东盟国家的城市化进程对东盟一体化的影响

蒋杰威

（香港城市大学人文与社会科学院,中国 香港 999077）

1 东盟的发展逻辑和现状

1.1 东南亚地区合作思路的转变

二战后，美国主导建立的战后体制客观上推动了旧殖民地国家的独立进程。东南亚地区也在这一时期，加快了摆脱殖民体制的步伐，根据自身的历史文化和社会现实建立了不同的社会制度。不过，从现实政治的角度来回顾东南亚国家开始建设自身的历史，尽管民族自决和建立独立国家的意志取得了胜利，但背后的大国角力是无法忽视的。表面上看，不论是区域大国例如印度和邻近的澳大利亚，还是远在大西洋的美国与欧洲国家，都对东南亚的民族独立和解放运动表示支持，地区层面的合作机制如雨后春笋般被提出。实际上，众多合作机制均包含了东南亚以外区域国家的参与，这也成了日后东盟机制的底色之一。

正因为大国权力的斗争，早期东南亚的区域合作经历了泛亚主义到太平洋主义的转变。1947年3月，在印度总理尼赫鲁的主要推动下，首届亚洲关系会议在印度新德里举行，会议涵盖了众多的亚洲国家，但主要的参会者均来自印度、印尼、马来西亚等南亚国家。在这一时期，泛亚主义的内涵主要体现为亚洲人重建亚洲各地区的联系，东南亚国家作为亚洲独立运动的重要参与者，泛亚主义无疑从国际和地区层面提供了支持。然而，当亚洲主义开始向着安全合作迈进时，时任菲律宾总统基里诺提出的“太平洋联盟”倡议受到了来自美国的强烈反对，为了获得美国的支持，1950 年5月召开的碧瑶会议试图将该倡议调整为美国所容忍的程度。对于美国而言，一个松散的、非军事的东南亚不需要美国为稳定地区局势付出过多的成本，且美国正在酝酿在日本进行军事部署，通过离岸的方式，发挥对东南亚及西太平洋的影响力。

除美国外，英国同样试图在东南亚地区构建战后时期的影响力。鉴于反殖民主义的盛行，英国放弃了殖民时代以攫取土地为核心的扩张思路，通过英联邦体系，联合澳大利亚对印度、马来西亚等国开展经济层面的援助，以避免战后在东南亚地区失去影响力。而随着美国日后带领其地区盟友加入科伦坡计划，一个囊括了地区内和域外国家的长期合作机制得到了拓展，而这种与全球性大国进行合作的思路，也取代了早期泛亚主义的主张，成了东盟机制的基本运作模式之一，也为东盟深度参与全球市场奠定了基础。

1.2 全球化中的东盟发展逻辑

对于东南亚国家而言，不论是亚洲关系会议还是日后的万隆会议，其会议成果更多的在于在美苏两强的国际权力格局下，新兴的发展中国家探索彼此之间非霸权原则下的交往模式，为东南亚地区发展中国家的交流奠定了重要的基础。其中互不干涉原则更成了东盟成员国之间的核心原则之一。

东南亚国家在二战后与区域外大国的合作，使这些前殖民地在建立起独立的国家后，同时开启了参与世界市场的进程。世界市场在二战前已经取得了相当的发展，以殖民地体系为基础的世界市场，将欧洲工业革命的成果向全世界进行拓展。尽管欧洲的扩张往往是通过对殖民地的掠夺，但客观上来说，殖民地扩张的过程，同时也是全球化扩张的过程。

在前一轮全球化扩张中，承担着原材料生产和工业品倾销目的地的东南亚国家，在政治上获得了国家的独立和民族的解放。但在经济层面，经历了二战的东南亚显然比欧洲地区更加脆弱，在战后人口迅速增长的情况下，缺乏经济发展的基础设施和资金。此时美国、英国等域外国家所推动开展的国际、地区的合作计划，无疑有着巨大的吸引力[1]。

主要由发达国家推动开展的地区和国际层面的经济合作成了东南亚国家开启了从落后的农业国向工业国发展的道路。其中，最主要的合作机制就是由英联邦国家发起、美国及其盟友随后加入的“科伦坡”计划。以科伦坡计划为代表的发达国家的国际合作对东南亚国家的经济援助和技术支持成了二战后初期东南亚国家开启城市化进程的主要推手。作为一个涵盖了东南亚主要国家和美国、英国等发达国家的国际援助机制，科伦坡计划的开展，为东南亚国家之间的合作提供了完善的框架，也为东南亚国家开展与发达国家间的合作奠定了基础。可以说，科伦坡计划的运行发展，是未来东盟开展地区经济合作的实践基础[2]，依靠发达国家而开启的东盟城市化进程，是东盟城市化的主要发展逻辑。

