西藏巩固提升脱贫攻坚成果的几点思考*

洛桑达杰

（中共西藏自治区委员会党校，西藏 拉萨 850000）

西藏是全国贫困程度最深、难度最大、成本最高的深度贫困地区，到2020年与全国一道实现全面小康面临着种种困难和挑战。但在党中央和各对口援藏省市地区的大力支援下，在全区各级党委政府的坚强领导下，在广大群众和干部的群策群力和辛勤劳作下，于2019 年底，刚性的考核任务基本完成。本文针对全区脱贫攻坚完成以后，保持各项政策、机制、帮扶、责任力度不减，建立防止返贫长效机制，补齐农牧区短板弱项，继续强化政策保障等还需要做的大量工作进行研究，提出巩固拓展脱贫攻坚成果并全力推进乡村振兴的几点建议。

1 西藏脱贫攻坚取得历史性成就

西藏各级党委政府始终把脱贫攻坚作为“十三五”时期最大的民生工程，紧盯“两不愁三保障”和人脱贫、县摘帽、解决区域贫困的底线目标，全区上下团结拧成一捆绳，推进脱贫攻坚工作。明显改善了贫困群众的生产生活条件，显著提升了贫困地区基础设施建设和基本公共服务水平，培养了一大批懂政策、会帮扶、作风硬的干部队伍，贫困群众整体面貌发生了历史性转变。

1.1 脱贫攻坚取得巨大成效

截止2019 年底，全区62.8 万人全部脱贫，74 个县（区）全部摘帽，贫困发生率由2015 年的25.32%降为0，实现全区所有的贫困县（区）摘帽、所有的贫困人口脱贫，并持续保持着贫困人口的零记录。在中央对省级党委政府的绩效考核中连续4 年被中央确定为“综合评价好”，全区整体实现“两不愁三保障”目标任务。解决了剩余3.23 万建档立卡贫困人口的饮水安全问题，劝返了贫困家庭学生5213 人，贫困人口的基本医疗保险救助得到了保障，筑牢群众脱贫“保障网”，完成贫困家庭危房改造任务4.4 万户。在以习近平同志为核心的党中央的特殊关怀下，在全国实现了整省率先脱贫，历史性消除了绝对贫困问题。

1.2 群众收入水平显著提高

人均纯收入从2015年底的1499元提高到了2019年底的9328.04 元，比5 年前的1499 元增加了5 倍多。其中，工资性收入和经营性收入分别增长18%和15%，转移就业和产业发展促进群众增收成效显著。2019 年，西藏农村居民可支配收入实际增长13.1%，增速全国第一，连续17年保持两位数较快增长。农村居民可支配收入达到全国平均水平的80.8%，绝对值相差3070 元，同比缩小101 元，在全国排名24 位，西部第6 位，同比向前推进了1 位。从贫困群众收入结构看，工资性收入和经营性收入占79.3%，贫困人口转移性收入平均占比从2016 年的大约33%下降到2019年的大约20%.

1.3 社会保障水平显著提高

全区“十三五”脱贫攻坚期间大力实施“水电路讯网、教科文卫保”十项提升工程，贫困群众基本生产生活条件明显改善。电力方面，随着阿里联网工程年底建成后，全区主电网供电实现74 个县(区)全覆盖，“三区三州”农网改造升级工程217项全面开工，抵边建设任务已全部纳入“三区三州”农网项目实施，同时也安排了易地扶贫搬迁配套供电工程。道路交通方面，截止2019 年底，全区乡(镇)、所有建制村通达率都达到99.86%以上，建制村通客车率37%(5480 个村中有2024 个)，提前三年完成目标任务，乡村通达深度和通畅水平都有了大幅提升。通信网络方面，全区光纤宽带覆盖5366 个村(居)、4G 网络覆盖5310 个村居，广播电视村村通工程新增11.8 万户。教育设施建设方面，统筹解决易地扶贫搬迁点学校配套建设，多渠道投入建设资金2.86 亿元，共安排所有深度贫困县学校基本建设资金8.99 亿元，安置点适龄儿童少年接受学前和义务教育全面保障，全区贫困家庭子女接受高等教育的比例逐步提高，贫困家庭子女接受义务教育得到了有效保障。贫困群众健康水平和社会保障水平不断提高[1]。

