地方政府债务对地区经济增长的影响分析——基于城投债视角

戴 玲，蒋钰琦

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

一、文献综述

自2008年爆发金融危机以来，为了减轻消极影响，促进中国经济的发展，政府实施了积极的财政政策即“四万亿计划”来稳定经济的平稳增长，中央提出的四万亿有大部分需要地方政府来配合完成，导致地方政府债务持续攀升。同时，随着我国城镇化的不断发展，尤其是提出以人为本的新型城镇化，要求更高的基础设施与人民需求和城镇化相匹配，财政支出增大。根据财政部公布的数据显示，中国地方未偿债务截至2020年7月底已达24.17万亿元，相比于2020年初的15.32万亿元，增加了8.32万亿元。在中国地方政府债券中，一般债券和专项债券分别占51.6%和48.4%，地方政府债务规模增长迅速，风险不断上升，受到了越来越多的社会关注。本文将以城投债余额作为地方政府债券的代理指标，建立模型来分析地方政府债务给地区经济增长带来的影响。

通过对以往研究成果的分析，可以发现与地方政府债务对地区经济增长相关的效应研究存在争议，大致可以分为三类，分别是正面促进作用、负面阻碍作用和非线性关系。地方政府债务对地区经济增长具有积极的促进作用。凯恩斯认为调节经济的重点就是要放在需求的管理方面，而政府债务是需求管理的重要途径之一，政府债务的增加有利于管理需求，刺激经济增长。邓晓兰和黄显林认为经济增长效应与国债水平关联性很强，应该维持合理的赤字水平与国债规模。[1]亚当·斯密认为政府债务过重就会增加税赋，税负过重会导致商人以及工厂会将货币资本转移到税负较轻的国家，对国家造成损失。白景明总结了财政赤字与政府债务的关系，他认为政府发行债务是弥补财政赤字的主要手段，偿还债务会推高财政赤字。[2]地方政府债务规模和经济增长之间呈现先上升后下降即倒U型的非线性趋势。毛婕和黄春元的研究认为，如果债务水平没有达到阈值，那么地方政府举债就会起到明显的积极作用，从而促进经济的发展；如果债务水平达到阈值以上，那么地方政府举债的负面作用占优势，地方债务对经济增长作用放缓，甚至抑制经济增长。[3]通过分析地方政府债务与经济增长二者间的关系，国内外学者发现，应该将地方政府债务控制在一个合理范围之内(平衡点或拐点之前)，虽然对平衡点是多少还存在争议，但普遍认为不能为了经济增长无休止的扩大债务。[4]

由于我国政府债务数据是不公开，不确定的，获取的难度相对比较大，得到的数据比较分散，从而对研究造成了一定的影响，部分学者债务规模数据来源于国家审计署分别于2011年及2013年发布的35号公告和32号公告，时效性较差，截至2017年12月末，地方政府债券的存量为14.74万亿元，在这之中，超过90%的存量为城投类公司债，总计13.41万亿元。在我国债券市场发展期间，城投债不仅将大量资金提供给了地方政府，而且使其资金短缺的问题得到了有效解决，成为地方政府融资的重要途径之一，对经济的影响引起了越来越多的学者关注。基于城投公司的资产负债表，宋敏系统的分析了城投债的借债规模，并对城投公司存在的经营风险进行了探究。[5]通过对江苏省城投债发行规模的实证分析，张思云和汤洁分别指出，在未来的几年内，本省可以将城投债风险控制到合理的范围之内。[6-7]基于城投债的交易规模，王永钦与陈映辉对我国地方政府的债务问题进行了分析，并发现其主要障碍是预算软约束。[8]通过对城投公司各项经营管理与财务指标的考量，丁继平对地方政府的还债水平进行了定量分析，从而达到判断和评价城投债风险的目的。[9]本文将基于城投债视角，根据各省每年发行债券日及发行年限，计算出每年该省的债券余额量，以我国30个省份的城投债余额规模为代理指标，通过实证分析地方政府债务给地区经济增长带来的影响。

二、地方政府债务和地区经济增长的基本关系

拥有财政收入的政府及其所属预算单位以信用为原则以承担还本付息为前提发行的债券，就是地方政府债务。政府通常以土地为杠杆获得企业大规模借债，企业作为借债人会享有税收利好或以低价获得土地使用权的权利。[10]政府债务是一种特殊的财政收入，在政府的财政收入不足以满足城市建设和产业发展时，政府会举借债务使得财政收入增加，刺激经济增长，但随着地方政府债务规模的扩大，对地区经济增长的促进作用会出现放缓趋势，当地方政府债务达到国际警戒线60%以上时，甚至会对地方发展起到阻碍作用。[11]同时，中国的地区发展存在显著的失衡问题，因此，地方政府债务也会对地区经济增长造成不同的影响，随着人均城投债余额的提高，全国人均GDP也随之提高；东部省份的经济发展程度高，偿债能力较高，中西部省份的经济发展程度较低，偿债能力相对较低；全国的人均城投债余额跟人均GDP在前期成正比，但随着人均城投债余额的增加，人均GDP出现了下降的趋势，存在倒U型关系。[12]

综上所述，地方政府债务和地区经济增长的基本关系可以概述为三点：(1)地方举借债务既可以弥补财政赤字促进经济增长，又可能加大财政压力阻碍经济增长，产生的影响的不同取决于资金的使用方向、使用效率以及地方政府的债务承受能力。[13](2)如果地方政府债务控制在合理范围内，则可以起到改善民生应对危机的作用。如果滥用地方政府资金，使其突破合理范围，则会加大财政压力，挤出私人投资，纠正市场失灵的作用由正转负。[14](3)发展程度不同的地区，由于资金使用方向、资金使用效率以及地区偿债能力的不同，地方债务产生的效果也会有所不同。[15]

