西藏基层社会治理法治化的若干问题及对策*

韩德辉 陈芝娟 唐小民

（中共西藏自治区委员会党校，西藏 拉萨 850000）

西藏位于祖国的西南边境，具有重要的政治地位，因其独特的气候、人文，形成了别具一格的文化氛围、政治管理模式。刘宝臣（2016）研究发现，西藏基层治理面临着经济社会发展程度较低、维稳形势复杂及维稳压力较重、基层治理的力量较为薄弱等问题，并提出五点建议：坚持把改善民生放在重要位置，提高经济发展水平；推进治理体系和治理能力的现代化；加强农牧区组织自身建设；发展经济方面充分挖掘自身资源优势和利用好宗教因素［1］。同样认为西藏社会基层治理的主要问题是经济发展水平低的张龚雪（2018），提出促进经济发展、转变政府职能、促进组织发展保障社会治理主体多元化的建议［2］。扎西多布杰（2014）以其驻村点邦达村为例，得出服务型社会治理更为适合西藏民族地区复杂社会环境得结论。依据是服务型社会治理以服务为宗旨，平行地包容了权力关系、法律关系和伦理关系，能够实现这三重关系互动整合，直接服务于秩序目的的管理并且有着社会自治的性质和内容，正是这种自治性决定了服务型治理适合于西藏本地的社会环境［3］。冉昊（2017）指出西藏基层社会治理的创新点：网格化治理、双联户制度和驻村干部制度，针对这三个方面提出了问题和改进措施［4］。王丹莉，武力（2017）针对西藏干部驻村存在的问题提出了切实可行的方案［5］。以上关于西藏基层社会治理的研究比较全面，真实反映了目前西藏基层社会治理存在的问题，但是关于西藏基层社会治理法治化的研究比较少，这决定了本研究的必要性。

1 西藏基层社会治理中存在的问题

1.1 群众法治观念淡薄

基层群众法治观念淡薄，在以下几个方面表现较为明显。第一，多数基层群众信访不信法，信访有愈演愈烈的趋势，很多民事领域的纠纷也通过信访来解决。究其原因主要是对涉访案件的处理方式不科学，基层维稳陷入怪圈，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”“花钱买平安”的“权宜性治理”方式较为普遍。第二，不履行调解协议和法院的生效判决，一是缺乏诚信意识和遵守法律意识，二是惩罚措施执行不力。第三，从纠纷解决的方式选择来看，法律禁止的私力成为很多纠纷的解决方式。全区法治建设起步较晚，法治的影响在基层更是微弱。遇到纠纷时，很少寻求村两委、基层政府调解或诉诸法律途径解决。由此带来的问题不仅仅是法律的问题，更会直接影响党在基层的执政地位。第四，村规民约执行力欠缺。目前，基层都制定了村规民约，但却很少被遵守。一是因为部分村规民约的制定科学性欠缺；二是对于违反村规民约的行为，缺乏相应的制裁措施。

1.2 领导干部法治思维欠缺

近几年随着普法宣传教育工作持续开展，全社会法治氛围日益浓厚，在法律框架下处理解决问题的意识和行为正在形成，但是个别基层干部法律观念淡薄，仍然存在行政权威高于法律权威的思想，依法办事观念不强、能力不足，法律应有的权威和作用尚未形成。个别政府工作人员在推进工作中，首先考虑的不是在国家法律、法规以及规章制度下办事，而是习惯于凭借个人的想法和经验做决断，在遇到本应通过法律途径解决问题的时候，习惯找相关党政部门解决，更多的是依靠行政命令、讲人情等方式完成工作，甚至采取违反法律规定的土办法来解决，个别干部还存在徇私枉法、知法犯法的现象。在基层追责方面存在严重的泛化现象，基层政府不堪重负，目前基层政府特别是乡镇政府承担了太多本不属于自身职权范围内的工作，且动辄得咎。