1.4 经济社会实现快速发展

通过实施“五个一批”和脱贫攻坚前所未有的大规模高强度集中投入，广大农牧区各项社会事业面貌发生了根本性变化。脱贫攻坚各项事业成效显著、生态环境不断优化、保障措施日趋完善、基础设施持续改善、教育水平不断提升、农牧民健康水平不断改善。感党恩、爱核心教育深入人心、进一步增强了“五个认同”，密切了党群干群关系，建强了基层组织，增强了民族团结，巩固了党的执政基础。

1.5 贫困治理能力明显提升

精准扶贫、精准脱贫基本方略作为新一轮农村贫困治理的主要制度设计，形成了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的政策建构，以及坚持党的全面领导、坚持一盘棋思想，坚持党政“一把手”主体责任，实行干部“四包”制度。西藏贫困治理能力方面，有些创新举措在全国都是走在前列的：一是从西藏整个脱贫攻坚期的组织架构来看。全区成立了脱贫攻坚指挥部，属全国第1 家，在攻坚期内大概有十几个省都借鉴西藏经验成立了指挥部，如果没有这个指挥部在资源配置上发挥重大作用，从根本上解决了各行业各部门协调问题，创新了资源整合方式，形成了巨大合力，各种超常规的举措无法落地。二是从全区生态保护与生态岗位的高度结合来看。尽管区内有些部门、领导和中央巡视都说这是过度福利化（定编定岗定量定酬），生态岗位确实也存在一些弊端，但是总体上发挥了支撑作用，特别是对那些没有劳动技能的贫困人员，增加贫困群众收入。三是从驻村工作队的作用发挥来看。驻村工作队最初目的是强基惠民，但在这个过程中对脱贫攻坚工作起到了非常大的支撑作用，特别是对基础数据的核准或采集上发挥了不可替代的作用。同时将在今后巩固提升脱贫攻坚成果、发现贫困主体等方面会发挥更大作用。总之，在全区脱贫攻坚期间形成的责任体系、组织体系、投入体系、保障体系、考核体系，有效推动了全区基层治理体系的完善，显著提升了基层治理能力。

2 巩固提升脱贫攻坚成果

今年是巩固拓展脱贫攻坚成果、实现同乡村振兴有效衔接的起步之年。应把巩固提升脱贫攻坚成果摆在头等重要位置，坚决守住来之不易的脱贫成果，确保经得起历史和实践检验，需从以下几个方面继续发力。

2.1 大力提升产业发展基础

正确处理好城镇就业和就近就便不离乡不离土、能干会干的关系，立足资源禀赋，发挥比较优势。着力强化提升产业发展水平，完善产业基础设施，强化产业技术指导，搞好扶贫产品销售。从全区目前产业发展现状和比较优势看，能够确保贫困群众依靠产业实现比较稳定、可持续脱贫，应该讲种植青稞、养殖牦牛、开发旅游、民族手工等这些是首选的富民产业，不管是从全区资源禀赋、比较优势出发，还是从广大贫困群众所掌握的技能水平和作业熟练程度考虑，都是就近就便、能干会干的产业。比如，以青稞牦牛产业为例，全区行业内部或者有关领导经常诟病说大家的产业除了青稞就是牦牛、说同质化严重。那么我们扪心自问想一想，西藏除了青稞牦牛还能搞什么？这些是不是我们的资源禀赋、是不是我们的比较优势、是不是我们广大农牧民能干会干的产业？有人也许会质问为什么不学习内地发达地区搞一些“高大上”的产业？我们不是没搞过，还提出“抓大放小”，结果是大的没有抓住、小的反而放走了。因此，笔者认为西藏产业发展的真正问题不是出在同质化，而是没有形成规模化。那么，如何打造西藏产业规模化经营或者如何把青稞牦牛产业建设成为特色优势产业发展的领跑者。首先，各级政府应积极引导和扶持青稞牦牛产业做大做强。各级政府加大统筹资源力度，更多从供给侧发力，变“输血”为“造血”，着眼解决产业发展中的“小、散、软”突出问题。通过建设产业基地、培育龙头企业，打造优势品牌、开拓销售市场，加快推进青稞牦牛种养殖、加工、销售为一体化的全产业链建设，延长价值链。其次，积极探索建立以政府引导、企业带动、合作社参与、贫困户受益的“企业+基地+合作社+贫困群众”的青稞牦牛扶贫产业机制，实现青稞牦牛基地建设不断加强，产业化水平不断提高，产业集群带动和品牌效益显著提升，产业带动就业增收能力显著增强，真正把青稞牦牛产业建设成为特色优势产业发展的领跑者、贫困群众增收的承载体[2]。

