国外海岸带综合管理经验与启示

2021-10-21薛婷婷

海洋经济 2021年3期

薛婷婷，万元

（1.上海海洋大学，上海201306；2.上海建桥学院，上海201319）

海岸带地处陆地系统和海洋系统的交互界面，以其丰富的资源和多方面开发利用价值，逐渐发展成为全球经济活跃、人口密集区域。作为区位优势明显，生产和经济活动活跃的地带，海岸带不仅拥有渔业、农业和矿产等自然资源，自然栖息地、自然保护区等生态资源，更具有港口、航运和滨海旅游等开发价值。

二战后，由于沿海地区人口规模的不断扩大、城市化进程的加快，海岸带地区的资源遭受到无度、无序的开发，为海岸带及近岸海洋生态系统带来了巨大的压力。海岸带地区出现了资源日渐枯竭、生态环境持续恶化、自然灾害频发等问题。因此，以美国为首的沿海发达国家开始探索海岸带开发与保护的管理新模式，以期实现海岸带的可持续发展。1992年于巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过的《联合国海洋法公约》，标志着冷战后国际海洋新秩序的确立，进一步推动着全球海洋合作治理的开展，各沿海国家愈加重视海岸带管理并积累了相当丰富的经验。如美国、加拿大、日本等，都根据自己国家的政治体制和海岸带现状，制定了针对性的海岸带管理法，形成了相应的管理模式，取得了不俗的成效。对于我国而言，综合分析这些沿海国家的海岸带管理现状，对提升我国海岸带治理水平至关重要。

1 国外经验

1.1 界定海岸带边界

明晰海岸带边界是开展海岸带综合管理的基础，关于海岸带范围界定，目前国际上没有统一、权威的界定及标准，主流的海岸带划分依据包括：自然标志、行政边界、政治边界、任意距离、环境单元和经济地理。

美国1972年《海岸带管理法》定义“海岸带地区”：彼此强烈影响并邻近沿海州的海岸线的沿海水域（包括其内和下的陆地）和相邻的海岸域（包括其内和下的海水），包括岛屿，过渡和潮间带，盐沼，湿地和海滩[1]。2012年美国海洋和大气管理局（NOAA）为实现有效的海岸带管理，对美国35个地处五大湖流域和沿海各州（阿拉斯加2011年退出）的海岸带边界进行了明确规定。规定向海一侧边界范围：除五大湖各州向海一侧的边界是美国和加拿大的国际边界，其余各州基本为向海3海里的领海。波多黎各、得克萨斯及佛罗里达的墨西哥湾为9英里。向陆一侧边界范围：按照各州的具体情况主要分为五种，一是整个州属于海岸带，二是以沿海县为界，三是按照自然标志，四是环境单元，五是延伸边界[2]。

巴西《国家沿海管理计划》（NCMP）规定向海一侧以12海里的领海为界，陆域一侧包括所有沿海城市，并且包括满足以下任一条件的非沿海城市：拥有河口和潟湖；海岸线50公里内有基础设施和对环境产生影响的人类活动的地区；受沿海城市影响和制约；靠近现代化大城市[3]。

除此之外，荷兰向陆一侧采取任意距离，向海一侧为政治边界；印度尼西亚，日本海岸带的向海和向陆一侧均采用任意距离为界[4]。澳大利亚由各州规定海岸带范围，向海一侧均为3海里领海，向陆一侧为任意距离[5]。

1.2 政治体制决定国家海岸带综合管理框架

海岸带管理是一项复杂的系统工程，考虑每个国家的政治体制不同，海岸带管理的机制也不尽相同。从当前各国的海岸带管理机制来看，一般分为集中管理型、半集中管理型和松散管理型这三种模式。

