我国海洋经济高质量发展的问题及调控路径探析

韩增林，周高波，李 博，田 闯

（1.辽宁师范大学 海洋经济与可持续发展研究中心，辽宁 大连116029；2.大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连116026）

1 海洋经济高质量发展是海洋强国建设的必然要求

21世纪是人类全面开发利用海洋的世纪，全球沿海国家纷纷把开发利用海洋资源提升到发展战略的高度。党的十九大报告中明确提出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”李克强总理在十三届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出：“要大力发展蓝色经济，保护海洋环境，建设海洋强国。”国家对海洋经济的发展给予了高度的重视[1]。海洋强国是指在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋等方面拥有强大综合实力的国家，包括海洋经济强国、海洋政治强国、海洋科技强国、海洋军事强国，其中，海洋经济高质量发展是建设海洋强国的重要物质基础[1]。随着世界技术革命的不断深入和陆域资源的日益枯竭，在人口不断增长的压力下，开发海洋资源、发展海洋经济是解决资源匮乏、空间紧张、环境恶化等问题的一条有效途径。我国沿海城市以13.5%的土地承载了43.4%的人口，平均城市化率达50%以上，创造着55%以上的国民生产总值，吸纳了80%左右的直接投资额，实现了90%以上的进出口贸易[2]，海洋经济成为拉动国民经济发展的有力引擎，沿海城市的发展关系到整个国家的发展局势[3]。我国面对新时代海洋经济发展的机遇、问题和挑战，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，继续坚持贯彻新发展理念，主动适应并引领海洋经济发展新常态，以解决海洋经济发展不平衡不充分问题为主攻方向，以深化供给侧结构性改革为主线，强化创新驱动，突出协调推进，注重绿色低碳，扩大开放合作，明确共享目标，持续扩大优质增量供给，加快发展动力转变，促进发展效率提升，不断推动海洋经济在实现高质量发展上取得新进展。）海洋经济高质量发展本质上是实现新发展理念的发展，是实现创新、协调、绿色、开放和共享的发展，是海洋经济总量增长到一定阶段，海洋综合实力提高、海洋产业结构优化、海洋社会福利分配改善、海洋生态环境和谐，从而使人海“经济－社会－资源环境”系统实现动态平衡的结果。发展模式应由数量维向质量维转变，发展动力由规模扩张向产业结构优化升级转换，驱动要素由传统海洋要素向创新要素转换，资源要素向陆海一体化高效配置转变，通过新旧动能转换，实现海洋经济的提质增效[4]。

2 我国海洋经济高质量发展存在的问题

2.1 创新方面：海洋科技实力差距大，创新驱动远不能适应海洋经济新形势的需要

我国海洋科技创新对海洋资源开发的引领和支撑不足，海洋科技成果转化率低。西方国家海洋科技对海洋经济增长的贡献率已达到60%以上，海洋科技已经实质性地表现为海洋开发的主导力量。但中国海洋科技对海洋经济的贡献率多年来一直徘徊在30%左右，海洋科技创新引领和支撑能力相对不足。海洋工程装备，尤其是深海技术装备，尚未跻身世界领先行列。远洋渔业在装备水平、作业方式、资源勘探能力等方面，与世界远洋渔业强国相比仍有一定差距。一方面是科技基础较弱，自主创新能力不足，具有高技术含量、能够创造高附加值产品且适应市场需求的成果较少；另一方面是设计促成成果转化的中间环节的作用没有得到充分的体现，科技中介服务体系建设由于发展时间短，存在较多问题[6]。目前，上海、山东、广东科技实力水平靠前，但上海和山东自2013年呈现出不同程度的下降，而广东在2014年呈现出大幅度上升，位列第一。河北、广西、海南处于最末端，在科研人力资源和资金资源投入上都明显不足，海洋科技实力与其他沿海地区差距偏大，对资源开发的引领与支撑不足，涉海机构与相关人才缺乏、政府对海洋科技创新的鼓励与引领机制效用不足、海洋科技投入低、科技力量分散、“官产学研”之间创新合作机制不健全。海洋基础研究力量薄弱，海洋技术开发人才薄弱，尤其在海洋新型船舶与工程装备设计建造、海洋新能源开发、海洋新型观测装备开发、海洋空间利用与深潜器技术等方面，人才缺口严重。受此约束，我国的海洋观测体系高技术支撑装备研发总体能力不足，对深海大洋及极地资源的勘探开发能力比较落后。我国海洋技术领域的人才力量薄弱问题，不仅制约着国家海洋科学研究能力的提升，而且对发展海洋新兴产业以及布局未来产业，制约效应也十分明显。涉海企业技术创新的主体地位有待提高。我国虽然在战略层面已经明确了海洋技术创新企业的主体地位，但对我国大多数涉海企业而言，还普遍存在着创新意识不强、创新动力不足、创新效果不佳的问题。