三、实证模型、变量说明与数据来源

(一)计量模型构建

在对地区经济增长的影响进行分析时，本文选取了30个省级政府的420个样本量的债务数据，并将面板数据模型运用到了其中。通过对现有文献资料的收集与整理，发现在地方政府与经济增长之间，可能存在非线性关系，也就是倒“U”型关系。所以，本文将二次项加入了模型，并建立了下述模型：

pcgdpit=α+βpcdebtit+γpcdebt2it+θXit+ui+λt+εit

(1)

其中，pcgdp代表人均国民生产总值，pcdebt代表人均城投债余额，i代表省份，t代表年度，X为其他解释变量，包括税负水平、城镇化率、负债率、居民消费价格指数等因素。

被解释变量pcgdp：本研究将pcgdp(人均国内生产总值)运用到了其中，用来表示经济增长；核心解释变量debt：在表示地方政府债券时，本文采用了人均城投债余额这一指标。

其他解释变量：(1)城镇化率urban(城镇人口/总人口)，城镇化率高代表城市的基础建设投入高，一般来说债务水平更高。(2)居民价格消费指数cpi，反映一个家庭消费物品的价格变化和地方经济的膨胀水平。(3)财政收入revenue，衡量一国政府财力的指标。(4)财政支出spending，政府可支配的货币额，与城镇的基础设施投资需求成正比。

表1 各变量的描述性统计

(二)回归结果与稳健性检验

根据发改委的解释，我国省份按政策划分为东、中、西部。东部、中部、西部的经济发达程度依次变弱。本文重点通过东部和中西部来划分以体现地区的差异性。

表2各地区固定效应回归结果

全国 东部 中西部Pcdebt2.528980∗∗∗2.827133∗∗∗2.452043(0.347277)(0.490406)(1.517867)Pcdebt2-0.000040∗∗∗-0.000066∗∗∗-0.000173(0.000015)(0.000020)(0.000177)Cpi502.490162-285.064449632.048941(563.164383)(1201.082876)(599.916933)revenue8.048838∗∗∗12.911719∗∗∗8.730302∗∗∗(0.755373)(1.634748)(2.232976)spending-4.147326∗∗∗-9.080054∗∗∗-3.588418∗∗∗(0.631108)(1.464004)(1.177200)urban83257.940∗∗∗86647.1113∗∗∗80656.1230∗∗∗(4194.290348)(8699.087295)(7365.762579)_cons-5.85319e+0430291.994591-6.95245e+04(58433.902376)(1.24352e+05)(61939.696015)

根据实证结果可知，全国各地区的地方政府债务的一次项都是正值，二次项都是负值，二者间存在明显的倒“U”型。整体来看，地方政府债务规模会对促进地方经济增长有正向作用，但超过阈值，则会起反作用，阻碍经济的发展。[16]计算得出，全国的人均债务余额为2 355元，东部省份的人均债务余额为3 411元，中西部省份的人均债务余额为1 547元，说明当前我国各地的政府债务情况并不相同。东部地区经济发展程度高，经济结构更优化，经济运行环境更完善，有利于更好地消化债务，化解债务风险，保持合理的债务比率，所以人均债务承受水平较高。相比于东部，中部和西部地区经济发展程度较低，抗债务风险能力低于国家水平，人均偿债能力较弱。[17]表2还显示，财政收入前系数为正，说明财政收入在某种意义上促进经济增长，财政支出前系数为负，说明财政支出在一定范围内对一个地方的经济发展起负作用，城镇化率前的系数为正，说明一个地方的城镇化是推动一个地方经济发展上起到了不可替代的作用。居民消费指数前面系数在全国和中西部时为正，在东部省份为负，说明居民消费指数对地方经济发展没有显著影响。

利用债务率对人均债务余额进行替换，并利用人均GDP增长率对重负基准进行替换。同时全面检验了以上基准回归结果的稳健性。上述结果可以得到核心解释变量的估计系数的符号和显著性在任何一种计量模型下的结果均符合基准回归结果，也就是说，本文采用的模型与核心解释变量具有良好的稳健性。

四、结论和政策建议

从上文的分析中，可以得到以下结论：(1)地方举债规模控制在合理范围内，对于有效扩大投资，优化产业结构起积极作用，但当地方债务突破平衡点时，对地方经济的促进作用会放缓甚至会起阻碍作用。(2)我国地区间存在显著的差异，东部地区经济发展水平较高，承受债务风险的能力比较强；中部与西部地区的经济基础欠发达因而债务风险承受能力较弱。

通过以上的研究结果可提供以下政策建议：在债务规模可控的前提下，第一，适当的债务发行能够有效地促进地区经济增长，因此地方政府债务发行的方式应该向公众开放，朝着正常化和透明度的方向进行改革；由于过高的地方债务规模将对地区经济发展带来负面阻碍影响，所以地方政府债务处理机制和规模预警的建立是必须且必要的。[18]第二，可以适当提高经济发展水平较低的地区的债务规模，按时发放中央的债务补助资金，利用债务来拉动经济的增长。第三，按照地方政府不同的发债目的，基于对地区财政资金支出结构的协调，合理控制经济建设支出，并将债务资金对地区经济增长的促进作用充分发挥出来。第四，完善官员业绩考核制度，避免出现为了盲目追求业绩大肆举债投资的现象；再者对地方官员在任期间有无逾期债务或违约行为进行调查，并判断其举债的合理性。除此之外，还要加快地方债务责任制度的建立与健全，对主体的债务责任予以明确，进一步丰富评估、审计和问责制方法，从而改善系统防范债务风险。