加快在国家层面推动“技术集群”的战略布局，拓展高质量发展新空间

孙志燕 郑江淮

[摘要]随着新一代产业及技术变革的发展，美国对我国技术遏制的加剧，以及全球供应链在新冠疫情之后的加速重构，我国区域发展面临着更多的不确定性和新挑战。部分地区传统优势弱化，参与新经济体系分工的能力不足;地区分化加剧，基于传统产业形成的供应链分工体系面临着“解锁”的潜在风险，这些已成为制约我国高质量发展区域经济布局的突出问题。从国家经济增长动力转换和国内供应链韧性提升的角度，提出以“技术集群”为着力点，突破传统生产力布局的思路，推动新的产业分工、技术分工与区域分工的融合贯通，构建与新经济体系相匹配的空间布局。实施更积极的人才政策和更具地区导向型的产业政策、创新政策，创造更适宜于“技术集群”的发展生态。

[关键词]高质量发展;区域经济布局;技术集群

一、 引言

在国家多项区域战略的推动下，我国区域经济的空间布局不断优化，各地区的发展动力显著增强、分工合作日益深化。但随着新一代产业技术变革的发展，中美贸易摩擦的升级，美国对我国技术遏制的加剧，以及全球供应链在新冠疫情之后的加速重构，我国区域发展面临着更多的不确定性和新挑战。如何通过区域经济空间布局的优化，加快破解区域经济发展中出现的新矛盾、新约束，推动更多地区在新一轮技术革命和新的全球竞争格局中塑造新的发展优势，为国家高质量发展培育更多的新动力源，是未来区域发展要全力解决的重要问题。

二、 新时期推动形成高质量发展区域经济布局亟需突破的瓶颈问题

从推动我国高质量发展的转型需求来看，当前区域经济布局中的突出问题和主要矛盾并非产业同构或者地区之间缺乏分工合作，而是在新一轮技术变革中，部分地区的传统比较优势不断被弱化，缺乏参与新经济体系分工的能力;劳动力、技术、金融资本、数据等高质量发展的要素在空间上的“错配”，导致地区分化加剧、原有的产业分工合作在经济转型过程中面临着“解锁”的风险，制约了新的增长动力形成。

1. 面對新冠疫情之后全球供应链分工的调整以及各国在新技术领域的竞争，我国深度参与全球产品和技术供应链的地区面临着前所未有的挑战

自2019年以来，美国通过加征关税、出口管制等各种措施限制我国对美国的进出口。全球新冠疫情暴发之后，美国、日本、韩国、德国等发达国家考虑到本国供应链安全、技术竞争等因素又纷纷加速供应链布局的调整。从我国不同地区参与全球供应链的情况来看，大约60%的进出口集中在广东、江苏、上海、浙江和山东等沿海地区。按照境内目的地和货源地来比较各地区的对外贸易依存度（进出口总额占GDP的比重），如表1所示。2019年，我国超过1/3的地区贸易依存度高于20%，这些地区的GDP之和占全国的比重达到55.4%。上海、广东和天津等地贸易依存度都已超过了60%。广东出口占其GDP的比重接近于50%。1在全球供应链分工深度调整和向外转移的过程中，这些地区的发展将受到更显著的冲击，长期依靠国际市场形成的优势能否维持存在着较大的不确定性。

相比全球产品供应链和生产网络体系的调整，近期以美国为主的技术策源国对我国实施的技术遏制对区域经济的影响更加深远。2018年，我国高技术企业技术获取和技术改造经费支出中，16%是用于引进技术（包括消化吸收的经费支出），与购买境内技术的经费支出比约为0.6∶1。以医疗仪器设备及仪器仪表制造业和电子及通信设备制造业两个高技术行业为例，引进技术的占比分别22.7%和18.9%，均超过了购买境内技术的支出比重。再从国内技术链的布局来看，技术引进的始源地主要集中在广东、北京、上海等少数发达地区，如2018年广东在电子及通信设备制造业中引进技术的经费支出占全国的比重达到82.3%，北京在医疗仪器设备及仪器仪表制造业中引进技术的经费支出占全国的比重为72.0%（图1）。各地区技术获取来源的结构也非常不均衡，上海、天津两地引进技术占比都超过了50%。2随着各国在高新技术领域竞争的加剧，不仅带来了这些地区引进技术成本提高的问题，更大的风险将来自于国外技术封锁导致国内技术供应链的中断，更多地区由于无法获得必要的技术而出现结构升级的停滞。