1.3 东盟一体化进程中的矛盾

1967年发布的《曼谷宣言》标志着东盟的成立，但战后在政治、经济层面的地区和国际合作的实践积累，并没有以机制性的文本出现在曼谷会议的成果中，结合当时复杂的地区和国际环境，《曼谷宣言》5条较为笼统的条文，反映了东盟创始成员国在地区事务上的小心谨慎[3]。《曼谷宣言》中宣称，东盟的目标之一应当是为加强东南亚国家成为一个繁荣的共同体打下基础。由于东盟成立前，东南亚地区并没有类似欧洲共同体成立前的多个经济部门的完善的制度性合作，东盟的国家间的合作在东盟成立伊始并不完备。而在东南亚地区，由于各国之间的差异和冷战下大国博弈的背景，东盟想要推动建立高水平的政治、经济合作机制十分困难。在这种现实条件下，《曼谷宣言》所希望实现的区域一体化的目标，需要再次回到东南亚区域合作的逻辑上来，即全球化和全球化进程中发达国家主导的东南亚经济合作机制的实践。

一体化的前提，是一体化进程中的各方能够形成共同的规则制度，通过统一的规则进而在社会的各领域打通主权原则下的限制，不仅突破地理意义上的限制，也能克服主权国家设立的规则层面的障碍。回顾东盟的发展历程，在《曼谷宣言》发布的9年后，针对地区和国际政治环境的变化，以及经济进一步深入合作的需要，东盟签订了《东南亚友好合作条约》。从一体化的角度来看，《东南亚友好合作条约》意味着东盟开始进行经济和政治合作共同规则的布局，第六条就指出，东盟需要在农业和工业上，扩大贸易和改善各国的经济基础结构；第九条规定各国应当建立定期接触和磋商，以协调立场、行动和政策[4]。

共同规则的建立对于东盟这样一个主要由发展中国家组成的国际组织而言是实现区域性经济合作的前提。然而在国内层面，独立前后，农业是东南亚主要国家最大的产业部门，在物质生产部门中占据主导地位[5]，工业基础薄弱，国内市场规模十分有限。与欧盟成立时高水平的经济合作不同，东盟缺乏拟定系统性共同经济规则的基础和稳定性，在政治体制上，东盟各国也存在较大的差异，因此即便东盟自成立之初就认识到了发展中国家合作的重要性，但国内政治环境的不同，也使得东盟成员国提出的动议很难达成全体一致的条件。因此，如何在东盟运行框架下探索建立共同规则成为东盟一体化过程中的主要矛盾。

2 一体化视角下东盟城市化的内涵

从经济层面来观察，东盟建立共同的规则缺乏地域层面广阔的市场、完善的配套市场运行规则以及市场充分发挥各主体竞争所必需的经济要素。在政治层面，东盟受自身发展水平的制约，在国内和国际层面，作为发展中国家的东盟成员国对于制定推动市场经济发展必需的治理制度、法律体系等内容都进展缓慢。宏观上，一体化以国家为单位探讨在国际合作中进一步整合的基础和路径，当一体化深入到参与国内部，城市化进程不仅反映了空间层面社会规模的变化，也反映了上层制度设计与实施后在现实层面的联系。

2.1 东盟成员国城市化的发展逻辑

城市化概念在一定程度上能够通过抽象的经济指标，直观地观察东盟成员国市场发展要素在各成员国的配置发展情况，也能以数据的方式展现各国经济发展背后具有基础性和共同性的内容。由于城市化借助全球化，从发达国家向发展中国家推进，理解东盟成员国城市化的发展逻辑，既离不开国内层面的发展条件，也不能忽视城市化背后自由市场模式的资本逻辑。

城市化背后的市场经济模式，既是城市化发展的动力，也是高水平城市化所追求的目标。历史上，发达国家长期的实践，不仅在自身国内环境中建立了系统性的制度，还在全球化中形成了国际层面的运行规则。东盟国家由于自身发展的内生动力不足，在“科伦坡计划”等合作中，选择了引进发达国家的资本来推动国内市场的发展。事实上，不论是全球化还是国家内部的城市化，都是生产—消费链条在不同空间规模下的运行表现。东南亚国家不仅在生产层面缺乏工业化的资本、技术，也在消费层面缺少经济分配体系以及消费主力群体的城市中产阶级。经济水平的总体发展不足，导致了东盟的经济合作既无法实现区域间有效互补的良性竞争，令国内政策与东盟整体性决策出现了脱节，也导致东盟无法真正参与全球化市场。在这种背景下，城市化进程试图从构建较为完善的消费市场和消费群体两个方面推动，再加上东南亚地区国家二战以来与发达国家长期以来的经济合作，城市化成了东盟发展中国家推动国内经济建设的主要模式。

