关于构建以预防为主的公共卫生服务体系的政策建议

胡 怡，罗中华

(甘肃中医药大学公共卫生学院，甘肃兰州 730030)

新冠肺炎肆虐全球，给人类健康带来了前所未有的威胁。新冠肺炎疫情在中国爆发，给经济社会发展带来了巨大冲击，中国公共卫生体系、传染病防治等方面的问题也因此暴露出来。其中最为重要的问题就是落实“预防为主”的卫生工作方针问题。目前“重治疗、轻预防，重医药，轻卫生”的现象在我国卫生领域表现十分突出，影响到人民群众的健康，加重了医疗成本，妨碍卫生事业的发展。因此，必须重新定位卫生管理职能，认真全面贯彻落实预防为主的卫生工作方针，构建以预防为主的公共卫生服务体系。

1 预防为主是我国卫生工作的基本方针

新中国成立以来，党和政府确立了“预防为主”的卫生工作方针，把防治严重危害人民生命健康的传染病、地方病和慢性非传染性疾病作为卫生工作的主要任务，取得了显著成效。2016 年8 月，在全国卫生与健康大会上，习近平强调“要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务”。十九大报告中，习近平指出“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病。”2020 年2 月29 日，习近平在《求是》杂志发表重要文章《全面提高依法防控治理能力，建设国家公共卫生应急管理体系》，再次指出，“要改革完善重大疫情防控制度体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。”可见党和政府对预防为主的方针高度重视。但是在现有卫生体系运行的具体过程中，预防为主的方针并没有得到真正的贯彻落实。

2 构建预防为主的卫生服务体系是现实的必然选择

一是坚持“预防为主”，可以减少疾病发生率、增进居民健康。例如甘肃省经济社会较为落后，边远地区、贫困地区缺医少药现象仍旧较为明显。同时由于经济欠发达，居民整体健康素养低于全国平均水平。2019 年，甘肃居民人均期望寿命比全国平均水平低3.6 岁，两周患病率及两周住院天数均远高于全国平均值；同时，甘肃省医疗卫生资源又十分匮乏，且分布不均衡。2019 年甘肃每千人口病床数、每千人口人均师生数等均低于全国平均水平。因此只有坚持预防为主，构建以预防为主的卫生服务体系，才能减少疾病发病率，有效保障居民健康需求。

二是预防为主可以有效减少医疗成本负担。“预防”是最经济、最有效的健康策略。近百多年的实践证明，公共卫生投入少、产出高、时效长、能惠及全体社会成员。世界卫生组织的研究表明，公共卫生的整体投入产出比可达1:5.5；而有学者提出，一个国家在公共卫生领域每增加10 元钱，可以在医疗方面节省费用100 元支出。显然，预防为主是最经济的卫生与健康促进途径。甘肃省经济不发达，不能像发达地区那样发展医疗事业，卫生领域投入较少且卫生需求刚性大，重大病、慢性病高发，贯彻预防为主的方针，构建预防为主的卫生服务体系，能有效减轻政府、社会、居民的医疗负担，实现以最小投入，满足居民最大健康需要。

三是构建预防为主的卫生服务体系是推进健康事业发展的最有效方式。卫生事业的根本目标是减少疾病的发生，增进居民健康水平。而增进居民健康的根本途径是增强体质，在疾病发生之初进行有效的干预，而不是疾病发生后的治疗。从世界卫生改革的基本趋势来看，各国都十分注重公共卫生体系建设，将公共卫生放在首要地位。“没有全民健康，就没有全面小康”，要有效实现精准扶贫目标，建设全面小康社会，必须构建预防为主的公共卫生服务体系，推进健康事业快速发展。