（1）集中管理型

此模式的国家海岸带管理体制较健全和完善，有国家层面的海岸带管理职能机构、综合性的海岸带管理法律和规划，海岸带执法队伍统一、职能健全[6]。

（2）半集中管理型

海岸带管理分属国家和地方各部门；少数国家有国家层面的海岸带管理职能部门，但对海岸带的管理力度较弱，主要由地方进行海岸带管理；大多数国家没有国家层面的海岸带管理职能部门，主要靠协调机构来实施海岸带管理。

（3）松散管理型

国家层面没有统一的海岸带管理职能机构和协调机构，海岸带管理分散在国家某些部门和地方政府，管理力度不大；国家层面没有综合性的海岸带管理法律和规划；没有统一的海洋执法队伍。

表1 三大管理模式的优缺点

从各国经验来看，若该国中央政府具有较为强大的组织和行政管理能力时会倾向于选择集中管理制，推出一个国家性的海岸带管理机制。

美国海岸带管理由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）下设的国家海洋局（NOS）直属海岸带管理办公室（Office for Coastal Management）负责，主要监督实施并提供技术援助。1972年国会通过《海岸带管理法》（CZMA）后，依据该法案美国开展了《国家海岸带管理项目》，作为联邦政府和沿海及五大湖州、地区之间的一种自愿伙伴关系，35个沿海及五大湖州和地区（阿拉斯加2011年退出）在遵守联邦一致性的前提下参与该项目下的《海岸带改善项目》《海岸带非点源污染控制项目》《海岸带与河口土地保护项目》。各州和地区在联邦立法框架下遵循总体任务的同时，依据地区特点灵活设计和实施联邦批准的地区规划（即《州海岸带管理项目》）。

日本则采用半集中制的海岸带管理制度。中央政府和地方政府（都道府知事县知事）对海岸带地区进行混合管理。当地方政府无力管理或者中央政府认为必要的情况下，特定区域的海岸带管理由中央政府代为主持管理。为顺应世界海洋秩序的转变，2007年日本通过了《海洋基本法》，设立了“综合海洋政策本部”，综合协调涉海政策规划和部门，改善了日本无综合管理海洋事务的协调机构局面[7]。

印度尼西亚则采取的是松散管理制。作为世界上最大的群岛国家，印度尼西亚为保护17 508个岛屿和超8万公里的海岸线，制定了No.27/2007和Law No.1/2014等法律法规，要求当地政府通过RZWPK1机制执行海岸带管理②网址：https://www.sea-indonesia.org/what-we-do/marine-spatial-planning/o。由于印度尼西亚的地方政府更看重经济收入，而非海岸带地区的生态环境和可持续发展，众多省份现行的海岸带政策与中央海岸带管理政策不相符[8]，因此，截至2016年，仅有5个省份完成了RZWPK，其余29个省份仍然无法推出有效实施RZWPK的机制。

1.3 综合性的指标体系与评估是海岸带综合管理的重要抓手

由于海岸带管理涉及生产、生态、生活等多方面的问题，需要多个部门之间的协作，因此必须制定综合指标体系来评估地区海岸带综合治理的成效。

欧盟出于对海岸带地区管理和评估的便利性及科学性的考虑，将成员国的海岸带根据自然和经济特征划分为四个区域，并于2003年2月欧洲成立了“指标和数据”工作组（WGID），根据WG-ID拟定的指标清单，协助成员国制定海岸带管理指标。在2003年底，WGID建议工作组成员国和候选国家采用两套指标：进度指标和可持续发展指标——进度指标是用于衡量ICZM实施进度的指标集；可持续发展指标是一套由46项二级指标组成的27项核心指标，用于监测沿海地区的可持续发展[9]。如下表2和表3。

表2 海岸带管理进度指标

表3 海岸带可持续发展指标

续表3海岸带可持续发展指标

美国国家海洋和大气管理局按照《海岸带管理法》的要求，定期评估州和地区的海岸带管理项目以及国家河口研究保护区的实施情况。采用一套绩效评估系统（CZMAPMS）进行监控和评估国家海岸带管理项目，并且该系统是不断满足沿海地区的变化需求。绩效评估系统设置了五个绩效指标类别，并设置了国家绩效目标[10]（如表4）。

