同治理机制，能够有效克服政府的“碎片化”，从而适应流动社会背景下的公共治理需要。⑨叶敏《：迈向网格化管理:流动社会背景下的科层制困境及其破解之道》，《南京社会科学》2018年第4期。二是网格化治理以现代技术为纽带，延长治理链条、整合末端力量，⑩陶振：《城市网格化管理:运行架构、功能限度与优化路径——以上海为例》，《青海社会科学》2015年第2期。通过信息化技术打破行政边界，⑪文军《：从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，《学习与探索》2012年第2期。提升精细化治理水平；三是网格化治理能够较为有效的动员公民自下而上参与公共事务治理，从而获得政治效能感，习得公共理性。⑫黄宁莺、柯毅萍、赵豫生：《参与式治理视角下的乡村网格化管理服务研究——以福建省长乐市梅花镇为例》，《东南学术》2013年第5期。

尽管网格化治理模式被认为有以上优点，但是在实践过程中，学者也认识到其中存在的不足：其推行带有强烈的行政色彩，运作结构缺乏弹性，并且还蕴含着基层政权“内卷化”①田毅鹏、薛文龙：《城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议》，《学海》2012年第3期。、社会管理刚性化②陈友华、柳建坤、曾伟：《从网格化管理到社区治理——宜昌市社会管理的实践与启示》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。、选择性治理③毛寿龙、李玉文：《权力重构、行政吸纳与秩序再生产:网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨》，《河南社会科学》2018年第3期。的风险；网格化治理模式的行政成本较高，④张权、尹昭慧：《“ 解构”网格化管理》，《河北学刊》2013年第5期。盲目推广加剧了一些地方的财政负担，⑤朱仁显、邬文英：《从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2014年第1期。并且其所依赖的社会事实的清晰化存在一定限度，应该重视伴随着国家权力对基层社会渗透而产生的社会自主性萎缩⑥韩志明：《城市治理的清晰化及其限制——以网格化管理为中心的分析》，《探索与争鸣》2017年第9期。⑦ 姜晓萍、焦艳《：从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升》，《理论探讨》2015年第6期。、淡化社区自治意识⑦、城市基层治理体制内在的结构性紧张等问题；⑧刘安：《网格化管理:城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征——基于N市Q区的个案研究》，《江海学刊》2015年第2期。除此之外，网格化被认为能够解决行政碎片化的优点在实践过程中也并未取得理想绩效，由于这套治理模式是以社区为中心，没有跳脱出“部门-街道-社区”的层级管理模式，⑨余华：《社区网格化管理范式的演进与创新略探》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期。因此也无法实现扁平化的目标。⑩孙柏瑛、于扬铭：《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》2015年第4期。有学者指出需要反思这种由国家直接介入日常生活的“社会修复”模式，如何提升社会自我修复能力才是关键。⑪陈玉生：《细事细治——基层网格化中的科层化精细治理与社会修复》，《公共行政评论》2021年第1期。

由此可见，基层治理现代化并非一蹴而就，尽管网格化的治理模式对以往科层制的弊端提供了解决思路，但并不意味着这一模式的基层实践就能取得立竿见影的治理绩效。从当前阶段的实践结果来看，相较于基层治理现代化的核心目标，以网格化为基础的基层治理模式创新在回应社会治理议题方面仍然存在较大短板。尤其是伴随着基层治理体系的不断升级以及治理技术的不断更新，基层并未明显感受到治理压力的减轻。与此同时，在中央政府不断重视基层减负的背景下，如何真正减少形式主义负担、让技术服务于治理才是更加紧迫的问题。