2.2 协调方面：海洋经济发展仍旧存在不充分、不平衡、不协调的现象，生产要素整合不足，海洋产业体系“供给老化”明显，海洋产业结构亟待优化协调

尽管我国海洋经济发展态势稳定，但是与我国建设海洋强国的要求相比，仍然有较大差距。海洋经济发展仍不充分，主要体现在海洋资源利用效率较低，对海洋产业贡献有限，潜力尚未发挥。海洋渔业等传统资源开发型产业增加值偏低的问题仍旧存在。中国的水产品加工业仍处于初级阶段，以提供初级产品为主，水产品深加工水平有限。港口产业规模较大，但国际竞争力有待提高。港口服务业以装卸型为主，综合物流服务水平与国际一流港口存在差距。海洋经济发展的不平衡是指地区间海洋生产活动差异较大，海洋资源开发利用重近海、轻远海[1]。我国绝大部分的海洋开发活动主要集中在海岸和近岸领域，远海开发利用活动如远洋渔业、深水油气勘探开发等起步晚，基础薄弱，虽然相关产业呈现出较快发展态势，但总体而言，对海洋产业贡献仍旧有限，尚未进入主要海洋产业的行列之中。

海洋经济发展的不协调，从内部产业结构来看，虽然沿海地区多数产业结构已达到“三二一”的结构构成，但高新技术产业和高附加值产业不占优势仍是沿海地区不容忽视的主要问题。内部产业构成的不协调是导致地方海洋经济发展不协调的主要问题。从外部环境来看，地方海洋经济的协调发展是海洋经济活动体、相关利益既得体、相关受损补偿体以及政策和环境规制组织体之间多方协调的共同结果。但现实情况中，海洋经济活动管理混乱、参与主体参差不齐、利益冲突纠缠不绝、权威政策多项缺乏以及环境规制有待健全等已成为多数地区亟待解决的现实问题，地方海洋经济协调发展亦面临诸多约束。生产要素包括人力物力资本以及科技创新资源、信息、管理等，这些生产要素没有充分整合，例如：资本利用在创新上大量投入，但是在创新产出和市场化方面明显不足。产业结构的优化需要投融资机构和资本，为涉海民营企业创造良好营商环境，为大型龙头企业寻觅融资渠道等，需加强“政-产-学-研-用”各领域的生产要素整合平台。

我国海洋产业结构调整成效显著，由2010年的5.1∶47.8∶47.1，调整至2018年的4.4∶37.0∶58.6。直至2018年，产业结构已连续7年保持“三二一”的态势。但是我们并不能由于海洋第三产业产值占主导地位就可以说明海洋经济已经发展到一个较高水平，不可用海洋三产产业结构的变动来说明海洋经济的发展水平，海洋产业高级化距离海洋经济高质量的目标依然任重道远，原因如下：（1）我国海陆产业剥离难度大，数据比较粗糙，统计范围大，存在多统计和严重的“数据开采”现象，海洋经济统计还存在诸多缺陷和不确定因素。例如，占第三产业比重较大的滨海旅游业，不仅包括涉海旅游业，还包括了沿海地区的城市旅游部分。（2）产业结构高级化的主要表现应为高端服务业比值的占比大，而目前，海洋第二产业和海洋第三产业的内部结构亟待升级。（3）海洋产业结构演变具有特殊性，无法用传统的三次产业演进理论加以解释，海洋三次产业比重会由于海洋产业地位以及海陆依存关系表现出更为复杂多变的演变路径[5]。此外，虽然政府加大了对海洋传统产业的升级改造以及海洋新兴产业的投入，但是由于各地区海洋经济发展特点和历程各异，其海洋产业发展呈现出了差异，如山东和天津等地产业结构反映出这些地区的海洋优势产业仍以第一和第二产业为主，但长期以消耗海洋资源为代价的增长不一定使经济得以长足发展。广西与其他地区发展水平差距较大，也源于广西海洋产业结构不合理，过度依赖海洋资源而形成了单一的产业结构。目前大部分产业存在于产业链条的低端部分，新兴产业或业态发展的新动力和培育机制尚未成型[2]。

2.3 绿色方面：海洋资源环境压力较大，管理体制有待完善

在开展监测的海洋生态系统中，2016年，我国处于亚健康和不健康状态的海洋生态系统占比达76%，海洋生态破坏严重制约了海洋经济的可持续发展。总体上，我国海洋生态效率较低，区域差异显著。人口集聚和沿海工业发展引发了陆源污染物入海量剧增，海洋污染加重，海洋灾害频繁。海平面上升导致滨海地区海水入侵，以及沿海湿地和海洋保护区面积日益萎缩。地方性及区域性围填海、盗采海砂、人工岸线及其他工程性活动对海岸生态造成的不可修复性破坏导致近海资源环境承载力不断降低[7]，日趋逼近海洋生态红线。重化工密集布局滨海地区，增加了海洋资源环境压力和安全隐患。海洋环境监测和预警服务平台建设仍然落后，长期监测数据缺乏，生态环境保护的相关体制机制有待健全[8]。