2. 创新密集型产业在空间上高度集聚，部分地区在国家高质量发展转型过程中难以参与到新的经济分工体系

我国在向高质量发展转型发展的过程中，创新密集型产业将成为驱动经济增长的核心动力。2018年，我国8个创新密集型行业1的从业人数占全部制造业就业的比重已超过40%（表2），主营业务收入的比重也由2013年的35.0%提高到39.4%。2但由于创新型产业对人力资本、基础设施、产业配套等要求都相对较高，在空间上具有更高的集中度。如表2所示，在本文所比较的8个创新密集型行业中，无论是营业收入、利润还是就业行业的集中度（CR3）均超过30%。其中，计算机、通信和其他电子设备、电气机械和器材等两个行业的集中度最高，用从业人数衡量的行业集中度（从业人数规模最大的三个地区所占比重之和）都超过了60%，行业利润的集中度也高于50%。但同期我国还有过半数的地区在这两个行业部门中的就业和利润占比低于1%。这就意味着多数地区尚未有效地参与到以创新型产业所引领的新产业分工体系之中。随着技术迭代更新的加快，这些地区参与分工的难度将进一步加大，由此带来的后果是产业创新在区域层面的乘数效应被削弱，创新活动聚集的区域对其他地区的辐射带动效应被中断，技术、人力资本等支撑高质量发展的核心要素在空间上进一步错配，阻碍更多支撑国家高质量发展的增长极的形成。

另一方面，创新密集型产业在空间上的高度集聚不仅造成地区之间经济发展水平的差距扩大，还会导致产业聚集地区交通、住房等各种社会成本的攀升。根据住建部与百度地图联合发布的《2020年度全国主要城市通勤监测报告》，北京、上海、深圳、广州等超大城市平均通勤半径已扩大到38公里，平均通勤距离为9.3公里。3长三角、珠三角等创新密集型产业聚集区域的房价收入比多数出现了明显上涨。在所比较的43个大中城市中，5个城市的房价收入比超过了伦敦（图2）。深圳、东莞的房价收入比涨幅最为显著，2010—2019年期间，涨幅分别为65.8%和83.1%。深圳已成为全国房价收入最高的城市。4

创新密集型产业集聚带来的高成本必然会通过人工成本、企业经营成本等各种形式间接转嫁到企业的创新成本之中，降低国家创新资本投入的整体利用效率，不利于创新密集型产业长期稳定发展。

3. 就业质量的区域分化与人口老龄化的加剧，导致部分地区经济增长动力减弱，消费增长的潜在空间缩小

由于技术替代、发达地区产业结构高级化等因素的影响，我国劳动力结构和就业质量在地区间出现了比以往更显著的分化。2018年，北京、上海两地的就业人员中本科以上学历所占的比重都超过了1/3，北京最高，已接近40%;同期有6个省份尚不到6%。更需要引起重视的是，云南、四川、广西、辽宁等地区还出现了不同程度的下降，高技能人才向发达地区集聚的趋势非但没有减弱，反而进一步增强。由此带来的是地区之间工资收入水平的差距扩大，2018年我国省级层面城镇就业人员平均工资的绝对差距比2010年扩大2倍。行业内的地区差距更加显著，金融业、信息传输、计算机服务和软件业、租赁和商务服务业等行业内平均工资的相对差距已接近于4倍。1由此造成部分地区的发展进入“低工资、低就业、低消费”的恶性循环之中，无法在新的经济体系中形成更高附加值的增长点，增长动力进一步萎缩。

人口结构的变化与就业市场的分化是“十四五”期间影响我国区域发展最重要的内部因素。2018年，我国有20个省份65岁及以上老年人口占人口总数的比重超过了10%。山东、上海、重庆、四川和辽宁等地区的老龄化水平都在15%左右，已接近于美国（2018年，为15.8%），但即使是发展水平最高的上海，其人均GDP也仅相当于美国的35.7%。尽管技术进步会在一定程度上减弱人口老龄化对地区经济增长的影响，但其对地区财政收支和消费市场潜力的影响不容忽视。

三、 推动形成高质量发展区域经济布局的若干政策建议

在新的全球竞争形势下，我国区域经济空间布局的优化需要超越传统工业化阶段生产力布局的思路，不能简单归于效率与公平的目标导向，应立足于新技术革命背景下产业变革的新趋势，在战略层面服务于国家经济增长动力的转换和现代经济体系的构建，同时要兼顾到国家创新能力的整体提升和国内供应链、技术链的安全。具体建议如下：