表4 美国海岸带管理法绩效评估系统CZMAPMS

1.4 综合性的海岸带相关法律保障

截至20世纪80年代末，已有40多个国家陆续将海岸带管理作为法律规范的对象。从立法模式上可以分为“综合性”法律和“分散式”的专项法规[11]。

1972年美国推出《海岸带管理法》作为典型的“综合性”法律，经历了四次修订，其中阐述了海岸带管理的四项基本政策、海岸带范围以及“联邦一致性”原则；规定了海岸带管理项目制度、补助金制度、公众参与制度、上诉制度、许可证制度和评估审查制度[12]。《海岸带管理法》的出台，为美国沿海与五大湖各州和地区开展海岸带综合管理提供了法律层面和国家层面的规范和保障，也为世界沿海各国提供综合管理海岸带的法律框架。

韩国从1950年开始，颁布了50多部与海岸带相关的法律，但主要是部门法。1999年韩国制定了《海岸带管理法》，包括海岸带综合管理，海岸带整治事业，海岸带审议会和补助四项重要内容。除此之外还有很多国家出台的是“综合性”法律法规：1981年的斯里兰卡制定的《海岸带保护法令》、1986年法国政府制定的《海岸带整治、保护及开发法》等。

日本由于政治和地理环境因素，在海岸带管理上采用的是“分散式”的专项法律。为保护海岸带地区免受海啸、高潮、波浪和其他海水或地基变化带来的灾害，日本将海岸带地区划分为海岸带保全区、一般公共海岸带和其他海岸带。其中1956年制定、1978年修订的《海岸法》规定了管理海岸保全区和一般公共海岸采取许可证制度，明确违反海岸带管理法的处分和赔偿措施[13]。其他海岸带区域由《港湾法》和《渔业管理法》等法规来管理[14]。同时英国和澳大利亚等国在海岸带管理的立法上也采用的是“分散式”。

1.5 地区差异化决定因地制宜海岸带综合管理规划

海岸带地区的自然条件和经济社会在各地区存在着巨大的差异，统一的海岸带管理规划不仅很难实现预期目标，还会阻碍地区经济社会的发展及生态保护。因此，各个国家和地区纷纷推出了符合地方特点的海岸带管理规划。

美国35个沿海及五大湖各州和地区（阿拉斯加2011年退出）依据《海岸带管理法》《国家海岸带管理项目》并结合地区特点，陆续编制地区海洋带管理规划并向联邦政府申请。此外，当地政府还采取了立法的方式来保障地方海岸带管理的顺利实施。比如在加利福尼亚州，《加州海岸带法》赋予了海岸带委员会通过法律管辖沿海地区发展的权利[15]。

根据1956年《海岸法》日本将海岸带地区划分为海岸带保全区域、一般公共海岸带区域和其他海岸带区域，各区域采用差异化的管理模式，由各都道府知事县的知事负责。

加拿大在濒临大西洋的4个省份中推出主要以社区为基础的“大西洋海岸行动中心”（ACAP）管理模式，设立14个项目点。计划的制定和实施依靠当地社区公众的参与和支持，社区成员决定本社区的优先项目和发展目标，并承担主要管理责任、提供资金和服务，加拿大环境署仅作为支持者提供基本经费[16]。

印度尼西亚政府于2008年制定并实施“蓝色革命政策”，采取“蓝色经济示范区”将海岸带地区的空间划分为商业和投资整合示范区、小海岛综合示范区、海湾综合管理示范区、自然保护示范区[17]。各示范区的关注重点和发展方向不同，使得个沿海及海岛地区资源能够得到个性化的发展和保护。