二、大联动与微治理：苏南党建引领社会综合治理网格化的探索

作为地方治理转型升级的过程，网格化的基层实践不仅需要地方政府不断提升与国家治理目标相匹配的治理能力，同时还需要深化改革并理顺政府层级之间的关系，从而为地方治理能力的充分释放提供空间和基础，这两方面相互促进和补充，缺一不可。从上海市2004年实践网格化治理开始，苏南一些城市也将其作为社会治理的创新之举进行探索，尽管也取得了一些成效，但也出现了上述研究者所提出的问题。为了贯彻落实党的十九大精神，通过治理创新来回应转型期的重要社会问题，苏南S市围绕着构建“自治、法治、德治，共建、共治、共享”的社会治理格局，对以往的网格化治理进行转型升级，提出了建设社会综合治理网格化联动机制的目标。本研究通过参与式观察、半结构式访谈等质性研究方法，对苏南S市X区、W区、G区以及Z市等基层治理现代化模式进行了多次社会调查。苏南S市经济较为发达，外来人口较多，在国家治理现代化转型的背景下，地方政府围绕着基层治理现代化作出了诸多探索。

（一）党建引领部门大联动

制约以往网格化治理绩效的关键在于网格泛化等问题。⑫田毅鹏《：城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。相较于乡村社会，城市社会因为其异质性较强等因素很难找到治理抓手，将基层社会根据若干户为标准的网格划分方法则能够有效地明晰基层治理单元，从而将部门管理责任与网格管理相对接。由于地方政府不同部门性质与任务的异质性，各个部门基于自身工作特点，将一些涉及基层社会的事务与网格相对接，从而产生了网格泛化的问题——公安部门划分了专门的警务网格、综治信访部门建立了社会稳定网格、安全监管部门划分了安监网格、环保部门划分了环境治理网格、组织部门划分了党建网格以及乡镇街道划分了社会治理事务的网格，这些网格互相交叉和重叠。大量的行政事务下放到网格后，不仅给基层组织造成了沉重的负担，而且由于部门之间缺乏协调沟通，也并未解决行政碎片化问题。

在此背景下，苏南S市以部门联动为抓手，对以往的网格化治理模式进行了系统化改造：一是加强党建引领，由地方政府党委牵头，对部门之间泛化的网格治理模式进行系统清理，有效整合组织、公安、综治、城管、环保、消防、民政、卫健等条线部门的网格，形成了社会治理“一张网”，从而解决网格泛化、重复建设等问题；二是成立市区级的社会综合治理联动中心，并将其进行实体化机构运作，联动中心则成为网格化联动治理的枢纽平台和管理机构，通过建立专门的指挥平台，与公安、环保、消防、民政等部门进行对接，从而实现横向与所有市区级职能部门、纵向与镇（街道）、村（社区）之间的信息联通处理机制；三是乡镇（街道）、村（社区）分别成立社会综合治理分中心和工作站，对接市区级层面的联动中心，并接受其业务考核和指导，负责纵向系统的问题上传分流、处置反馈、跟踪督办和反馈评价等环节。

相较于快速发展的城镇化进程，我国的城市管理体制改革相对滞后。尤其是随着城市人口大量增长所不断涌现出的复杂治理事务超越了原来条块部门的职责边界，从而容易产生责任推诿等问题。以党建引领为核心的部门大联动机制就是为了破解上述问题，从而切实解决基层“看得见的管不了”和部门“管得了的看不见”等问题。为此，联动机制改革还专门设置了问题的闭环处置办法，即对上报至联动中心的问题实行“集中受理、流转指派、联动处置、跟踪督办、回访评价”五个环节，从而保障问题能够得到及时处理，而这些是以往各个地方在探索网格化治理过程中所欠缺的。

（二）重心下沉基层微治理

治理有效不仅需要自上而下行政力量的规划和引导，而且也需要培育基层自治活力，促进基层民主的发育。尽管这些已经成为学界和政策界的共识，但是在实践过程中，行政与自治之间的关系并未得到有效调适，从而产生了行政消解自治的困境。①刘成良：《行政动员与社会动员:基层社会治理的双层动员结构——基于南京市社区治理创新的实证研究》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第3期。苏南探索的社会综合治理网格化联动机制就试图回应并解决上述问题。对于苏南城市社区而言，解决上述问题并不容易，原因主要表现为两个方面：一是城镇化正处于高速发展进程之中，大量新建成的城市社区都是异质性较强的陌生人社会，缺乏像农村熟人社会之间的关联机制；二是社会自治不仅需要有愿意承担组织成本的治理主体，而且更需要社区成员有公共理性和公共精神，这些对于来自五湖四海、为生计忙碌的新市民而言，则存在一定障碍。如何为市民提供更加有效的公共服务，如何听取他们对于城市治理的建议，如何打造社区治理共同体则对治理者提出了更高要求。