1.3 司法机构职能未充分发挥

目前，基层都设立了司法所、人民调解组织、村居法律顾问等。但这些组织存在职能发挥不足等问题。比如很多单位都设置有专门的普法机构，但其职能被边缘化。首先，从人员配备上来看，很多并不具备专业的法律背景的人员，大都是一般工作人员兼职。其次，从工作内容来看，除了在特定节点进行法律宣传以外，更多的是进行相关信息报送，没有形成主动作为的风气和长效推进的机制。最后，无专门资金推动此项工作，即使有也是用来象征性的购买一些普法读物。另外，律师资源的欠缺导致了法律顾问虚设，全区律师仅千于人，其分布又基本集中在拉萨市，在偏远地区更是严重短缺，远远无法满足群众的需求。在普法宣传中存在重形式、轻内容的现象。首先，普法宣传形式单一，基层普法还是以传统的发传单形式为主，而且传单内容教条化，缺乏生动的案例。影响基层普法宣传实效的一个重大现实问题是大部分法治宣传讲座仅仅到达县级，这其中既有经费问题，又有交通不便的现实困境，因此如何解决最后一公里的问题，成为当务之急。

1.4 传统道德伦理约束力不足

我国基本上走的是法律移植的道路，影响制度能否有效运行的一个重要因素就是制度的土壤，乡土熟人社会的土壤与陌生人社会的制度设计必然会存在一定的冲突。道德虽然也存在多元主义，但基本伦理道德具有共通性。当民众不能达成法律共识的时候，可以发挥道德的教化作用。但是，在基层很多风俗习惯与基本伦理相违背时，传统道德的约束显得力不从心。比如在藏北草原，存在的“打狗”习俗，在这个过程中，建立了情侣关系的男子过着“多妻”的生活，女子则过着“多夫”的生活。其所生子女由女方抚养，男方没有责任，因情侣关系所生子女，也不受社会歧视。在现代法律制度看来，这是为法律所不允许的，从传统道德伦理来看，这种行为也是应当受到谴责的。但在这些地区的群众来看，这是他们沿袭已久的风俗习惯，与道德无涉。这种认识上的问题不改变，道德伦理的约束就无从谈起。

2 推进西藏基层社会治理法治化的路径

2.1 加强本土立法

任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，到达定分止争的目的。目前，我国已经开始注意到这方面的问题，风俗习惯正在慢慢的影响立法甚至直接成为法律的正式渊源，如《中华人民共和国民法典》将习惯纳入了民法的正式渊源。注重本土化的立法，特别是作为自治地方的西藏有更大的运作空间。比如2020年1月1日生效实施的《林芝市生态公益林保护条例》2020 年5月1 日生效实施的《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》，都是实践本土立法的条例。

2.2 坚持严格规范公正文明执法

面对基层执法的乱相，必须推进严格规范公正文明执法。严格执法要求执法必严，违法必究。不搞态度执法、关系执法、人情执法。规范执法要求执法手段和程序要符合法律的规定，执法人员要具有执法资格。公正执法要求不得有偏私。文明执法要求不得使用法律规定范围之外的暴力，不得超出案件危害程度的暴力。面对违法犯罪现象，基层执法者要敢于亮剑，一味的妥协只会对法治造成更大的破坏，笔者认为基层法治化最重要的一点就是领导干部不能践踏法律，不能以言代法、以权压法。不谋全局者，不足以谋一域。领导干部要树立全局思维，不能为了息事宁人，不能为了实现“零上访”，就突破法律的底线。习近平总书记强调，必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究，只有坚持严格规范公正文明执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，才能确保宪法和法律得到全面正确实施。

2.3 切实践行司法为民的理念

2.3.1 要注重司法的法律效果与社会效果的统一。法律效果与社会效果的关系是一种辩证统一的关系，既有统一的一面，也有冲突的一面。法律效果的终极目的在于实现良好的社会效果；而且在一般情况下，法律和普遍社会正义具有一致性，通过法律效果可以实现部分社会效果。一般情况下只要依法审判就可以确保社会效果的实现。但法律的规定具有原则性，而司法的具体实践又具有特殊性，所以司法的法律效果与社会效果又必然会存在冲突。法律认定的事实是法定事实，它只能无限接近事实真相，却永远无法完全和事实真相相一致。这就必然导致判决的结果只能是大致公正但不能完全公正，不能完全满足当事人的合理预期。迟到的正义是非正义，司法的程序性限制导致其并不能及时给予当事人回应，当事人遇到侵害时往往希望能够尽快发泄情绪，在这种情绪的支配下可能会有过激行为从而造成不良的社会效果。在农牧区传统的根深蒂固的复仇思想更是要求司法必须给予尽快回应并符合合理预期。因此，可以专门成立刑事巡回法庭负责农牧区刑事案件，进而提高效率。

