经济责任审计对地方政府投资效率的影响分析

宁波工程学院

引言

20世纪90年代起，中国开始实行财政分权改革，其特点是经济上的分权和政治上的集权，府际竞争的不断加剧随之而来。一方面，政府需要通过经济发展获取更多的资源以形成经济的良性循环，另一方面，官员需要通过经济发展作为政绩得到晋升的机会。经济发展成为区域治理的重要目标，这也被诸多学者认为是中国经济快速发展的重要原因之一。为了提高区域内经济发展水平，政府竞相出台各项政策，其中政府投资作为一项重要的财政手段在提升GDP、增加当地就业率，调整产业结构等方面起到了重要的作用。然而，财政分权赋予了地方政府更多的权力，增加政府治理的自由度和灵活性，但也可能会增加政府的寻租空间和治理的短视行为，如地方政府过度投资引起地方债务高涨，体现在政府投资角度，又可以理解为，政府投资的必要性？政府投资的投入产出比？政府投资的长远效益？政府投资的寻租性？等。如果没有经济责任监督，政府投资效率低下，不但会浪费财政资源，还有可能挤占私人投资，进而对经济的长远发展产生负面作用。

经济责任审计是在中国特定背景下产生的，它对政府经济行为进行约束和监督，投资的冒进现象和官员腐败现象得到了有效的控制。同时，由于对经济责任审计担责的顾虑，政府也有可能减少投资行为以求无过，进而减少公共产品的有效供给。如何利用经济责任审计制度促进政府的“有为”投资，提高政府投资效率，具有重要的意义。

一、经济责任审计和政府投资效率

（一）经济责任审计

经济责任审计是对各级党政领导干部就其所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性及经济活动所负的责任，进行独立监督、鉴定和评价的活动[1]。经济责任审计源于改革开放过程中，机关和企事业单位领导人权力过大，产生决策和管理上的个人独断，进而损害了社会群众的利益。1986年政府出台了针对厂长经济责任审计评议的《全民所有制工业企业厂长工作条例》，1999年又印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行办法》。2005年经济责任审计范围扩大到地厅级领导干部，2010年审计范围进一步扩到了省部级领导干部，并明确了经济责任审计的内容、实施，评价和结果运用的相关规定。2014年经济责任审计规定实施细则将审计对象包括了地方各级党委主要领导干部，审计内容包括了民生改善、自然资源资产、生态环境保护以及厉行节约反对浪费等职责履行情况。经济责任审计的内容更加全面，兼顾经济效益和社会效益。2016年对经济责任审计的7个方面又进行了统一的规定。经济责任审计在法律层面不断丰富，并在实践中不断完善，在政府治理中起到了越来越重要的作用。

地方政府官员的经济责任来源于其担任的领导职务中所掌握的在相关经济活动的干预权利，可能是决策权，也可能是管理或经营权等，根据权责对等的原则，官员在经济活动中的权力越大，他需要承担的经济责任也越大。因此责任审计就是确定官员在经济活动中权力的大小与范围，进而促进政府投资高效率的一种审计方式。

（二）政府投资效率

政府投资是以政府为主体，利用权力和市场运作向社会提供或生产社会需要的公共物品，起到宏观调控作用的重要财政政策。在党的十一届三中全会前很长的一段时间里，政府是我国的主要投资者。根据2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》说明，投资关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展全局有重大影响的项目。郭庆旺、赵志耘和贾俊雪（2005）分析了财政投资对总产出、全要素生产率、民间投资的影响，发现财政投资能显著促进地区的经济增长，并对民间投资的增长起到积极作用[2]。