2.2 加大易地扶贫搬迁后续帮扶措施

正确处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，坚持问题导向，结合全区易地扶贫搬迁工作中存在的显性或隐性问题，从构建持续发展的长效机制考虑，提出几点思考。一是从搬迁群众的生存发展方面看；在整个脱贫攻坚期间对各地易地扶贫搬迁情况的深入调研不难发现，凡是原居住地村集体经济发展好、效益好的地方的搬迁群众，都不愿意搬到新安置地（点），怕影响他们的收入来源。因此，从搬迁群众的生存可持续发展的角度出发，建好用好农牧民专业合作社将关乎群众收入的可持续、关乎群众持续稳定脱贫。通过农牧民专业合作社这个平台，大力发展安置区（点）集体经济，整合各种资源增加群众财产性收入、经营性收入，同时还为安置区（点）的闲置劳动力提供就业岗位而增加工资收入。二是从搬迁群众的政策支持方面看；现国家已明确提出，对于已脱贫的贫困县乡村户给予了从脱贫之日起的五年过渡期。从搬迁群众各项政策可持续支持方面考虑，首先应该充分发挥各级政府财政资金投入的杠杆作用，加大投融资体制改革，积极吸引信贷、社会资金等投入，确保搬迁安置区（点）配置资金政策的可持续性。其次按照“应保尽保、按标施保”的原则，进一步完善社会保障体系，确保搬迁群众享有与当地居民同等的各种社会保障政策。再次应采取超常规举措，大力推动搬迁安置区（点）后续产业发展的扶持力度，确保落实各项配套资金，确保产业发展政策的可持续性[3]。三是从搬迁群众后续支持和保障方面看；首先坚持以人为本，统一和提高思想认识。强化落实主体责任，狠抓基层党组织建设，尊重意愿合理安置。其次加快基础设施和公共服务同步推进，保障贫困群众安居乐业。用足、用好、用活各项帮扶资金，加大县（区）级统筹力度，加快补齐短板，确保搬迁群众发展公平、资源共享;做好迁入地的水电路讯等基础设施建设，全面摸清建设底数;加大公共服务投入力度，保障搬迁群众基本生活，保障搬迁群众公共服务普惠化;创新服务载体，打通党群联动“新渠道”，发动群众、带领群众，认可新家园、融入新家园、建设新家园，让群众充分感受到满满的获得感、幸福感、安全感。

2.3 激发贫困群众内生动力

坚持群众主体，把政府支持与自我脱贫结合起来，积极引导、鼓励参与，解放思想、改变观念，用脱贫攻坚的实际成效和老百姓实实在在的获得感，让群众切实感受到幸福生活是奋斗出来的，持续激发贫困群众的内生动力。一是移风易俗，教育引导群众摒弃陋习，强化法制教育，淡化宗教消极影响，引导群众相信党和政府，尊重科学、崇尚科学，减少宗教领域不理智消费支出。二是产学交融提技能，把扶什么产业与教什么技能结合起来，寓培训于生产、经营中，充分发挥好能手、能人的作用，紧紧围绕贫困群众所思所愿，做给他们看、教给他们做、带着他们干，使贫困群众真正实现有业可就、有活可干、有福可享，切实调动贫困群众的积极性和主动性。三是多元培训重实训，着眼于贫困人口充分就业，充分用好西藏大学、农牧学院、各级职业学校、援藏交流等平台，扎实开展贫困群众技能培训，做到课堂与实际相结合，培训与生产相结合，知识与实际操作相结合，让贫困群众在生产过程中得到锻炼、掌握技术、提升能力，实现适能选岗，充分就业。四是奖勤罚懒增动力，变“输血”为“造血”，改进帮扶方式，将帮扶政策措施与贫困群众参与挂钩，改变简单给钱、给物、给牛羊为以奖代补、以劳代补、以工代赈，形成有劳有得、多劳多得的正向激励，扶贫领域杜绝养“懒汉”“福利陷阱”，积极营造劳动光荣的良好氛围。

3 全力夯实乡村振兴基础

巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴战略是我们现阶段工作的主要目标。为了夯实乡村振兴的制度基础，确保各项帮扶政策稳定、建立防止返贫机制、解决相对贫困问题与巩固提升脱贫成果同样重要。