1.6 完善的海岸带综合管理人才培养机制

海岸带综合管理需要高层次的人才，因此沿海国家重视全国范围的海洋大众教育和专项教育，培养高层次、复合型人才，打造专门的海岸带研究团队。

2019年《国家海岸带管理项目》的财报显示美国政府向地方政府、大学及非政府组织拨款1 500万美金用于促进海岸带项目的实施，占联邦项目资金的20%左右。美国政府高度重视公众对海洋的认知，在受教育者和教育者两个层面大力推进相应的人才培养机制[18]。

日本在国际海洋人才培养上重视英语语言、专业化和高学历化，依托相关项目培养涉海人才[19]。加拿大同样重视海洋领域的人才培养，加拿大开展的《海洋保护计划》提供了8 100万美元的联邦资金用于海洋培训计划，为加拿大原住民和沿海社区提供海洋学习培训的机会，促进海洋产业的就业[20]。

1.7 多领域、多层次的交流合作

海岸带地区作为复杂的自然系统，在管理各环节需要不同的学科体系人才、利益相关者以及部门。分析各团体关注的共同目标，这些目标既可以为战略性沿海管理提供支持，又可使各团体支持跨领域的合作[21]。

美国《海岸带管理法》中明确提出“鼓励公众、州和当地政府、州间政府，其他区域机构和联邦政府的参与和合作”，让公众参与许可审批和一致性审查等决策阶段以及监督和评估环节。公众在项目评估期间可以向评估者发表书面或电子邮件或直接参加公开会议。2004年美国国会提出了《21世纪海洋蓝图》，进一步夯实群众参与基础、扩大群众参与比例[22]。

加拿大高度重视海洋相关领域的合作，包括国内和国际间的合作，政府部门和非政府机构间合作。加拿大渔业海洋部（DFO）是主要负责协调与海洋相关的联邦政策及方案的总牵头部门，其他29个联邦部门、机构和组织通过政策，法规、规划，服务等职责参与海洋领域的活动。因此这30个涉及海洋领域活动的联邦部门、机构和组织间存在着长久稳定的合作和支持关系[23]。

日本将营利性的企业纳入海岸带综合管理框架下，通过成立渔业合作社管理沿海渔业资源。2007年日本通过的《海洋基本法》强调：在海洋政策的制定和实施过程中以及海洋信息的收集获取中完善公众参与机制，且海洋行政机构的组建重点在于组织团体和专家介入海洋政策制定的讨论[7]。

印度尼西亚复杂的沿海地理环境以及中央政府在地方海岸带管理上的先天缺陷，使得印度尼西亚在海岸带管理上高度依赖国际社会和非政府组织的帮助，用于改善当地海岸带管理。例如美国印度洋海啸预警系统项目（OTWS）的在印度尼西亚开展的海岸带社区恢复计划（CCR），帮助印度尼西亚沿海地区建立防范周期性灾难的能力[24]。

1.8 加强卫星遥感等科学技术手段支持海岸带管理力度

高程测绘技术对了解沿海地区的海拔高度对保护、开发、规划和安全都很重要。美国NOAA国家大地测量中心和NOAA海岸服务中心使用光探测和测距（LIDAR）和干涉测量合成孔径雷达（IFSAR或InSAR）技术收集高分辨率高程数据。

1.9 政府和机构提供充足的多元化的资金保障

充沛的资金保障着海岸带综合管理在各个环节的开展，来源的多样性为地区沿海管理提供充足的动力。依据《海岸带管理法》，美国联邦政府利用补助金制度促进海岸带相关管理规划项目的制定和实施。其次地方政府和非政府机构也会投入资金管理海岸带，据美国《国家海岸带管理项目》2019年财报显示，NOAA依据《海岸带管理法》在34个参与的州和地区实施海岸管理项目中投资了超过7 500万美元。州、地方政府和其他合作伙伴也提供了6 300万美元的资金用于改善公共服务，增强沿海地区抗灾能力[18]。

