城投债增长的区域差异性研究

许雪芳

（广西财经学院，广西 南宁 530001）

一、引言

近年来，为了筹措资金来应对建设资金不足的问题，地方政府纷纷成立企业性质的地方融资平台，发行城投债。作为具有中国特色的债务种类，城投债一经发轫，就担负了拉动经济增长的重任。2008年金融危机之后，中央政府“四万亿”投资拉动计划，更是为地方政府举债提供了契机和理由。本文以2006-2018年中国各个地级市城投债为研究样本，分别分析东部、中部、西部三大地区城投债增长现状，并进一步考察三大地区城投债增长的差异。

二、中国各区域城投债发行基本情况

通过Wind数据库，整理出中国31省各地级市的2006-2018年城投债数据（基于数据所限，不包括台湾地区、香港特别行政区和澳门特别行政区）。根据这些数据，总体来看，2006-2018年间，各地区城投债发行总体平稳，城投债稳步增长，但地区间差距依然较大。各区域的城投债发行情况如下：

（一）东部地区城投债发行现状

在2008年经济危机之后，东部地区城投债发行总额逐步增加，但增幅较小。2013年中央政府实施积极的财政政策，在经济弱复苏的情况下，消费增长需要结构性改革，短期内投资仍然是推动经济增长的主要动力，因此城投债在2013年增长加速，2014年城投债发行总额同比增长127%，体量稳步增加，并在2016年呈井喷式增长。而在2017年，由于政策收紧，城投债发行总额陡然下降，但体量依然很大。2018年7月31日中央政治局会议提出“把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务，加大基础设施领域补短板力度”，进入8月份以来，有关部门加大了对地方债券发行的支持力度，地方政府专项债发行全面提速，继而在2018年回升至18953.32万亿。

（二）中部地区城投债发行现状

受金融危机影响，东部沿海地区产业发展成本上升，国务院出台举措引导东部部分产业向中西部转移，这也对中部地区的基础设施建设提出了更高的要求。2009年中部地区城投债发行总量是2008年的22倍，增幅较大。此后，城投债发行总额维持平稳发展。2012年增速加快，同比增长195%。2014年我国经济发展进入新常态，经济增速换挡，经济结构优化升级，增长动力更为多元，因此，2015年中部地区城投债发行总额同比增长9.8%，增幅较小，投资拉动明显减弱。2016年国家发改委引发《促进中部地区崛起“十三五”规划》，大力支持长江中游城市群和中原城市群建设，因而在2016年中部地区城投债发行总额高达5915万亿，迎来13年来的峰值，尔后稍有回落，但在2018年基建投资增速背景下又出现回升。

（三）西部地区城投债发行现状

西部地区总体上为欠发达地区，投资性融资平台公司数量较少，2007年西部地区城投债发行总额仅为2.8万亿。在经济下行的压力下，东部沿海地区产业西迁，对基础设施的需求增加，2009年城投债发行总额是2008年的4倍。此后，西部地区城投债发行总额降速增长。2012年国家发改委对西部大开发十二五规划明确战略部署，大力推进西部地区城市化进程，所以西部地区城投债发行总额在2013年后加速增长，2016年达6085.2万亿，尔后回落至4710.275万亿，2018年随着基建投资的再度升温而略有上升。

三、中国城投债增长区域差异性特征

在对我国东部、中部和西部地区2006-2018年间城投债增长的分析基础之上，现对三大地区城投债增长差异及其内部差异进行分析。

（一）东部、中部、西部地区城投债增长差异

由三大地区城投债增长对比可知，东部地区城投债体量大于中西部地区，增速也快于中西部地区，并且这种差距在2013年以后尤为明显。总体来看，中部地区和西部地区城投债体量以及增速趋近，在2014-2016年期间，中部地区城投债发行体量和增速均低于西部地区，但在2016年之后，中部地区城投债发行总量开始反超西部地区，但二者差距不大。值得注意的是，三大地区城投债增长都是在2013年后有了较大飞跃，并在之后的三年保持高速增长，在2016年出现回落，继而在2017年后出现反弹。

在2009年之前，中央政府鼓励地方政府设立合规的政府融资平台融资。当城投债存量在2009年出现了较快增长之后，政策开始由鼓励阶段转向规范阶段，所以三大地区城投债增速在2009年之后均放缓。2014年我国经济发展进入新常态，经济增速放缓，各个地区有激励通过增加基建投资来刺激经济增长，因而城投债增速在2013年后再度加快，且东部地区增速远远快于中西部地区，政府债务风险也随之增加，因此，2014年监管政策开始严格约束城投债的发行，所以2015年三大地区城投债发行增速均较之上年有所下降。随着经济下行压力的加大，2015年监管政策开始有所放松，城投债增速再次上扬。2016年，随着经济增长压力的减弱和金融风险的增加，城投债政策又开始重新加严，因此，三大地区城投债在2017年都进入了减量阶段。2018年随着政策基调由“紧货币、紧信用、紧财政”调整为“宽货币、稳信用、财政微调”，以及政治局会议定调“加大基础设施建设补短板力度”指引下，基建投资出现反弹，三大地区城投债增速回升。在此回升过程中，东部地区与中西部地区表现出了巨大差异。东部地区城投债增速急剧上升，且发行总量一跃超过往年峰值。中西部地区城投债增速弱势回升，且低于往年城投债发行总量峰值。