3 构建以预防为主的卫生服务体系的政策建议

近年来，“预防为主”的卫生方针，常常停留在书面和口头上，没有得到有效贯彻和执行，带来了诸多问题。从政府到社会再到居民个人层面，对公共卫生都未能体现足够重视。比如：通常将卫生领域成为“医疗卫生系统”习惯性重医疗，轻预防与公共卫生；在政府投资以及社会发展方面，资金更多的投入到医疗领域，地方社会发展规划多将病床数、医师数量、医院规模纳入到经济社会发展规划，而很少将健康促进等公共卫生事业纳入规划中。社会与居民则更关注身体、心理有问题如何获得好的医疗资源，获得好的疗效，而不是关注如何养成一个健康的体魄、健康的心灵。这些都说明，我们卫生领域职能的异化，全面落实“预防为主”工作方针势在必行。此次新冠病毒的流行也再次为我们敲响了警钟。因此对构建以“预防为主”的卫生服务体系做如下建议：

3.1 建立“以人民为中心”的卫生思想

“以人民为中心”的卫生思想，实施的重点就在于广大人民，而不只是针对某类特定的人群或某种特殊的疾病。毛泽东人民卫生思想的一个重要内容，就是结合我国当时经济文化发展水平比较低的实际，提出了预防为主的思想，让有限的医疗卫生资源惠及更多人群，发挥更大作用[1]。毛泽东认为，医疗卫生工作的首要目标是减少疾病，而主要途径则是防患于未然，把疾病扼杀于萌芽状态，要把有限的资源向预防医学倾斜，实行预防为主的基本方针。为进一步推广预防为主的卫生方针可以在医疗卫生机构、学校、餐厅、公共交通等播放针对特定宣传载体的公共卫生知识（例如餐厅宣传用餐习惯及食品安全的卫生知识）；各街道社区卫生服务机构定期为所在街道举行公共卫生知识宣传讲座和有关提高健康素养增强身体素质的活动散发相关知识宣传图册及纪念礼品。

3.2 建立社会居民健康市、县长负责制

健康是个人发展的基础的前提，是每一个家庭和国家发展的基础和前提。发展健康就是最好的促进和发展经济。因此必须建立卫生事业发展市、县长负责制，由一把手亲自抓。将居民健康、卫生发展绩效作为对各级政府和政府主要领导政绩考核的主要内容，作为衡量市县经济社会发展的第一评价标准。要完善卫生绩效考核评价指标体系，强化过程考核，强化资金分配与使用的效果评价，强化居民健康状况及综合素质的考核与评价，而不是简单评价投入，或者评价医疗机构收入、看病人数的多少等。

3.3 完善公共卫生机构及其职能

整合疾控与卫生监督部门，成立“疾病控制与卫生防疫局”。我国以往的卫生防疫体系能够很好体现预防为主的方针，但是在后来借鉴国外经验，通过改革将卫生防疫系统拆分为疾控中心和卫生监督部门。拆分后疾控中心重在流行病监测与预测，流行病调查等，变成了研究机构和参谋机构，对疾病预防工作参与甚少，甚至不参与。即使在疾病控制方面，也主要针对常规传染病，而对重大突发传染病如SARS、新冠病毒等因缺乏预防而应对无力。卫生监督部门重在事后监督、过程监督，也不参与预防工作。由于机构缺失，职能不明，卫生领域的预防工作（除接种外）如健康教育、卫生宣传、监督检查、环境消毒等工作逐步弱化。因此必须将疾病预防工作纳入到卫生健康职能部门具体职责范围，加以明确实施。

3.4 完善基于预防为主的公共卫生法制体系

加强地方公共卫生立法体系建设，构建能够体现以预防为主的卫生法治体系。尽快制定《地方野生动物保护条例》《地方公共卫生与健康促进条例》《地方传染病防治条例》《地方突发事件应对条例》《群体性不明原因疾病应急处置方案》《公共卫生管理实施方案》等，形成完备的公共卫生管理与健康促进法制体系。在针对公共卫生方面的违法行为采取严厉打击，做到有法可依、执法必严、违法必究。

3.5 加大卫生防疫与健康促进方面的投入

省财政应加大公共卫生领域的财政支持比例，并建立逐年增长机制。各级地方政府列支专项经费用于支持卫生防疫方面的工作，加大疾病控制与流行并预防方面研究投入，原则上按照公共卫生与医疗投入1:1 进行财政支持。其中公共卫生方面的费用用于健康促进、健康教育、建立疾病防疫体系的经费占到公共卫生投入经费的较大比例。定期对经费使用状况进行评估，确保经费合理使用并产生积极正效益。