苏南S市将社会管理服务职能与各级党组织进行整合，通过“支部+网格”的模式编制全能型社会治理网格。乡镇（街道）作为一级网格，根据基层农村（社区）的人口、地理空间等要素划分工作片区，设置二级网格以及向更细微治理单元延伸的三级网格。每个网格内设置专职网格员，负责民意收集与上情下达；将乡镇（街道）内的在职党员划分进网格，根据其特长参与扶贫帮困、纠纷调解、环境卫生监督等志愿服务；动员社区内老党员、老干部、老教师等热心公益事业、有责任心的群体参与公共事务，并为其活动提供相应的支持。这些制度设计一方面保障了那些组织成本相对较高，社区居民参与意愿相对较弱的公共事务有明确的责任主体，另一方面，结合基层实际，通过组织保障和制度支持，为社会自治提供空间和必要的支持。

从治理事务来看，城市居民更加关注的是社区公共空间以及生活中的琐事能否得到回应和纾解。例如高空抛物、车辆停放、电梯抽烟、路灯损坏、噪音扰民、环境污染等问题，这些问题的解决超越了居民个人能力的范畴，往往需要相对应的职能部门能够及时有效的介入。而城市治理的难点也正在于此，基层关心的事务很难得到部门响应，而部门忙碌的事情基层却又无感，过去网格化治理的模式虽然在形式上搭起了部门联系居民的桥梁，但是缺乏相应的工作机制和外在约束，一些创新仅仅停留在形式层面。因此，如何将治理重心真正的下沉到基层才是完善治理机制的重要路径。地方政府专门建立了工作例会制度，召集基层治理中的多方主体，定期研判社会问题，及时化解一般问题，并上报重大复杂问题，这些都较为有效地保障了问题的处置效率，从而避免基层群众关心的小事缺乏部门回应的困境，为基层微治理打造良好的制度空间。

三、基层治理现代化的机制分析

在全面推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，长三角针对社会治理过程中的痛点和难点进行了专项治理改革以适配新时期的治理需求。无论是苏南党建引领社会综合治理网格化的探索，还是其他的地方治理创新，都更加注重对现代治理要素的吸纳和公共服务的精准供给。

（一）数字赋能

越来越多的技术要素进入了社会治理领域，并重构着国家和社会的互动模式，这也使得当前网格化治理模式相较于前一阶段展现出更多的不同。以苏南社会综合治理联动网格化为例，地方政府通过大量的资源投入，建立了集成联动指挥中心。联动中心具有实时监控、信息收集、研判预警、协调联动、督查考核等功能，将网格内事件问题予以统一受理处置。联动中心有效保障了各条线部门与基层社会的联动，即一方面指挥中心与基层的网格之间可以形成直接互动，网格员可以随时将发现的问题上报到系统，联动中心也可以随时与每一位基层网格员对话，及时传达任务命令。另一方面，联动中心能够掌握全域网格员上报的基础信息以及掌握到的其他部门关键数据，通过大数据计算来研判社会治理的形势与问题，从而提供更加有针对性的决策咨询意见。