（二）东部、中部、西部地区城投债增长内部差异

在2008年左右，三大地区内部各个地级城市间城投债发行总量均差异巨大，但东部地区内部的差异远小于中西部内部的差异。随着区域平衡发展战略的实施，这种差异2009年之后逐渐缩小，且日趋平稳，尽管如此，中央政策取向改变的节点对地区内部城投债发行总额差异的影响依然是显著的。在城投债发行总量较高的时期，变异系数也较大，即地区内部各地级市城投债发行总量差距较大。譬如，2008年为应对经济不景气的问题，基建投资盛极一时，三大地区城投债发行总量均迅速增加，但地区内部各地级市对经济危机的敏感度不同，因此各个地级市城投债发行总量的差异也较大。2014年我国经济发展进入新常态，经济增速由高速增长转向中高速增长，投资拉动经济增长的作用减弱，三大地区城投债增速放缓，变异系数也均呈下降趋势，换言之，三大地区内部各地级市城投债发行总量之间的差距日渐缩小。随着经济的复苏和债务风险的增加，2016年，城投债政策重新加压。在此背景下，2017年三大地区城投债发行总量都出现了减量，同时，变异系数也呈下降趋势，即地区内部城投债增长差异趋于减小。

东部地区多为经济发展较快的城市，内部各地级市之间的经济发展水平差距相对较小。在2006-2018年间，其变异系数除了在2011年时明显高于中部地区，其年份皆低于中西部地区，且日益与中部地区变异系数趋近。随着中部地区崛起战略的推进，到2015年，中部地区经济发展水平显著提高，各地级市之间的发展水平差距较之以前相对缩小。2015年之后，中部地区城投债变异系数逐步减小。西部地区幅员辽阔，不仅包含的经济落后的边疆城市，还包括产业密集、经济发展较快的平原城市，各个地级市基建投资力度大相径庭，因此西部地区内部各个地级市城投债发行总额存在较大差异。其城投债变异系数除了在2008年、2014年低于中部地区，总体上高于东部和中部地区。值得注意的是，在2013年之后，西部地区内部各地级市城投债增长差距进入缩小阶段，且该阶段维持了4年之久。随着西部大开发的强势推进，2013年，贵州开始发展大数据产业，其余各省也立足自身资源优势，发展地区特色优势产业，西部地区各个地级市经济发展水平差距较之以往呈缩小之势，城投债发行增长的差异也因此减弱。

四、促进区域城投债健康发展的对策建议

（一）根据地区实际合理确定举债规模

各地区应对自身经济发展水平及城投债规模有清醒的认识，量力而行，合理举债。切实落实地方政府责任审计，审慎辨别城投债发行总量与地区经济发展的关系是处于正相关阶段还是负相关阶段，避免盲目大量发债。地方政府应进一步提高履职能力，有效发挥政府行政的能动性，科学合理地安排债务投向，使所得资金发挥最大效用。东部地区政府审计较为严格，应立足基础官员真实工作业绩，鼓励其敢想敢为，有所作为。西部和东北地区应将其注意力聚焦于举债的科学性问题上。

（二）规范地方政府融资行为

构建规范合理的地方融资模式，明确城投债发行量上限，并进一步将城投债增速限定在一个合理区间内，同时通过债务置换来保持投资的稳定。完善债务监管体制机制，对政府债务进行统一管理。严禁地方政府通过游离于市场监管体系之外的信用中介机构扩大债务规模，严格统计筛选非信贷融资债务，增强风险硬约束，提高对债务风险的掌控力。健全监督问责机制，加强重点督查和审计。研究出台终身问责、倒查责任制度办法，健全责任追究制度，坚决查处问责违法违规行为。此外，融资成本低且可有效控制市场风险的PPP融资方式不应该被政府仅用以化解存量债务的问题，而应该充分发挥其本位作用。明确政府和公司的责任界限，分清基层政府与融资机构、PPP模式的债务责任界限，积极推进政府合法融资、合理举债。

（三）健全长效约束机制

官员的变更，往往意味着地方经济政策与基建项目的变化，这就导致了投资环境的不确定性，进而使城投债发行成本上升，另一方面，官员更替也导致了区域经济发展的差异。城投债发行成本上升，究其深层原因，不在于官员更替、异地交流机制本身，而在于如何规避官员谋求短期效益最大化的短期行为。地方官员有激励扩大城投债发行规模，借此拉动经济增长。因此，探源之策在于优化晋升考核机制，立足官员自身能力以及真实绩效，而非GDP体量。建立健全长效问责机制，促进地方城投债健康合理发行。

（四）加快金融创新进程

加快金融领域创新，积极引导资产证券化的铺开，通过这种方式缓解债务危机的压力。资产证券化提高了买方以合理价格将资产顺利变现的能力，有效减少了资产负债的期限不匹配的可能，与此同时还披露了隐性的地方债务，利于提高地方债发行的可持续性。应提高融资的专业化水平，促进各融资方式协调发展。加快城投债转型升级，逐步消解城投债存量，严格管理控制债务增速。较之城投债，PPP模式风险相对较低，有利于缓解地方政府债务危机，同时使基础设施的投资成本下降，大幅提升了政府财政在基建领域的经济效率。政府应积极建立健全相关机制体制，管控融资风险，为PPP的发展扫清组织制度障碍。