政府投资效率可以分为经济效率和社会效率，是衡量政府资本投入与产出之间的比例关系，高效率的政府投资能优化社会资源配置，实现帕累托最优。影响政府投资效率的因素有很多，除人均国民生产总值，人均贷款余额、外商投资和技术外，由于财政和晋升压力，地方官员会基于自身的政治立场，利用手中的权力对政府投资进行干预，进而降低政府投资效率[3]。同时以GDP总量和地区财政收入作为晋升激励机制会使政府投资产生短期行为[4]。经济责任审计在一定程度上会对政府投资行为进行约束与监督，对投资效率产生影响。龙世舜（2016）利用边际资本产出率方法对经济责任审计对政府投资效率影响进行了实证分析，结果显示，经济责任审计对政府的非效率投资有抑制作用，能对官员行为起到监督和威慑作用[5]。

二、经济责任审计对地方政府投资效率的影响分析

地方政府投资能对区域经济发展产生显著的促进作用，从宏观层面看，区域经济发展代表着经济总量的增长，是国家经济增长的重要基础。但从微观层面看，区域经济的发展存在差异性，如发展模式、投入产出比，产业结构，生态效率等，这些差异关乎着经济的可持续发展，需要在国家经济范畴内进行整体规划。政府和公众存在一种特殊的委托代理关系，具有信息不对称的情况，且政府处在信息的优势端，掌握着管理公众的权利，为了避免产生道德风险和逆向选择，提高政府投资效率，需要利用经济责任审计增加政府投资决策的透明度，畅通信息流通渠道，优化官员治理行为，提高公众认知度，进而对政府投资的效率产生影响。

（一）发挥信号传递作用

经济责任审计是国家审计部门针对领导干部“个人”在任期内财政收支以及应承担的经济活动责任履行情况进行监督和审计核查，促使地方政府能根据中央的重要制度理念进行执政。经济责任审计能通过审计内容和过程对官员治理发出信号，进而对政府执政规范性产生影响。

政府投资低效率的主要原因是投资决策的不合理性，决策是否合理又取决于主观因素和客观因素，客观因素与市场、预测、能力等不确定性有关。主观因素主要包括投资偏好性、公平性、合法性等与官员投资行为有关。官员的投资行为既要完成中央政府的任务，又要切合地区和公众实际发展需求，而这些职能的完成存在双层的信息不对称。一层是地方政府与中央政府之间的信息不对称，为地方政府的机会主义行为提供了条件，进而导致代理问题，地方政府是否会尽心尽力完成中央政府布置的任务无法预知。另一层是地方政府和地方公众之间的信息不对称，投资动机，投资过程等信息无法有效传递给民众，民众因知情度弱而无法有力回应和支持，减少了政府投资的社会效率，也会因民众监督权弱化，减少对政府投资行为的监督，减少政府投资的经济效率。经济责任审计将这些信息透明化，并在中央政府、地方政府和民众之间进行有效传递。

此外，经济责任审计利用信息的传递功能，按照审计内容向地方官员传递职责履行的规范性，根据官员履行的情况，传递给纪律检查委员会，中共中央组织部及国有资产监督管理委员会等部门。这些部门根据获得的信息对相关官员进行奖惩，在这过程中，这些信息又传递给其他所有官员，进一步明确了中央制度安排下官员的履行职责，不仅让地方政府投资有据可循，有法可依，也有利于民众了解政府投资效率及对市场的合理预测[5]。

（二）提高资源配置效率

在其他条件不变的情况下，现代经济增长理论认为经济的有效增长不仅取决于投资规模的持续扩张，更取决于投资效率的不断提高和资源的合理化配置。而目前我国部分地方政府的投资扩张，是以整体投资效率的下滑为代价[6]。比如对土地财政的过度依赖，地方政府债务高筑等。政府投资是市场经济的重要组成部分，针对市场失灵的现象，政府投资能对市场无法有效配置的资源进行合理规划，在促进就业，公共产品供给和提高国民收入等方面有着重要的作用。从宏观经济学角度看，政府投资的效率受到很多因素的影响，包括市场中投资对利率的敏感性，市场需求等。如果投资范围和投资力度没有进行充分论证，不但无法实现资源的有效配置，还会挤占市场的私人份额，对市场经济发展起到负面的作用。

