西北贫困地区乡村规划面临的问题与策略研究＊

王 锦，孙幼政 ,惠 伟

（1.西安翻译学院,陕西 西安 710054；2.自然资源部第一航测遥感院，陕西 西安 710054；3.西安勘察测绘院，陕西 西安 710054）

随着乡村振兴战略的大力实施，美丽乡村规划的提出，乡村地区得到了越来越多的社会关注和政策倾斜。各个省市均开展美丽乡村建设试点，从这些试点村中也发现了在建设过程中所凸显的问题与矛盾。尤其是西北贫困地区，照搬其他地区的规划方案，效果适得其反。相比于较发达地区的农村，西北地区特殊的地形地貌、相对脆弱的自然环境以及滞后的经济发展，使乡村规划更加复杂和困难。

美丽乡村是国家建设重点。一号文件连续多次聚焦“三农”，强调要大力发展休闲农业和乡村旅游,开展农村人居环境整治行动,鼓励各地因地制宜探索各具特色的美丽宜居乡村建设模式[1]。由于西北贫困地区自然环境恶劣；资源缺乏，基础设施薄弱；教育、卫生等社会服务水平低。西北地区必须因地制宜，探索适合西北地区的产业结构，吸引人才和年轻劳动力建设乡村，从而实现可持续发展的乡村建设和发展。本文以甘肃景泰县为调研区域，根据目前西北贫困地区乡村规划面临的典型问题，以实现农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标[2]，对西北贫困地区提出系统、科学且行之有效的乡村规划策略。

1 研究区概况

景泰县位于甘肃省中北部，属白银市所辖。总土地面积5527km2。东邻白银市靖远县、平川区，西靠武威市古浪县、天祝县、兰州市永登县，北与内蒙古自治区和宁夏回族自治区接壤，南与白银市白银区及兰州市皋兰县相连。景泰县共辖8 镇3 乡，136个行政村，7 个社区居委会[3]。2017 年末全县总人口23.96 万人，其中农业人口16.31 万人，占总人口的68.07%，非农业人口7.65 万人，占总人口的31.93%。景泰地形地貌复杂多样,生态环境基本特征表现：干旱少雨,水资源匮乏；森林稀少,植被覆盖率低；沙漠戈壁面积大；浅山丘陵区水土流失严重,平川区土地沙漠化、盐溃化加剧。

2 乡村规划的主要问题

2.1 乡村规划形成“千村一面”现象，缺失地域文化特色

在西北贫困地区的农村，经过第一轮乡村人居环境整治后，基本解决农村给水、排水、垃圾处理等工程,改善村庄内居住环境；加强了基础设施建设,适当增加了休闲娱乐服务设施。改善了村庄在行政、教育、医疗卫生、文化、体育等方面的公共服务设施建设,对村庄道路进行了修缮，增加了村庄绿化等。

我国农村范围大，各具特色，任何乡村建设的成功案例都不能照搬到其他地区。应该针对农村自然环境、产业结构、社会结构等特性进行长期的规划[4]。随着美丽乡村步伐的不断加快，乡村规划也出现了“生搬硬套”“千村一面”的现象，规划缺乏对农村深入的认识,破坏了村庄的传统风貌、地域文化和民族文化。在进行村庄整治规划中,对于景泰县的旅游资源、自然和人文资源考虑不足,资源优势没有得到完全发挥。

2.2 规划中民众诉求体现差，村民利益无保障

《城乡规划法》已经把公众参与列入到了规划的法定过程。乡村规划直接触及村民的利益，规划中的公众参与是协调利益的重要手段之一。对于现阶段的乡村规划，很多规划人员并没有真正的农村生活经验，不能准确把握乡村建设的核心问题，对农村复杂性的自组织行为以及土地制度的特殊性没有充分考虑。使得乡村规划中出现脱离实际、缺乏地方特色、操作实施性差等问题。规划成果村民不认可，最终导致规划难以实施[5]。这一现象在西北贫困地区尤其明显，乡村规划缺乏村民的有效参与，不能满足村民的需求与愿望，这样必然无法系统、科学地指导村庄的建设和发展。

2.3 产业结构模式不符合乡村经济发展

近年来，农村的产业结构不断变化,传统村庄发展模式被打破，部分农村产业结构得到优化调整,提高了经济社会发展水平。然而西北贫困地区的村庄,由于交通不便,青年外出打工,人口大量外流,老龄化、空心村问题严重,使村庄发展陷入困境。而且部分村庄产业结构缺乏统筹规划,没有全局观念,没有与区域和镇域产业结合,各村庄主导产业趋同化,不能形成产业集聚效应,带来村庄之间的恶性竞争[6]。只有调整产业结构，加大农业科技的投入,培育绿色环保、适合当地的产业结构，才能提高农民收入水平，用经济带动整个乡村的建设和发展。