3.1 严格落实“四个不摘”要求

严格按照中央要求设立过渡期，过渡期内继续落实“四个不摘”，保持主要帮扶政策总体稳定，确保投入力度不减、帮扶队伍不撤。根据不同区域、对象、资源禀赋、致贫原因，加大政策兑现，做到摘帽不摘政策;一对一、人盯人，做到摘帽不摘责任;继续执行干部“四包”制度，做到摘帽不摘帮扶;实行最严格的考核制度，做到摘帽不摘监管。什么薄弱就强化什么，什么问题突出就解决什么，对已脱贫但不稳定户和收入略高于建档立卡贫困户的边缘户人口量身制定针对性、操作性、可行性的防返贫和持续稳定脱贫的具体措施。现行政策除非个别做适当调整以外，大的政策是不能取消的、不能摘的，扶上马再送一程，这一程送多远主要取决于全区下一步的产业发展、替代性收入能够达到什么程度。

3.2 建立防止返贫监测和帮扶机制

为了防止贫困人口返贫及边缘人口致贫，严格确定监测对象，录入全国扶贫开发信息系统，实行动态管理。目前，西藏已经出台印发了《西藏自治区巩固脱贫攻坚成果实施办法》，该办法是一个监测和帮扶的实施办法，其核心主要是构建三个机制:发现机制、核实机制、帮扶机制。国务院扶贫办也曾明确提出，各地方开展防止返贫的监测对象必须以家庭为单位，况且主要监测攻坚期内精准识别出来的建档立卡已脱贫，但不稳定户收入略高于建档立卡贫困户的边缘户，其实这部分人的生活质量与建档立卡贫困户没有什么本质上的区别。

要想解决贫困就得把穷人找出来，瞄准重点对象建立机制防返贫，这就需要首先启动发现机制，发现机制的主体应该是驻村工作队、第一支部书记和村两委班子。村里因遭遇天灾人祸或人力不可抗拒的因素形成了暂时的贫困，要及时发现，并由村支书、村两委第一时间要报告所在的乡(镇)政府。其次，乡(镇)要根据建档立卡贫困户信息，第一时间去履行复核并报告给县(区)政府，也就是需要启动核实机制。再次，县(区)要第一时间履行帮扶责任，也就是立即启动帮扶机制，因病致贫该报销的报销，实行医疗救助的申请医疗救助，不能等到造成返贫了才去帮扶。除非是发生大面积的自然灾害，那么下一步发生的贫困一定是点状的，出现一个我们就消灭一个，不能等到形成面状的。这样我们就可以始终保持贫困人口的零记录，同时采取帮扶的过程一定要有记录，便于今后形成一个标准。因为，从理论上讲是不可能没有返贫的，我们只是通过这三个机制保证我们的贫困人口不进入真正的贫困状态。

3.3 建立解决相对贫困的长效机制

相对贫困治理是一个长期的过程。从国家层面讲，中国地域辽阔、区域差异大，国家没法出台统一的贫困检测标准，中央明确提出要求各地方结合自身实际出台相对贫困监测标准。从全区实际情况出发，科学确定相对贫困标准，应至少要考虑两个方面的问题：一要确定一个相对贫困的概念或标准；二要始终保持贫困群众收入的持续增加。

3.3.1 确定相对贫困的标准。(1)采用国家扶贫标准的1.5 倍。现在国家的扶贫标准大概是4000 元，以4000 元的1.5 倍就是6000 元，这个作为我们相对贫困的标准还是可行的，把全区建档立卡已脱贫户和边缘户中收入低于6000 元的贫困户纳入我们的这个监测范围，那么只要监测到从这个标准掉下去的迹象就立即启动帮扶机制。(2)纳入收入中位数。引用统计学上中位数的概念来衡量某地区普通民众的收入水平，相比较于平均收入它更贴近普通民众的实际生活水平。通过和有关部门的协作配合，全区扶贫部门大概确定的收入中位数是11500元左右，以这个中位数的60%作为相对贫困的标准。以上两种确定方法得出的结果大体差不多，但一个是动态的线、一个是静态的线，而且采用收入中位数这个概念能够比较有效地避免被平均化。

3.3.2 保持贫困群众收入的持续增加。全区原来在脱贫攻坚启动时确定了一个贫困群众收入每年增长幅度不低于16%的标准，但是后来中央巡视的反馈意见明确指出这个标准太高，后来在整改过程中把这个概念取消了。现在的提法是实现贫困人口人均可支配收入的增幅要持续高于全区农牧民人均可支配收入的增幅，只有确保贫困群众收入持续高于平均增幅，才会在经过若干年以后追赶上全区的平均收入水平，那么也会产生新的低收入阶层。总体来讲就是始终做到两个保持：一是保持贫困人口的零记录；二是保持贫困人口收入的持续增加。