正是由于城市化进程的最终目标是建立起完善的市场机制和配套的政策以实现社会财富的增长，这种共同的目标指向性和东盟成员国经济基础的相似性，使得东盟发展中国家为实现这一目标所采取的手段之间存在共性，因而能够在具体的国内政策中寻找到属于东盟成员国的发展路径。在东盟的发展中国家，农业人口占据了重要的比重，且生产模式为粗放型农业生产模式，这种生产模式能够保障广大农业人口最基本的生存需要，使得整个社会在二战后恢复和建设的过程中保持总体的稳定，但农民自给自足的农业生产，使得消费市场的规模被限制在一个较小的程度，工业消费品的生产，也由于缺乏长期稳定的劳动力来源，无法有效发挥劳动力的成本优势。由于在全球化进程中，东南亚地区并没有先发优势，因而由国家层面推动快速城市化，形成满足全球化过程中引进国际资本的规则，成为东盟发展中国家共同的目标，也延续了东南亚国家战后与发达国家开展经济合作的传统模式。

2.2 东盟成员国城市化的实践

东盟各国的城市化建设，在全球化和区域一体化的背景中观察，可以被视作是东盟各国在各自国内进行的符合资本全球化进程中的运行规则的建设。城市化的实践在东盟各成员国内由于地理环境、社会文化、经济基础和政策取舍等方面存在着广泛的差异，但是城市化进程本身对于这些发展中国家而言，目的上又存在一定的共通性。因此，这种差异向共性的转变，既为东盟的一体化提供了实践环境，也在不断地发展中发现新的问题。

以印度尼西亚为例，印度尼西亚在苏哈托上台后，进行了一系列的改革，包括积极引进外资和推行绿色革命等。在实现粮食的基本自给自足后，农村人口的基本生存得到了保证，为城市化的推进创造了稳定的社会条件。在这一时期，城市化获得了快速的发展，到20世纪70年代末至80年代初，印度尼西亚的人口城市化率达到了22%，但城市人口增长主要集中在爪哇岛，仅雅加达等几个大都市就占据了爪哇岛人口的40%[6]。城市人口的过度增长，给印尼社会带来了诸多社会问题，由于基础设施建设薄弱，伴随着城市规模扩张的还有贫民窟。而资源过度集中的城市，也剥夺了印度尼西亚其他地区的工作机会，导致城市劳动力人口大量过剩，造成城市犯罪率上升[7]。

印度尼西亚的城市化是东盟国家城市化进程的一个缩影，城市化进程在经过一系列的政策扶持后，借助外部投资，能够迅速形成规模，为东盟各国创造众多的就业岗位，并激发社会的活力。快速的城市化对东盟各国的治理能力提出了新的要求，如何解决快速城市化过程带来的社会问题，推动了东盟以更高水平的经济合作来化解发展问题，并使东盟在冷战结束后迅速开展自贸区建设。

3 城市化对东盟成员的整合作用

城市化进程对于东盟成员国之间的整合作用首先是经济层面的。到20世纪90年代，东南亚各国的城市化已经取得了一定的成果。例如，印度尼西亚首都雅加达吸引的外资占全国总投资约20%，雅加达新增人口中有30%是在大城市寻找工作机会的农村人口[8]。泰国在20世纪90年代初城市化率虽仅为23%，但首都曼谷人口占全国城市人口的57%[9]。在开启了城市化进程后，东盟成员国农村劳动力人口出于对工作岗位和生活方式的追求，选择离开农村来到城市。因此，作为解放农村劳动力的主要方式的城市化无疑是成功的。东盟发展中国家成功获得了外资的青睐，为国内的工业化建设注入了动力。

20世纪90年代随着冷战的结束，国际环境的变化为东盟的发展带来了新的机遇，并且随着城市化的发展，东盟成员国开始面临快速城市化后，基础设施建设不足带来的城市过于拥挤、城市犯罪高发等问题。于是在1992年，东盟决定建立东盟自贸区（AFTA），通过降低整体关税壁垒，为东盟整体注入新的活力，而正是由于东盟自贸区建立后潜在的经济发展效益，越南、老挝、缅甸柬埔寨也相继加入了东盟，使得东盟成为真正意义上的代表了东南亚地区的国际组织。

越南、柬埔寨、老挝和缅甸的加入，意味着从发展模式上来说，东盟成员国的城市化进程带来的经济后发优势，成为东南亚地区各国认可的发展模式，在经济层面形成了国内领域的共同规范。在地区和国际领域，自贸区的建立为东盟各国在同一框架内拓展对外合作提供了共同的经济规则。随着东盟十国与区域外国家合作的深入，东盟平台对于成员国而言不再仅仅是一个彼此合作的渠道，其也通过自贸区框架，将东盟各国的优势，以整体的方式汇集起来形成较高的整体竞争力，从而帮助东盟成员国中经济基础薄弱的国家建设国内经济。例如，在缅甸加入东盟后，2000—2010年的10年间，缅甸对东盟国家的出口额占其外贸总额的年均比例为43.7%，进口额为45.7%[10]。