数字技术与社会治理的深度结合赋予了政府更强的参与公共事务治理的能力。尤其是在居民诉求日益多元化、人际沟通模式日益网络化、社会治理事务日益复杂化的背景下，迫切需要政府能够有效整合并利用海量数据信息为公共服务和社会治理提供精准的决策支撑。联动中心指挥系统的建立可以根据各个方面采集到的信息做出预警和研判：可以根据居民的用电信息来判断独居老人户的生活状态，尤其是那些独居又长时间不出门的老人户，需要社区人员及时沟通互动，以防老人在家中出现不测；用电信息等生活数据也可以辅助群租房整治等专项行动，及时预警并提供相对准确的信息；针对河道的监测也可以服务于环境整治行动的动态预警，以便专业人员能够及时发现并采取行动。在数字赋能基础上，地方政府还专门建立了相应的工作机制：专职网格员根据每日巡查的情况，将问题通过手机上传到系统；与此同时，居民个人也可以通过手机APP随时反映公共空间中发现的问题；联动平台根据问题的分类将其制作成专门的工单，流转给相应的部门进行处理；联动平台实时监控问题的处置流程，问题处置后联动中心还会对问题反映者进行回访，并定期统计各个部门的工单处理情况，对相关部门进行考核。

（二）条块协同

基层治理的难点在于条块关系的协同。从治理任务来看，转型期社会诉求的多元化、利益矛盾的尖锐化客观上产生了大量复杂的社会治理事务，相当一部分事务超越于原来条块部门的边界，缺乏明确的责任主体，则容易出现责任推诿等问题。从治理体系来看，基层处于行政权力的末梢，长期面临着权责不匹配的困境，在“上面千条线，下面一根针”的格局中完成各种任务已经是力有不逮，但是其往往还要面临一些超越于其职能范畴之外的治理事务，如何协调与上级部门之间的关系则成为横亘在基层治理中的难题。因此，条块关系调整是历来行政管理体制改革中的难点和焦点，尽管各级政府非常重视，但是取得的改革绩效并未达到预期。

当前苏南正在进行的社会综合治理联动化改革就为解决这一问题提供了新的思路。地方政府通过集成化改革，成立社会综合治理联动中心，在面向居民的公共服务和社会治理职能方面，构建起与其他横向部门之间、纵向层级政府之间的制度化和数字化联系通道。在具体的协调机制方面，设置“一门受理、一体派单、联合处置、实时追溯、成果问效”的工作流程，即改变以往居民为了解决问题在不同政府部门之间来回跑路的沟通困境，通过居民自主反馈问题和网格主动查找问题的方式，及时发现社会治理中的难点，并将其形成工单，派遣到相应的部门。这套机制建立的关键在于及时梳理部门职责清单，通过政治动员等形式，倒逼部门直面社会治理中的难题，打破科层制中的惰性思维，通过主动作为积极对接社会治理事务。

从常态治理的视角来看，这些职责清单的梳理有助于进一步厘清条块责任，服务于联动机制的常态化建设。除此之外，还要通过高位协调等方式来解决社会治理中单一部门难以有效应对的治理困境，为治理社会中的难点问题提供有效的沟通机制。以笔者调研的苏南Z市为例，专职网格员在日常巡查工作中发现了涉嫌虚假广告的养生馆，将这一信息及时上传到联动中心，联动中心通过视频连线网格员了解具体情况后，将工单派遣到其所在乡镇的联动分中心，随后市场监督管理局执法人员会同当地公安、网格化联动分中心，查处了这一养生馆。

（三）巡办分离

长三角的基层社会治理呈现出强烈的创新性和发展性特征，即地方政府为打造良好的区域发展环境，更愿意投入大量的资源到基层社会，不仅要实现自上而下治理任务的贯彻落实，而且更加注重主动回应社会发展中的重要议题，从而进行治理模式的创新改革。与以往居民反映问题、政府被动式回应解决问题的治理模式比较，不难发现长三角地方政府在积极主动寻找问题并予以解决的诸多探索。苏南政府在探索社会综合治理网格化的模式中，其中一个关键机制就是巡办分离，即在改革过程中通过设置专职网格员下沉到基层社会，主动发现问题并上传到网格化联动中心，网格化联动中心负责督导相应的部门来解决问题。巡办分离机制设置的初衷在于，如果由发现问题的人员来解决问题，那么将降低这些人员发现真问题的意愿，有可能为基层治理埋下隐患；而将问题的发现与解决予以分离处置，各司其职、分别考核，则有助于问题的发现和解决，从而真正做到小事不出村（社区）、防患于未然。