经济责任审计作为一种制度安排，不仅监督地方政府投资行为的合法性，更是监管投资行为的合理性。它通过对损害公共利益，危害国家经济安全等违法违规行为的揭示，确保政府投资行为的合法合规和资金的安全使用。尽管我国也有政府投资审计和建设项目绩效审计，但其主要是对政府投资的完成情况和投入产出比的合理性进行评价。与之不同的是，经济责任审计是以官员个人为主要审计对象，评价的是官员在投资过程中的履职情况。失责行为与官员个人相关联，无法推卸个人责任，具有较强的威慑作用，对官员投资行为的约束性也越大。为了获得晋升机会，官员会通过优化资源配置来促进区域经济的发展，而减少刺激经济的短期行为。

（三）约束贪污腐败行为

政府投资在财政分权的体制下，赋予了官员较大的决策权力。地方政府官员在财政利益和政治晋升的双重激励下，会有强烈的投资冲动，通常会采用一些并不符合规范的优惠政策来吸引投资者，最终导致地方政府过度投资[7]。腐败最主要的动机是经济利益的驱动，也是造成政府投资低效率的重要原因之一。litgaard（1998）通过一个数学公式解释了腐败与影响因素之间的逻辑关系：“腐败=垄断+自由裁量权-问责”，问责可以对行政性垄断和自由裁量权产生的腐败起到弱化作用，经济责任制度就是一种高效的问责制度[8]。

地方官员的权力主要是对地方资源的开发，除晋升需要的政绩外，部分官员还会追求个人效用最大化，通过增加政府软预算进行项目投资，官商合谋等谋取经济利益。经济责任审计的核心是监察官员职权的滥用。通过对地方政府官员的监管，针对经济资源控制权利和相应经济责任落实之间的匹配状况进行审核和监督，提升政府治理的透明度。李江涛（2011）研究表明经济责任审计能够有效约束地方官员的寻租行为，合理利用政府费用，经济责任审计力度越大，对领导干部职务犯罪的预防力度就越大。不断增加的经济责任审计范围和执行力度，加大了官员对贪腐行为的危机感，手中权力得到了监管，以公谋私的空间大大缩小，从源头上预防和治理腐败，进一步实现科学的发展观和正确的政绩观，进而提高政府的投资效率[9]。

（四）产生投资风险顾虑

经济责任审计是对官员履职情况、业绩等的综合评价，影响了地方官员的仕途。由于存在审计的风险，官员会更加慎重地对待投资项目，不仅会考虑投资的合法合规性，也会考虑市场的需求和社会效益，在投资选择上可能会存在求稳不求效的情况。部分关乎民生的高投入低产出或较高风险的投资项目，有可能会选择放弃，以降低审计可能带来的风险。投资风险伴随着审计风险的确不会带来投资的过度，但也会产生投资不足，例如公共产品投入或者私人投资无法驾驭的高风险项目。陈海红、陈宋生和罗少东（2014）通过对央企控股上市公司的样本分析得到，政府审计提升了审计单位的投资效率，对被审计单位的过度投资现象具有明显的抑制作用，但对投资不足的缓解作用不够显著[10]。

在经济责任审计制度下，晋升激励强度会有所下降，地方政府会减少发展型公共物品的供给，转而增加在职消费，民生型公共产品的供给不会受到影响。需要投资的项目未得到落实，高风险低产出项目受到规避，政府投资的经济效率提升的同时，社会效率会出现下降。这就需要经济责任审计在内容和方法上完善社会效率指标，既要鼓励“有为”投资，也要侦查“无为”投资，实现政府投资效率的整体上升。

