面向碳排放交易的碳监测法律制度探究

潘晓滨 俞红蕊 杜秉基

（1 天津财经大学法学院 天津 300222 2 天津市住房和城乡建设综合行政执法总队 天津 300222）

引言

碳排放权交易中的碳是温室气体的代称，因为其主体主要是二氧化碳，所以人们经常用碳来指代温室气体[1]。那么什么是碳排放权呢？我国生态环境部最新出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》中对碳排放权的定义是：“碳排放权，是指分配给重点排放单位的规定时期内的碳排放额度。”与其他气体不同，在技术上很难减少二氧化碳的排放量，因此碳减排已经从一个技术问题变成了政策问题。根据国际能源署公布的数据，中国早在2009 年就已经超过美国成为了世界上温室气体第一大排放国。如果继续放任下去，不采取减排措施对碳排放进行控制，到2030 年中国的二氧化碳排放总量将达到全球二氧化碳排放总量的30%。因此有必要采取碳交易的方式对碳排放量进行一个总体的控制。

1 碳监测法律制度的形成与发展

碳监测法律制度的形成源于《联合国气候变化框架公约》 第13 次缔约方大会通过的 《巴厘岛行动计划》。该计划明确规定了所有国家的减排承诺和行动要遵循可测量、可报告、可核实的原则。从此，三可原则成为了国际气候变化谈判中的重要议题，也成为了重要的国际义务。巴厘路线图首次正式的提出了对各国碳减排行动的测量、报告、核实的要求。碳监测法律制度的构建不仅对各国碳减排效果的评价与比较有重要作用，而且成为了发达国家不履行《京都议定书》以及《联合国气候变化框架公约》规定的义务的借口。因此碳监测法律制度的构建逐渐成为各国减排机制构建的关键问题。

此外，《联合国气候变化框架公约》 第17 次和第19 次缔约方大会也对碳监测法律制度的发展起到了重要作用，第17 次缔约方大会上，各缔约方意识到明晰发达国家的整体减排指标对于提高缔约方间的信任以及达成新的气候协议十分关键，决定继续执行量化的发达国家缔约方的整体减排指标，对发达国家形成了新的缔约制度。在第19 次缔约方大会上，缔约方对发展中国家的碳排放缓解行动的测量、报告、核实等议题进行了磋商，达成了一定的共识。此后碳监测法律制度形成了较为体系的框架，但在国际碳监测法律制度协议的达成方面，尤其是具体实施方案方面存在较大分歧，因此目前为止尚未形成各缔约方统一的国际碳监测法律制度。尽管在国际层面的碳监测法律制度立法遇到了困难，但在其区域化、内国化方面取得了较大的进展。尤其是以欧盟、美国为代表的强制性温室气体报告体系以及以英国、日本为代表的以国内碳排放贸易为主体的碳监测法律制度体系，促进了区域性和内国性碳监测法律制度内容的法定化，对其他国家的碳监测法律制度的构建具有指导意义。

2 碳监测法律制度对碳交易监督管理的意义

碳排放交易监管主要是指政府主管部门通过法律对碳交易的监督管理，包括碳排放总量的设定、初始碳排放量的分配、碳排放数据的检查报告以及违法行为的处罚[2]。碳监测法律制度包括监测统计主管机构、碳减排额的核证、温室气体排放报告、监测原则和标准、数据平台建设与交流等内容，对碳排放交易监管有着重要意义。

（1）准确的碳排放数据是初始碳排放量分配的重要依据，它关系着控排对象从事碳减排活动的积极性、气候效益的确定性以及碳交易市场的公平性，对碳排放交易的正常运行极其重要。

（2）完善的碳监测法律制度是构建全球碳交易市场的重要保障。由于空气具有流动性，空气治理需要在全球范围内实施才能更好的应对气候变化，而国与国之间的碳排放交易也离不开真实准确的碳排放数据支撑。

（3）完善的碳监测法律制度的构建也是应对碳泄露问题的重要手段，碳泄露率是衡量碳泄露程度的指标，是没有采取减排政策国家增加的碳排放量与采取了减排政策国家碳减少的碳排放量的百分比。发达国家为了迫使发展中国家承担减排义务不仅肯定碳泄露一定存在，还故意夸大碳泄露的严重程度[3]。在这种情况下，准确的碳排放数据就成了衡量碳泄露程度的重要依据。

（4）碳监测法律制度也是各国制定减排策略的重要依据。各国碳减排策略的制定和选择要与碳排放总量相适应，同时考虑一些其他的影响因素：首先是平衡成本与效益的问题[4]。减排策略的成本和效益可能会收到碳排放强度的影响，特别是对于通过碳市场交易的方式来进行碳减排的策略，消费者所付出的减排价格、可获得的利益以及生产者获得的短期利益会受到交易地区以及交易时间变化的影响，导致成本与效益的关系受到影响。其次是要根据不同的产业和部门制定不同的减排策略，策略的规划也要分短期、中期与长期。最后减排策略的制定还需要构建诚信稳定的交易市场，碳交易市场不稳定会对减排成效产生一定的负面影响。

3 面向碳排放交易的碳监测制度构成要素

碳监测制度通过确认各个排放单位的实际排放量与分配的排放量相符来实现气候减排目标。在这个过程中碳交易市场的正常运行离不开监测、报告、核实程序。一个完善可靠的监测、报告、核实程序才能够确保每个排放单位给出的排放数据准确可靠，才能够确保碳排放交易市场的诚信和可信赖。总体上来看，面向碳排放交易的碳监测制度包括以下构成要素：