2 国外海岸带综合管理的异同比较

2.1 相似点分析

（1）观念相似

各沿海国家都认识到海洋带具有生态功能、社会经济功能乃至军事国防安全保障功能。了解由于过度和无序开发造成海岸带生态环境恶化以及其社会经济功能的不可持续。认识到海岸带管理涉及多方复杂因素，急需进行综合化管理，而不是单一的某一方面、某一部门的管理。

（2）措施相似

第一，海岸带边界界定。各国都按照本国发展情况和海岸带的自然特点界定海岸带边界。只是不同国家划分海岸带边界的依据各不相同。

第二，组织机构。各国都设置了相关的海岸管理部门，但绝大部分是国土资源部下属的部门，没有独立的海岸管理的部委机构。同时考虑到海岸带涉及了国防、交通等部门，因此大都采取了联席会议机制，或者是协调部门来共同实行海岸带管理。

第三，综合管理指标体系。各国都倾向于设计一套能够涵盖比较系统全面的海岸带综合管理的指标体系，用于监督、引导和评价海岸带综合管理的进度和效果。

第四，法律保障。海岸带综合管理需要法律层面的保障，尽管有的国家由于政治体制等原因，无法出台或执行国家层面统筹能力的综合法规，但都对海岸带地区进行立法的探索和实践。

第五，系统调查与评估。海岸带的资源和环境的信息收集是开展综合管理的重要前提条件，因此各国都提倡对海岸带状况和资源进行系统调查和科学评估，以便为后续开发利用与保护确定精准策略。

第六，强调海岸带差异化管理。各国都根据沿海地区的具体发展需求以及目前的自然属性，差异化发展相应的海岸带地区。

第七，关心利益相关者的需求。各国都认为海岸带综合管理离不开利益相关者的积极参与，开发和管理利益相关者共同关心的发展目标。

第八，开展国内外相关合作。海岸带地区的复杂性，决定了海岸带综合管理需要多领域的知识和能力。因此各国通过国内外相关领域的专家学者、政府部门、行业和沿海社区等的交流和合作，实现海岸带管理的科学性。

第九，加强海洋教育。将海洋教育渗透至基础学科中，强化居民的海洋知识，培养专业的海洋领域人才，有利于政府的相关项目的顺利开展。

第十，充足经费支持。各国在海岸带综合管理的机构设置、相关项目推进、科学研究探索等方面，都有关键专门经费支持。部分国家还有社区和利益相关者的募捐。

第十一，科学技术支撑。由于海岸带地区的复杂性，多数国家都强调科学技术在海岸带管理中的应用和效果。如美国的高程卫星遥感测量海岸带情况，获得数据信息，基于数据分析进行相关决策。

2.2 国外海岸带管理的差异点分析

（1）组织设置和管理模式不同

由于政治体制、观念和历史等原因，国外海岸带管理的组织模式不尽相同，主要表现出三种模式，即高度集中化模式、半集中化模式和松散型模式。每种模式都有其适应性和优缺点，在借鉴过程中能够考虑其适应性并扬长避短是科学的选择。

（2）非政府组织参与度不同

在不同的国家，非政府组织都会参与到海岸带地区的管理中。但是由于各国在中央政府和地方政府权利分配上存在差异，导致非政府组织在整个管理的环节中扮演的角色不同。大多数非政府组织为海岸带管理项目提供资金、技术上的支持等，少部分海岸带相关的企业或组织会联合政府成为管理者进行自我管理，从而达到将外部效应内部化。

（3）综合管理的侧重点各有不同

不同发展水平的国家虽然都从经济和生态维度关心海岸带综合管理，但是由于各个管家发展水平不同，侧重点不尽相同。发达国家更关注环境保护、生态修复，因而从科研到保护项目经费支持力度给予高度重视，而发展中国家虽然也会关心生态环境问题，但是经济发展依然放在更重要的位置。