尽管东盟在政治上奉行互不干涉原则，但是随着经济合作的深入，从经济层面对东盟成员国内部动荡的局势施加一定的压力，也逐渐成为规避不干涉原则但同时维护地区局势稳定的重要方式。在缅甸问题上，东盟作为地区的主要协调力量，为稳定缅甸局势开展了地区性多边和国家双边层面的协调。缅甸问题虽然主要是缅甸国内政治局势问题，但其国内2003年的流血冲突引发了国际社会的广泛关注，并招致了美国等西方发达国家的制裁。缅甸于1997年加入东盟，东盟在经济和地缘上与缅甸有着直接的接触和影响力，因而也承担了来自国际层面的压力。从地区主义的角度来看，这种外部的压力除了促使东盟成员国推进探索协调缅甸局势的机制性解决方案之外，避免缅甸成为大国的权力角斗场也是东盟主动对缅甸问题发声的另一个重要原因，东南亚国家借助东盟平台，在地区热点问题上集体发声，成为国际政治中不可忽视的一股力量。

但正是由于东盟奉行的不干涉原则，当东盟具有主导议题能力的国家国内出现动荡时，东盟在缓和局势上能做的工作十分有限，2010年，原定于在曼谷召开的东盟会议由于“红衫军”的示威活动被迫中断。示威者暴力冲击会场的行为给参会的各国领导人的安全带来了严重威胁，损害了泰国的国际形象，而泰国在此次峰会的缺席，使得会议通过的《曼谷宣言》的公信力受到质疑。尽管东盟声称希望在泰国局势中扮演调停者的角色[11]，但是东盟内部并没有相关的政治机制来协调解决这一问题。而泰国局势在此后持续陷入政治派别的街头斗争中，直到2014年泰国军方发动了政变，巴育·占奥差从军方领导人转换身份为国家总理，泰国局势才逐渐稳定下来。由于泰国自身的经济实力在东盟成员国中处于领先地位，且在涉及东盟共同发展规划的问题上有着重要的影响力[12]，导致东盟本身对于泰国国内局势发挥影响力的方式并不能像对待缅甸局势一样，凭借人道主义关切的理由以经济手段施加压力。东盟在政治协调机制层面的缺失，也是东盟在未来一体化过程中面临的主要合作障碍。

4 结论

城市化进程在东盟的发展过程中，为成员国的发展提供了重要的路径选择，由于东盟的成员国各自国内条件的复杂性，城市化避免了国内层面差异形成的合作障碍。城市化的背后是发达国家资本全球扩张并在国家层面构建全球性市场标准的过程。依托东盟国家长期以来与发达国家合作的机制，城市化在东盟发展中国家建立起消费市场并发展出庞大的消费阶层。全球化进程中，处于国际产业链中下游的东盟国家，城市化进程为东盟成员国发挥后发优势创造了条件，将各国的后发优势以东盟的形式发挥出来，在全球化的竞争中为集体赢得利益。

随着城市化进程的深入开展，东盟发展中国家同样开始面临着城镇化率不高，人口过于集中于少数大城市的情况。由于基础设施建设需要大量的资金投入，东盟成员国显然并没有为从农村中流出的人口做好准备，因而也造成了诸多的社会问题。东盟自贸区的建立和“10+N”合作机制的开展，一定程度上拓展了东盟经济合作的领域和深度，为城市化建设注入新的活力，但由于各国政治环境的差异，如何建立起配套的政策来避免和修正快速城市化过程中出现的问题来推动东盟进入整体性的高水平城市化，进而推动一体化进程的开展还有待观察。

在地区合作层面，由于东盟国家的城市化进程普遍指向了以劳动力成本优势为核心的工业化发展模式，因此在成员国之间，相似的发展模式带来了同质化的竞争。为维护本国的利益，同质化的竞争往往会导致贸易保护主义，使得在经贸协议谈判的过程中在不同的商品类目中形成各种阻碍，不利于东盟一体化进程的开展。而恶性竞争对于东盟而言，损害的是东盟各成员国的利益。

最后，由于东南亚地区二战后长期与发达国家在经济层面合作的传统，发达国家在东盟各国的影响力依然存在，并通过东盟“10+N”制度化。因此，东盟在一体化进程中，除了自身长期坚持的东南亚区域主义立场外，在东盟未来进一步融入世界市场的过程中，不可避免地要与亚洲主义、太平洋主义进行交锋。对于东盟未来共同规范的建设，东盟需要在政治领域的合作上寻求突破，以确保在各成员国利益的情况下，推动更高水平的一体化建设。