2.4 开放方面：海洋经济空间布局还不均衡，海洋经济未向深海发展

我国海洋三大经济圈内部海洋经济发展依旧不平衡，区域分工体系仍不完善，协调配合仍不紧密，无序竞争仍然存在[9]。海绵体填充式城市空间布局导致部分空间被过度开发，反复利用，而其他区域却面临开发不足、缺乏规划的问题。此外，现阶段我国海洋经济发展基本为依托陆域基础支撑的近海经济，海洋经济主要活动区域仍集中在近海地区，海洋经济产品、服务及其他开发活动呈现显著浅海型特征，对于海洋资源的立体化开发不足，海底、海床资源未能得到有效开发和利用，且相较于发达海洋国家（如美国、日本等），我国对于远洋资源的开发和占有率仍处于落后地位，走向深蓝、开发深蓝、经略深蓝的步伐有待加快，急需在深蓝领域占据先机。同时，我国海洋经济带参与“一带一路”的区位优势虽然明显，但挖掘不够充分：一方面，与国内沿线地区，尤其是沿海发达地区的交流合作还不充分，在发展模式、政策措施、创新发展等方面还有大量经验需要学习借鉴；另一方面，与国际沿线地区也未形成成熟的模式，尤其是在对象选择、合作内容、操作形式等方面，还需要大量探索和积累。

2.5 共享方面：海陆联动协同、海陆一体化有待加强

长久以来，沿海城市高度“压缩型”城市化的发展模式以及陆海联动互馈共享不足导致海洋经济、海洋社会、海洋资源环境矛盾日益突出，以空间拓展为主的沿海城建模式已不能满足新型城市化的发展需要，海陆一体化发展没有形成同频共振、共促发展的局面。由此急需在“陆海格局—过程互馈”之中实现滨海空间与陆域空间的有机联动、共享发展，解决陆海统筹进程中出现的空间同质化及增长结构趋同导致的快速城市化下城市特色消亡危机，滨海空间入侵导致的乡村文化生存危机，陆海资源分配效率不均导致的空间正义危机，以及城市功能变迁和陆海要素集聚合离散导的致空间重塑的历史文脉延续危机，以期实现复杂系统中“陆-海”双层空间的统筹发展。“整体统筹，分而治之”对沿海城市由点及面进行管控调整，才能实现陆海空间的有效对接，协同共享。

3 海洋经济高质量发展的对策建议

3.1 创新方面：坚持海洋科技创新引领，推动完善海洋科技创新网络

整合我国的海洋科技资源，加快构建“官产学研”构成的全方位、开放型创新网络，重点破解“官产学研”对接不及时、不精准、不顺畅的难题，促进创新链和产业链的深度融合，提升海洋科研成果转化率。建立海洋协同创新服务平台，实现互联网平台、大数据中心、公共服务平台三大资源协同发挥作用的态势。同时加快科技进步，加速海洋科技转化能力。科技发展水平较高的上海、广东、山东，应构建完善的海洋科技创新和支撑体系，在体制和政策上鼓励海洋技术创造更高收益的海洋科技产品，增加科技对海洋经济的贡献率。科技发展水平一般或较差的地区，除了构建完善的科技发展体系外，还应加大科技要素投入，加快海洋科技人才的培养和资金投入，提高人才待遇，急需引进一批关键技术人才，培养一批基础性成长型人才，打造优良的海洋人才成长环境。以工作站、合作研究等多种形式，加强与国内外海洋科研领域交流互动。利用科技成果带动海洋传统产业的技术改进，加速海洋科技转化。牢牢把握集聚人才大举措，加强高等院校和科研院所的创新条件建设，完善知识产权运用和保护机制，让各类人才的创新智慧竞相迸发。

3.2 协调方面：促进海洋产业从“初级化”向“高级化”转变，实现区域海洋经济协调发展

海洋产业是海洋经济高质量发展的根本载体。推动海洋产业的转型升级，探索海洋高新技术产业发展路径，是实施海洋经济高质量发展的内在要求。适应性管理具有独特的优势并提出了4种适用性管理制度（多目标融合的海洋生态化转型制度、多规合一与动态调整制度、多主体协同参与制度、责任分担制度）和海洋适应性管理的法制化建设。以现有海洋优势产业为突破口，以创新作为引领发展的第一动力，大力发展向海经济，支持地方性远洋渔业发展，并保证涉海企业走向深蓝的安全性，为远洋企业参与国际竞争提供必要的相关政策、资金和技术支持；推动典型及优势地区发展海洋蓝色碳汇，适当加快定点区域和示范海域“海上粮仓”建设，提高标准、放宽手续，实现地区高标准国家海洋牧场示范区的建设。有选择地淘汰或整合地方性海水养殖业，针对初级产品产业链产量大、利润低的现状，应选择优势企业予以拉长加深海产品加工链，提高近海海域海洋资源开发利用水平。对于其他经济增长较弱地区，则应积极培育与自身所处阶段相匹配的海洋产业，延伸海洋产业链条，有序培养优势产业，实现区域海洋经济协调发展。