2.3.2 要加大司法救助力度。2015年，中央政法委等6 部门印发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，“意见”的实施进一步明确了司法救助对象、方式、标准、程序等方面的内容。关于救助对象的确定只是明确列举了7 种情形，但第八项规定了“党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员”，《诉讼费交纳办法》第45 条第五项规定了“确实需要免交的其他情形”，以上第八项和第五项法律之所以规定兜底条款就是为了应对特殊情况。相关部门应该充分利用法律赋予的自由裁量权，特别是宪法赋予了我们自治权。此外，法律的上述规定并未涵盖交通费等必要的因诉讼发生的附带费用，对于这一部分除了对兜底条款的运用外还要加强地方立法予以明确规定。对于因诉讼发生的附加费用实行实报实销的方式，从而解决农牧民群众因经济原因而放弃选择法律手段维护自身合法权益的问题。

2.4 着力提升普法效果

首先要创新普法宣传形式，提高宣传内容供给的有效性。一是加强调研，针对农牧区群众需求来普法，在继续加强《交通安全法》《婚姻法》《刑法》等重点领域普法的基础上就特定问题的法律重点宣讲，特别是加强《中华人民共和国民法典》的宣传，不仅要讲清楚权利，也要讲清楚侵犯权利的法律后果。二是采取群众喜闻乐见的方式如法治小品、案例等、通过广播、电视、网络、微信公众号等媒体进行灵活多样的普法宣传。三是真正发挥流动法庭的作用，既方便群众以诉讼渠道寻求救济，又能让更多群众通过旁听案件审理的方式了解法律进而起到普法宣传的效果。四是成立临时办事机构，集中各地从事藏语研究的专家进行普法教材的翻译工作并录制具有地方语言特色的法治音、视频资料。五是合理配置驻村工作队成员，做到汉藏结合，充分发挥驻村工作队的理论宣传的职能。其次要以青少年为突破口，带动普法。

2.5 构建三治融合的基层社会治理体系

构建三治融合基层社会治理体系要发挥自活的基础作用,健全和创新村(社区)党组织领导的充满活力的村(居)民自治机制,引导基层组织和群众有序参与社会事务；要发挥法治的保障作用，提高政府依法行政的意识和能力；要发挥德治的教化作用,充分发挥道德在引领社会风尚、规范社会行为、协调社会关系中的春风化雨作用,弘扬社会正能量。三治融入关键在融，主要做好以下两点：第一，要强化公众参与。三治融合就是要求多元主体参与社会治理。公众参与的过程是双向、互动的决策过程。公众参与既体现在自治、法治、德治的各自作用中，又体现在三者融合的治理过程中。法治是自上而下的治理方式，德治是自下而上的治理方式，通过法治与德治的互动达到自治的状态。公众参与本身是一个法学概念，体现于法治的各个环节中的程序性，体现于道德共识的形成过程中，体现于自治的全过程。自治、德治、法治在各自范围内发挥不同的功效，共同实现社会治理目标，公众参与也是社会主义协商民主的具体体现。三治融合治理离不开人民的参与，人民是治理的主体，治理效果的螺旋式上升，人民享受到社会治理带来的具体实惠。第二，提高系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的能力。系统治理的核心在统筹，要统筹各方面因素，五位一体。要统筹发挥党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障等各方合力。要统筹全过程治理，不仅要解决矛盾，更要预防风险，贯穿事物发展的全过程。依法治理体现在自治法治德治全过程，一方面，法治本身就体现了依法治理，而自治与德治在组织上也有实体抑或程序的规范，体现了规则之治。综合治理强调党委和政府的统一领导下，各方力量参与，综合运用多种治理手段，自治、法治、德治融合治理。源头治理要求治未然，主动预防而非被动应对。在西藏基层具体做好两项重点工作。一是继续加强网格化管理。网格与便民警务站相结合，片警工作与社区工作相结合，通过网格化管理，提升基层治理效率，密切党群、干群关系。二是创新“双联户”的作用，变“双联户”为“多联户”，发挥其在基层治理中的重要作用。