3.6 加大公共卫生管理人才培养力度

建立以预防为主的公共卫生服务体系，既是技术问题，更是管理问题，是社会的有效治理，因此强化治理十分重要[2]。目前，我省卫生领域专业的卫生管理人才十分缺乏，需要吸收大量卫生管理人才到基层医疗单位、卫生管理部门开展工作。因此加大对甘肃中医药大学、甘肃医学院公共事业管理专业（医药卫生方向）、公共卫生管理专业等本专科支持力度，培养更多高素质卫生管理方面的应用型人才。而不是简单片面重视医学或者预防医学人才培养。

3.7 规范并监督基层卫生服务机构职能的执行

各省市基层卫生服务机构理论上作为当地居民公共卫生服务和基础医疗服务的提供者，是居民健康的守门人，但是由于基层卫生机构职责不清（注重医疗服务的提供）、基础医疗技术不过关、患者信任度差等问题导致所提供的公共卫生服务数量不足、质量不高。因此界定基层卫生服务机构的服务范围并进行监督指导和反馈是解决当前问题的有效措施。基层卫生服务机构包括社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室、诊所（医务室），对各基层卫生服务机构的职能清晰划分，对所承担的居民电子化健康档案的建立；负责辖区内免疫接种和传染病预防与控制工作；运用适宜的中西医药及技术、开展一般常见病、多发病的诊疗；提供急救服务、提供家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭卫生保健服务等服务范围进行执行的监督。

3.8 将公共卫生与健康教育纳入幼儿中小学生课程

毛泽东曾说“讲究公共卫生就是最好的预防，卫生是一种文化，不卫生是文化落后的产物，应该在改变不良卫生习惯中创建卫生新文化。”将公共卫生与健康教育纳入幼儿中小学课程中，针对不同的知识接受理解程度开展对应的卫生知识教育。在幼儿教育中融入对生活卫生习惯的学习和培养，从小养成良好的卫生习惯。在小学教育中侧重卫生习惯的培养和心理健康知识的学习。在幼儿小学阶段主要是打好基础，注重实践，将公共卫生的学习融入生活。加大初中、高中生公共卫生与健康促进方面的教育，将公共卫生、传染病防治与应急管理、健康干预、环境卫生、习惯养成、中医药与健康促进、心理健康知识等纳入中高学生课程教育，形成完善的卫生学习与健康教育体系，并将其纳入升学成绩考核参考中，促使学校、家长、学生对公共卫生与健康促进的重视，提高健康教育的有效性，提升公共卫生知识能力。这一阶段注重于卫生生活习惯的巩固和更深层次公共卫生知识的学习，将知识内化为一种文化植根于行动中。

3.9 重大公共卫生事件报告制度及其信息化的建立

进一步建立和完善全省统一的公共卫生信息数据库，并实现卫生信息社会共享。制定公共卫生信息系统的建设规范，建立标准医用术语[3]。明确信息上传要求和标准，使数据融通，避免重复收集和不实信息，确保信息收集的全面性、准确性和有效性。充分利用现代信息技术，建立完善预警及时监控全面的监测系统[4]。确立突发传染病事件可能发生的量化指标体系，进行实时监控，在传染病信息报告系统的基础上，以大数据为依托，开发建立完善重大传染病预警信息系统，强化传染病数据信息网络实时监管，及时发现问题，及时预警；强化传染病风险预测，对于卫生应急事件潜在的风险、发生的概率、发生的范围、涉及的人群数量等，通过大数据分析技术进行研究，提前发现问题，提前预警[4]。

建立突发传染病事件应急管理网络，完善相关信息的管理，确保预警信息最快捷传播到预警对象。主动加强与农业、林业、检验检疫等部门的沟通和信息交流，确保在传染病事件发生时能高效应对[5]。