3.3 绿色方面：治理海洋环境污染，发展绿色海洋经济

创建海洋综合治理示范区，显著提升海洋治理水平。委托第三方权威机构，全面评估我国海洋综合治理能力和海洋经济发展水平，依据法规、规划发展的要求，摸清问题，深挖根源。以创建海洋综合治理示范区为契机，以健全海域管理体制机制、完善海洋规划体系为基本方向，重点面向海域资源管理、海域使用管理、智慧海洋建设、海洋防灾减灾等方面，探索并推广海洋综合治理能力提升的路径。在省、市、县层面组建海洋发展委员会及相应科室，推动、协调法律和规划的修订及实施。加大治理执行情况的考核力度，划定红线、加强追责，不折不扣落实各项规定和安排，真正实现法规及规划的权威性。建立海洋综合治理能力评估、反馈及调整的动态、长效机制。积极引导和鼓励企业、公众、媒体参与，监督海洋治理实施情况，广泛采纳不同领域和渠道的改进建议。

严格贯彻绿色发展理念，扎实推进海洋生态文明建设。制定重点河口、重点海湾各类入海污染物排放总量方案。积极推进海洋生态整治，实施“蓝色海湾”修复工程，对重点海湾、生态用地、滨海公园、海岛等实施针对性修整。开展海洋生物多样性普查，建立海洋保护区，以“三生空间”为指引，划定海洋生态红线，实施救护、繁育等拯救工程。健全海洋环境监测体系，对重点敏感海域全面覆盖，构建立体监测网络。加强绿色考核比重，探索建立“滩长治”“湾长制”等责任模式。加强信息共享与部门联动，形成监管合力。制定实施各省市海洋生态损害赔偿方法，促进海洋生态环境补偿制度化、规范化。扩大宣传，加强媒体和公众监督。

3.4 开放方面：利用“一带一路”沿线国际海洋空间，推动海洋经济对外开放建设

参与“一带一路”将为我国沿海经济带的发展带来新的国际环境，提升国际化与对内对外开放程度，增加我国海洋经济高质量发展的新机遇。首先，依托“一带一路”智库和第三方机构，积极收集和储备“一带一路”沿线地区的资源与市场信息，以报告或指南的形式向社会发布，引导企业拓展海外市场，寻找投资合作机会；其次，支持优势企业以产业链、组团合作等形式，利用“一带一路”沿线地区的投资机会，高水平建设和提升一批境外产业园，发展保税加工、海外仓、国际物流基地、转口贸易等配套平台；最后，依托国家海洋监管部门，积极参与和展开国际海域资源调查研究，参与大洋与极地项目建设，拓宽我国海洋经济的视野与活动范围，将开发目标定位深海。收集和储备“一带一路”沿线国际海洋空间的资源信息，扩大海洋渔业、矿藏等资源开采的范围。同时，与国家及国际机构合作，提高海上安全、海洋事故及灾害预防的处置能力，为海洋经济活动走向世界提供有力保障。

3.5 共享方面：坚持陆海统筹，实现海洋经济发展共享

建立完善陆海统筹的空间规划体系。以陆海统筹为原则，推动沿海经济带“多规合一”。以海洋主体功能划定为前提，做好岸线利用调整的加减法，分区域、分海域确定资源和要素配置的准入清单和负面清单。以重点海洋产业为抓手，以主要湾区、港区和园区为落脚点，促进要素流动与区域协作，推动海洋产业协同集聚，互动发展，实现区域间共享发展成果。优化近海利用，提升远海开发，推动海域资源优势向经济优势转变。以生态开发为导向，以美丽渔村建设和特色小镇为依托，推动实施海岛振兴计划。完善海陆统筹产业协同发展管理体系。在管理层面上，遵循陆海相互作用的科学规律，全面度量陆海资源环境承载能力，将陆海统筹的理念贯穿于整个陆域与海洋的土地、水、能源等各类资源供给的量化调控和用途管制中。陆海统筹是统一筹划和处理我国陆地与海洋各种关系的集合，涉及多层级、多要素、多领域，陆海形成合力，有益于推动新型海洋生产活动产业化、扩大就业岗位、缩小城乡差距，最终促进人民福祉。