在此基础上，地方政府还对专职网格员的工作职责、部门职责清单进行了系统梳理，制定了网格化联动中心对网格员和部门的考核办法，通过制度化手段建立了巡办分离的工作机制。以专职网格员工作为例，其工作主要分为六大类：社情民意收集、发现上报隐患、开展关爱帮扶、政策法规宣传、开展群防群治、落实党委政府其他交办工作等，其中每一类工作都有更加细化的规定。为了保障专职网格员能够履职履责，地方政府还通过技术手段对其工作进行监控，每天都要到社区巡查三小时以上，联动中心不仅可以在后台看到网格员的巡查轨迹，而且还可以呼叫网格员打开其佩戴的工作记录仪，将实时画面同步到联动中心屏幕上。如果基层一些治理问题爆发后，前期网格员并未巡查到，那么还将启动责任倒查机制，追究网格员的责任；如果是相关问题已被网格员上报但是没有得到及时解决，那么网格员则不需要承担责任，相关的职能部门将会被追责。

四、基层治理现代化的风险与隐忧

基层治理是一个多层次、多体系的系统工程，需要统筹规划、系统布局。从完善基层治理机制、探索现代化治理模式的视角来看，长三角地区在这些方面的改革实践已经走在全国前列，不仅能够充分意识到以往治理模式中的不足，而且通过积极改革、吸纳先进的治理理念和技术要素来完善基层社会的治理体系。基层治理改革的过程本质上就是在不断寻找漏洞以更加有效回应社会需求与国家转型需要的过程，这也就意味着当前阶段的改革并非完美无缺，在试图解决旧问题的基础上也不免会产生新的风险和隐忧，主要表现在三个方面：

（一）基层治理创新与既有体制的匹配兼容问题

尽管越来越多的基层治理创新均以网格化为基本抓手，并且这一治理体系的改革尝试已有近20年历史，但是如何与城乡社区治理结构进行有效衔接仍然存在较大障碍。从城市治理的视角来看，网格化为陌生人社会的治理提供了一种解决思路，构建起政府、社区与居民的互动模式，通过治理重心下沉的方式为基层提供更好的公共服务和社会治理支撑。但是对于新建商品房等异质化程度较高的社区来讲，由于居民忙于工作且社会交往更倾向于业缘、趣缘等团体，对社区认同缺乏情感基础和关联纽带，即便是社区干部大力宣传、积极分子主动参与，也很难唤起居民对网格的认同，甚至相当一部分对此无感。对于乡村社区而言，行政村——自然村——村民小组的治理体系能够发挥较好的与农民的互动作用，而网格化体系的全面推广使得乡村遭遇困惑。网格化体系与既有行政村——村民小组体系的差异究竟在什么地方，在体系推广与应用的过程中，产生了大量重复建设的问题。如果村组治理体系不能为居民提供有效公共服务，唤起大家参与公共事务的积极性，那网格化治理体系又该如何实现治理效能呢。尽管网格化联动体系已经在修补过去存在的问题，但是作为新的治理体系，如何与旧有的治理体系保持好衔接并获得广泛认同仍然存在较大障碍。

（二）制造需求与回应能力不足而产生的信任困境

基层治理现代化改革的初衷在于有效回应居民的合理诉求并提供更为精准的公共服务。当前的治理改革确实使得居民反映问题的渠道更加通畅，但是由于大量的问题被反馈到系统后，有效的治理力量很难对这些问题均做出有实质性的回应和解决。对于居民反映的合理诉求而言，地方政府缺乏解决这些问题的能力，但是闭环式管理办法又必须要求对问题的提出者进行反馈，部门只能通过一些语言艺术予以答复，“正在整改、持续关注……”。以苏南S市W区的环保问题为例，政府将产业园区的土地出让作为住宅用地，而周边的污染问题对居民造成了很大困扰，因此，居民通过各种渠道反映这些问题，但是长达几年，政府依然无法有效解决，只能不断回复“问题已收悉，派专人查访”等无实质性的意见。在回应能力并未明显提升的背景下，而这些被制造出来的社会需求就在政府系统内进入了：反映——回复——整改无效——再反映的怪圈，行政陷入空转状态，不仅耗费了大量的行政成本，也使得居民产生了对政府的失望情绪。由于反映问题的成本相对较低，越来越多的不合理需求被反映到政府，而对这些不合理问题的强制回应机制耗散了大量的行政成本，又压缩了解决合理需求的空间。基层治理的矛盾演变为，治理改革不断强化群众诉求表达，并且在一窗受理、全科服务的背景下，大量的诉求被推进行政体系内部，而既有的治理能力却难以满足不断增长的群众诉求矛盾，以至于造成新的问题堆积、回应群众诉求不及时、材料负担、形式主义等。