（1）设计理念：对于每个碳交易市场来说，都必须确保碳监测制度的公正透明；碳监测制度下监测的碳排放量是分配碳排放额度的基础，并且控排单位应交排放权的总量也是由该排放量决定的；碳监测制度在确保碳交易公平透明的同时也不能过度复杂增加控排单位的履约成本。

（2）监测计划：对于参与碳交易的每个排放单位都需要根据自身排放水平和监测方法学，制定一份针对自身排放的监测计划。监测计划在制定时应当考虑技术可行性以及因监测计划造成的不合理费用。在一定情况下还要对监测计划进行修改，以确保当前的监测计划保持合理有效。监测计划首先要经过主管部门审批，得到批准后才可以按照监测计划进行监测。任何工业设施都需要按照监测计划来监测才能得到准确的排放量。

（3）监测方法：经营者有基于计算的方法和基于计量的方法两种方法可以进行监测。基于测量的方法应与基于计算的方法建立在平等的基础上，以便增强对持续排放监测系统的信心，并巩固质量保证。这就要求对计算进行交叉检查以及澄清数据处理和其他质量保证要求方面提出更成比例的要求。

（4）数据管理和控制：通过数据管理对影响碳排放量及配额的关键参数进行分析，从而减少排放量，增大碳排放配额，对一个企业来说十分重要。经营者应当建立记录、实施、维护温室气体排放监测和报告数据流活动的书面程序以及控制系统，以确保数据流活动产生的年度排放报告不含错报，符合监测计划、书面程序。碳排放数据涉及燃料净热值、生物量分数、矿物分数、初步排放系数、转化系数、氧化系数、排放系数等多项数据，如何从这些数据中选择最优数据，是数据管理与控制的重要内容。

（5）排放报告：经营者应当在规定的时间向主管机关提交覆盖报告期年度排放情况的排放报告。如果经营者因为无法控制的严重不可预见的情况不能在规定的期限前向有关机关提交经核实的年度排放报告，经营者应当向主管当局提供相关情况说明理由。

（6）核证：核证的目的是为了保证经核实的排放报告对用户可靠。核证活动和核证报告的发布只能由核证人员及其主管人员进行。核证人员应建立并不断改进内部程序，确保参与核证活动的所有人员都有能力执行委托给他们的任务。确定核证人员是否称职的标准应相同，并应是可核查的、客观的和透明的。

4 我国碳监测法律制度的完善建议

4.1 建立国家与地方两套监管体系

对于国家主管部门，需要整合资源，确定碳排放额总量、制定分配方案、设置碳排放额转让条件和程序以及碳排放额分配所涵盖的领域、制定第三方核证机构的资质标准以及激励重点排放单位遵守排放义务的政策。对于重点排放单位的违法违规行为，国家和地方主管部门应当按照相关法律法规对其进行处罚[5]。地方主管部门需要监督排放单位是否存在错报、瞒报或者不履行排放报告义务的行为以及是否有按照约定完成自己的碳排放配额。此外，地方主管部门还需要对各排放单位的配额使用情况和交易情况进行统计和汇总和复查，并向国家主管部门定期上交监管报告。

4.2 建立好对第三方核证机构的监管

碳交易市场的正常运转离不开发达的核证机构和核证市场，而对核证机构的监管是核证机构健康运行的重要保证。目前我国的核证机构和核证市场多被外国企业占据，本国的核证机构水平较低，十分影响我国碳监测制度的发展完善[6]。因此，建立起完善的对第三方核证机构的监管制度和措施对碳监测制度十分重要。对核证机构的监管内容包括准入监管和事中事后监管两方面的内容，主管部门既要对核证机构的准入资质进行严格审查和要求，也应当检查核证机构是否有按照相关规定对有关单位开展核证工作、出具独立核证报告，并且确保核证报告准确可靠。

4.3 形成国家统一的与国际政策相一致的减排标准

减排标准是包括排放许可、排放报告、碳信用签发等环节组成的管理系统，是国家碳排放监测制度的重要内容。成熟完善的减排标准可以保持交易市场的稳定、扩大交易的影响力，是碳排放贸易发展和市场扩张的重要保障。

目前国际上成熟的减排标准有多种，例如温室气体议定书、黄金标准等。美国、欧盟等国家为了提升自己在碳交易规则制定中的话语权大力推广自己的减排标准。而我国目前有北京的熊猫标准，湖南湖北自己的区域性标准以及台湾的金龙标准等多种标准，这种各自为战的减排标准不利于全国统一碳监测制度的形成，更不利于对全球碳排放贸易的参与，因此，形成国家统一的减排标准对目前中国碳排放交易十分重要。

4.4 完善我国碳交易法规

完善的法律制度对碳交易市场的构建至关重要。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及《巴黎协定》为我国碳交易法律构建提供了国际法依据，我国应当根据当今国际社会的发展动态，结合欧盟、美国碳交易法律构建的成功经验，完善我国的碳交易法律制度。鉴于我国目前的碳排放监测和统计水平相对较弱，直接出台碳排放交易法为时尚早，我国应当尽快出台《温室气体排放贸易法》和《温室气体监测排放统计管理规定》。

结语

《巴厘岛行动计划》为各个国家的减排计划确立了可测量、可报告、可核实的原则，为碳监测法律制度的形成奠定了基础。此后各缔约方对碳监测的具体制度实施存在较大分歧，因此尚未形成统一的国际碳监测法律制度。虽然国际层面的碳监测法律制度的构建停滞不前，但碳监测法律制度的区域性、内国性构建取得了显著成果，欧盟、美国、日本等国家和地区已经形成了自己的碳监测法律制度。完善的碳监测法律制度包括设计理念、监测计划、监测方法、数据管理和控制等构成要素，对碳交易监管有重要作用。目前我国尚未形成完善的碳监测法律制度，如何构建碳监测法律制度是我国面临的重要问题。