第一，突破传统生产力布局的思路，以“技术集群”为引领构建与新产业变革相适宜的区域经济布局。在传统工业化阶段，区域经济布局更多是基于各地区自然资源禀赋、地理区位条件等传统比较优势，按照传统产业的发展需求而形成的纵向分工布局。在第四次工业革命背景下，农业、制造业、服务业与新一代技术体系深度交叉融合，制造业的服务化、服务业的数字化等趋势不断增强，整个产业体系已突破传统产业的边界，投入要素的需求结构、生产组织模式、市场交易方式等都出现了深层次的变化。鉴于此，本文建议以“技术”作为未来区域经济布局优化的着力点，通过“技术集群”的构建来突破传统产业垂直分工的旧有格局，促进新的产业分工、技术分工与区域分工的融合贯通，进而建立与新经济体系相匹配的空间布局。

第二，“十四五”期间应在国家层面推动“技术集群”的战略性布局，为国家高质量发展培育更多“动力源”。我国实现高质量发展的关键是要形成以创新密集型产业为核心的区域经济增长动力系统。但如上文所述，创新密集型产业具有更强的空间集聚性，与传统产业空间规模集聚的性质完全不同，创新型产业的集聚实质上是基于技术而形成的一种空间上的自然垄断，很容易导致地区之间技术创新扩散通道的中断和国家整体创新体系的碎片化，不利于国家整体创新能力的提升。建议尽快在国家层面推动“技术集群”的战略布局，将其作为带动更多地区创新型产业发展的催化器，以形成更多支撑高质量发展的“增长极”。“十四五”时期可优先在武汉、西安、郑州、成都、沈阳、兰州等大学、研究机构相对集中，腹地范围又比较大的地区，重点针对新材料、重大技术装备、生物医药、信息产业等关键技术领域，在这些中心城市的外围地区加快布局建设基础研究、应用创新、生产制造一体化的技术集群。建议区位选择在1小时经济圈以外，这样更有利于扩大核心区域技术创新的辐射范围，促进核心区域与其他地区的深度融合。同时相对分散的空间布局也有利于提高国家技术供应链的整体韧性。

第三，以共享经济发展和公共服务均等化为核心来构建区域协调发展新机制，为推动形成高质量发展的区域经济布局奠定基础。在人口老龄化和经济活动数字化的大背景下，我国地区间就业质量和收入的分化在近中期已成为难以逆转的趋势，并且各地区经济增长动力的转换也是一个长期过程，转换的时序也不一致。在区域经济布局优化调整的过程中亟需同步创新区域协调发展的机制。具体包括：加快建立以城市群或大功能区为主的统计体系，引导各地区突破行政区壁垒，基于新的供应链和价值链分工形成一体化发展新机制。以城市群为政策单元，建立与财政支出责任相匹配的财政收入核算与分配的协调机制，保障各地区基本公共服务供给能力的均衡;提高公共服务的智能化、数字化水平，推动各地区数字化公共服务标准的衔接与互认，以及地区间公共服务平台的贯通，避免形成新的数字化壁垒。加快对口援助机制的创新，在教育、医疗、养老、技术服务等领域探索建立跨区域共享的新机制，切实提高公共服务均等化的水平。

第四，以构建“技术集群”发展生态为核心加快完善相关政策，优化劳动力、资本、技术等要素的空间配置。构建“技术集群”是我国实现高质量发展区域经济布局的关键路径。应加快完善相关配套政策，系统性地引导人力资本、数据、金融资本、技术等要素的空间配置，创造更有利于技术集群发展的生态条件。包括：在“技术集群”的战略性区域，实施更积极的人才扩张政策，紧跟全球研发强度较高的行业和相关基础技术领域（如生物技术、半导体、新材料等），扩大高校相关专业的培养规模。以“技术集群”的建设为平台，在相关区域积极探索试点引进国外高精尖人才，为引进的国外高层次的专业人才的研发、讲学、投资创业提供更多的政策支持。针对特定“技术集群”设立区域高质量发展基金，倾斜性布局一些重大研发项目和研发基础设施，同时利用贴息贷款、新设备（包括云计算、大数据分析等软件）投资的税前抵扣和高层次人才所得税减免、能源价格补贴、住房等倾斜性政策，扩大政府投资的示范效应，引导更多社会资本的流入。

基金项目：國家社科基金重大项目“新旧动能转换机制与路径研究”（项目编号：18ZDA007）。

作者简介：孙志燕（1974-），女，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员，研究方向为中长期经济发展、区域经济、区域政策和城市经济等;郑江淮（1968-），男，南京大学经济学院院长，博士生导师，研究方向为产业创新、结构变迁和发展等。

（收稿日期：2021-01-19 责任编辑：殷 俊）