（三）治理悬浮与基层负担过重问题仍然较为明显

巡办分离机制虽然在逻辑上保障了问题发现者与处置部门的独立性，但在实践中容易产生治理悬浮和基层负担过重等问题。专职网格员的工作场域在社区，如果其工作仅仅局限于巡查并反馈问题的话，那么将面临两难困境：一是社区工作本质上是群众工作，如果不参与其他事务，仅靠走访巡查，虽然可以了解一些民情，但是没有其他工作提供的参与认识和了解居民的契机，就无法发现更为深刻的问题；进一步而言，对于发现的一些力所能及、随手可以解决的问题，网格员如果保持独立性，则不免陷入“见死不救”的道德困境；如果参与了问题的解决，那么巡办分离又成了假问题。二是专职网格员客观上需要接受社区干部的领导，并且其工作的展开也需要社区干部的配合，否则很难独立完成任务。例如，专职网格员需要承担夜访夜查的任务，而相当一部分网格员是女性，考虑到工作安全问题，社区干部都会协助参与夜访。网格员发现上报的很多问题，大多时候因为事情权责不清，部门之间无法找到合适的处理机制，社区就需要承担兜底责任，那这些超越了社区能力范畴之外的问题又该如何解决呢。类似这些问题是否需要上报，都给网格员带来了新的难题。事实上，大量在联动体系中无法解决的问题，最后都溢出到社区进行处理，极大增加了社区的治理负担。

五、结语与讨论

长三角基层治理现代化的模式已经走在全国前列，地方政府以党建为引领，对过去条线部门泛化的网格治理模式进行系统清理，形成社会治理“一张网”；同时，深化体制改革，成立市区级的社会综合治理联动中心，并将其进行实体化机构运作，完善“横向到边，纵向到底”的治理体系；通过明晰治理单元，推动治理力量下沉等方式解决群众关心的公共事务，并为基层微治理打造良好的制度空间。为了实现基层治理现代化的目标，并适配国家治理转型的要求，地方政府通过数字赋能、条块协同、巡办分离等机制完善基层治理体系。从治理绩效来看，当前苏南基层治理现代化改革较为有效地回应了居民诉求，并建立起条块部门联动治理的制度化机制，但也存在一些不足：基层治理创新与当前的社会治理体系仍然存在一定的兼容问题，地方治理回应居民诉求的能力仍然有待提升，基层负担仍然较重。

基层治理现代化并不意味着治理模式唯一化、可以放之四海而皆准。由于中国复杂广袤的国土面积与区域差异较大的基本国情，并没有可以直接借鉴参考的基层治理现代化样本，中国的基层治理现代化不仅是回应现代国家治理转型的过程，而且也是探索符合地方实际，以满足经济社会发展与人民美好生活需要的重要历程。应该充分认识到经济社会发展的区域差异，采用分类管理、精准施策的治理理念，在充分吸纳各地基层治理的先进经验基础上，兼顾城乡差异与地方差异，从而推出适合地方发展，符合群众需求，满足治理有效要求的基层治理现代化模式。随着技术治理的深入发展，尤其是面对一些地方政府将治理手段技术化作为现代化的核心指标，并为此投入了大量的资源和人力，但是所取得的成效仍然比较有限的情况，如何在成本投入与治理效能之间、基层政权建设与公民生活之间保持新的平衡仍然是值得深思的话题。