三、经济责任审计在提升政府投资效率方面的建议

（一）完善民生权益审计

就业、医疗、教育、三农和食品安全等问题是与民众生活息息相关的民生问题，也是体现一个地方政府经济发展程度和政府治理水平的指标。在经济责任审计制度传递的信息下，地方政府会根据审计内容合理约束和规划自己的投资行为，避免产生投资过度和低效率项目。但在部分无法产生短期效益，或无法体现业绩的项目上可能会出现投资不足的现象，如发展型公共品的提供。投资是否不足，要看市场需求是否出现短缺，是否出现市场价格上升，且私人投资无法有效供给的情况，因此民众的反馈非常重要。在经济、生态、民生保障上民众的满意度，民意调查的结果，也可以纳入经济责任审计的范畴，来评价政府官员尽责的情况。根据不同官员的职责，建立科学的民生审计指标体系，对被调查群众的选取，既要有随机性，又要在年龄、性别、职业和区域等结构方面具有代表性，能反映其长期观察的可行性。民意调查结果和审计信息要面向社会公开，增加审计过程的透明度。

（二）完善政府投资机制

经济责任审计可以通过约束地方官员行为，提高政府的投资效率。地方政府投资既要实现地区经济和社会发展的目标，又要符合经济责任审计的规范性，既没有投资过剩也没有投资短缺，既能提高市场资源的有效配置，又不会挤占私人投资，因此政府投资决策水平的提高至关重要。需要建立专业的政府投资管理人才和团队，要有坚定的责任意识和道德意识，对投资有较强的理论水平和实操经验。建立责任明确的政府投资决策机制，明确各部门在投资决策中的地位和责任，完善各部门协调和联动机制，进行投资项目的分层决策，确定责任归属，增加整个投资过程中信息在各部门的流畅度，减少不必要的浪费，提高政府投资的效率，同时建立责任追究机制，落实与决策权力相对应的决策责任追究体系，预防可能存在的利己主义和短期行为。

（三）创新责任审计方法

对审计资源的配置进行优化，调高审计效率。充分利用民间审计的监督作用，建立内部审计、社会审计和国家审计相结合的综合审计体系。对政府投资效率审计上，要在投入产出比的公式中增加生态环境损失、自然资源消耗、民众满意度等量化指标。可以利用大数据技术进行审计，对这些民生指标进行动态观察。利用电脑中逻辑关系的编辑程序，将各类数据输入系统，筛选异常信息，提高审计准确性与效率。要进一步利用信息管理系统和互联网工具，推动经济责任审计数字化，创新审计方法，细化审计环节，加强对信息的收集和分析，拓展监控的范围和力度，提高审计实操的标准化和准确性。

结语

综上所述，经济责任审计在我国特定环境下产生，是针对官员个人对其职权范围内的经济履行职责进行审计。由于其对地方政府官员的行为产生了约束和震慑，官员的晋升业绩激励和个人利益驱动激励会有所减少，对地方政府投资的冒进行为和短期行为有所抑制，进而提高了地方政府的投资效率。

政府投资效率分为经济效率和社会效率，经济效率关注的是投入产出带来的效益，社会效率关乎民生、生态等问题。经济责任审计对地方政府投资的影响主要可以通过信号传递作用、优化资源配置、约束贪腐行为和产生风险顾虑四个方面理解。经济责任审计通过审计内容向官员发出如何规范行为的信号，被审计官员受到的奖惩又给其他官员带去了相应的信号，进而根据中央制度安排的理念，对官员的投资行为进行了约束和指导。官员会慎重进行投资决策，避免投资过度和投资浪费的现象，对市场资源配置起到了积极的作用。问责制度减少了政府官员在投资中的贪污腐败行为。但由于担心审计风险和投资风险，政府官员在规避投资过剩的同时，也可能会减少高投入低收益但关乎民生的投资项目，进而造成投资不足的现象。因此，需要完善民生权益的审计，增加民众满意度的信息，防止公共物品供给的短缺，同时增加审计过程的透明度，增加民众的知情权。完善政府投资机制，落实责任归属，提高投资决策水平。利用大数据等信息化手段，实现数字化审计，拓展审计的深度和广度，提高审计的效率，进而提高地方政府投资效率。