3 西北贫困地区乡村规划策略

3.1 加强乡风文明建设，促进乡村可持续发展

党的十九大报告中明确指出：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总体要求。乡风文明是乡村振兴的“灵魂”，是促进乡村发展最持久的力量[7]。加强乡风文明建设：第一，要加强组织建设，提升党员干部能力，定期对村干部成员进行培训，到发展较好的乡村交流、观摩，学习先进经验。第二，弘扬优秀传统文化，定期评选道德模范。第三，加强乡村文化基础设施，提高农村文化及科学技术建设。第四，加强人才建设，稳定乡村文化队伍，让更多优秀人才愿意留在乡村、扎根乡村。第五，利用互联网技术对村民进行专业技能培训，并提供文化娱乐、数字阅读等线上服务。

3.2 充分发挥村民在乡村建设的主体地位

《中华人民共和国城乡规划法》规定，村庄规划应当从村庄实际出发，尊重村民意愿，体现地方和村庄特色。乡村规划工作涉及农村居民的切身利益，因此，在规划过程中必须争取到农民的广泛支持和参与，提高村民的决策参与积极性。增强村民参与村庄管理的意识[8]。实行村规民约，开展“大家提、大家议、大家定、大家守”的风气。选取符合现实的参与方法，例如：问卷调查、入户访谈、村民代表大会座谈、规划公示意见反馈等。明确村民参与的范围、方式、途径和保障手段，真正实现村民参与的效力。在规划引领的乡村全面振兴时期，西北地区乡村规划中须从多角度凸显村民在乡村的主体地位，真正将村民作为核心要素融入乡村发展建设中，以此推进乡村健康、有序地发展，最终实现乡村的全面振兴。

3.3 培育乡村特色产业，提升经济发展水平

3.3.1 培育乡村特色产业

促进乡村特色产业发展,是实施乡村振兴战略、巩固脱贫成果、促进农民增收致富的迫切需要。习近平总书记在考察海南海口市秀英区石山镇施茶村时强调：“乡村振兴要靠产业，产业发展要有特色，要走出一条人无我有、科学发展、符合自身实际的道路”[9]。对于西北贫困地区，并没有很优厚的天然资源，要如何培育乡村特色产业呢？结合对甘肃省景泰县的调研，培育乡村特色产业，要遵循以下几点原则。首先，要以地方资源和独特的历史文化为基础，有序开发优势特色资源。第二，培育乡村特色产业，坚持适度规模，不能盲目做大做强，才能保证效益。第三，联合本地企业，加强村企合作、村村合合作。第四，整合资源，加速一、二、三产业融合发展。第五，打造“互联网+农村电子商务”模式，延伸消费。第六，创新生态模式，打造良性的产业和环境生态链，形成可持续发展。最后，整个县域或者乡镇要兼顾全局，整体规划，长远发展，拒绝产业孤岛和恶性竞争。

3.3.2 景泰县乡村特色产业规划

国家农业部于2014 年2 月正式对外发布美丽乡村建设十大模式，结合景泰县的资源和文化特色，借鉴十大模式，本文提出“企业+村集体+农民”的农业结构模式和 “休闲农业+旅游+乡村特色”的旅游发展模式，将有利乡村发展的资源进行整合，促进西北地区农村持久发展。

（1）“企业+村集体+农民” 的农业结构模式：景泰县农民种植枸杞，向日葵等，但是缺乏理论知识和技术指导，没有产销一体化，引进企业进行专业的技术指导，村集体共同管理，形成种植、加工、销售、宣传一体化产业链，打造乡村农业品牌。

（2）“休闲农业+旅游+乡村特色”的旅游发展模式：景泰县的气候适合向日葵的种植，且景泰县拥有国家4A 级旅游景区黄河石林国家地质公园、寿鹿山国家森林公园和永泰龟城等旅游资源，政府指导规划向日葵种植范围，打造休闲农业，将景泰县的乡村文化、古村落以及旅游资源整合，打造西北特色风景线。

4 结束语

通过对甘肃省景泰县乡村规划的思考，发现目前西北贫困地区乡村规划难以实施的问题，提出加强乡风文明建设，发挥村民在乡村建设的主体地位、培育乡村特色产业的对策，并针对景泰县的农业、旅游业以及乡村特色，提出两大产业结构模式：“企业+村集体+农民” 的农业结构模式和 “休闲农业+旅游+乡村特色”的旅游发展模式。为西北地区乡村规划提供新方向。