生态损害下的公益林新模式

张 一 沈巧莉

（河南省博爱县人民检察院 河南焦作 454550）

引言

随着经济化和现代化的不断发展，我国的生态环境有所恶化，自然生态遭到的破坏也变得较为严重。无论是需要治理的雾霾，还是污水横流重金属污染等人为因素造成的生态损害，都足以给人类敲响保护环境的警钟。习近平总书记曾一直强调“绿水青山就是金山银山”，可见我国在发展经济的同时也要重视对于生态文明的建设。长期以来，地方林业主管机关因客观原因对于滥伐树木、盗伐林木等破坏国家森林资源的行政违法和刑事处罚案件未能履行补种复绿的行政处罚职能，在很大程度上增加了地方政府的经济负担。针对该情况检察机关充分利用检察公益诉讼的法律监督职能，结合环境、资源保护重点，着力破解地方政府难题，当好党委政府的法制助手，建立公益诉讼“补种复绿+精准扶贫”新模式。

1 生态损害和生态修复的概念分析

1.1 生态损害

生态系统一般是指在自然界的一定空间点位内，生物和环境构成的统一整体，在这个统一的整体内，生物与环境之间相互影响，相互制约，并且在一定的时期内处于相对稳定的动态平衡状态。生态系统具有一定的自我修复能力，但是这个自我修复需要的时间是漫长的。尤其是在我国大力推进现代化和经济化进程的关键时期，无论是出于人为因素还是来自于自然原因造成的生态受损，在长期作用下都会对生态系统造成一定的损害。生态受损一般是指人类在生活、生产等经济过程对自然生态环境或者是对于自然资源造成了一定的影响，严重的可能会导致生态系统失调、功能退化等现象[1]。

改革开放以来，我国仍处于社会主义初级阶段，在世界上我国的经济发展水平仍处于落后的地位，无论是市场经济的调控还是对于经济特区的提出，都显示出了我国对于快速提高经济水平的渴望。作为人口大国，经济如果一直提不上去，国际地位也永远得不到话语权。在这样的时代背景下，我国在大力发展经济的同时时常会以牺牲环境效益为代价，无论是重金属及化学污染工业区还是对于滥伐树木、盗伐林木等破坏国家森林资源等现象，都在不同程度上对生态环境造成严重的影响。直到近几年，我国的经济在世界上已经处于前列，我们的生态环境也变得较差，需要治理的雾霾、荒漠化的土地都已经成为阻挡我国生态建设的一道难题。习近平总书记曾一直强调“绿水青山就是金山银山”，可见我国在发展经济的同时也要重视对于生态文明的建设。

生态损害与以往传统的环境侵权有着较大的差别，是基于环境侵权理论漏洞上的，可以说是对于环境侵权的进一步提升和完善[1]。随着资源的大量开发和应用，经济的快速增长，人们在生活水平快速提升的同时，周边的环境也在无时无刻的发生改变，有些可能会导致生态环境遭受严重的破坏。

生态损害主要具有以下特征：

（1）生态损害的潜在性和长期性

生态环境在遭受破坏后，并不是立刻就会显示出破坏的后果。一般来讲生态损害是由于人类长期不良活动使得生态遭受破坏，当这些长期积累的破坏超过生态系统所能承受的最大负荷时，生态系统不能以自身的调节系统进行修复时，才会造成生态损害。例如，对于滥伐树木、盗伐林木等破坏国家森林资源等现象，砍伐一两棵树木甚至是上百棵的树木，并不会对国家森林资源造成修复困难的影响，但是如果长期无休止进行树木的砍伐，可能会使得土壤和森林系统的破坏，出现荒漠化、沙化以及泥石流等现象。这些对生态环境的损害并不是没有发生，而是只有积攒到了一定的程度，才可能对导致严重的事故。很多人都认为一些破坏行为并没有对生态环境造成严重破坏，可能只是因为并未对人类的生活和生产活动造成影响，可是当这些潜在性的破坏一旦发生的时候，它可能会造成一些让人追悔莫及的生态损害。

（2）生态损害造成的复杂性

生态损害的类型并不是一个单一的损害，在一个生态系统中，当生态损害发生时，可能会导致大气、水、土壤等同时发生破坏，不难确定致害因素是哪一种。当进行生态修复时，需要耗费大量的人力、物力，往往具有严重的复杂性。例如在世界范围内发生的八大公害事件，对于马斯河谷烟雾事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等，虽然在某些方面具有一些相同致病因素，但是差别还是很大的。

（3）生态损害的广泛性

生态系统是在自然界的一定空间内，生物与环境构成的统一整体，在这个统一的整体中，生物与环境相互作用、相互影响。生态损害的影响十分的广泛，当生态系统的某一部分发生损害时，往往牵一发而动全身，如果没有处理好整体的关系，可能会导致整个生态系统失去平衡。

（4）生态损害的难定性和多元性

对于造成生态损害的行为，并不是所有的行为都是违法行为，可能一些符合国家发展、促进经济增长的合法行为也会导致一些生态环境遭到破坏，因此对于造成生态损害的行为往往是很难判定的。

1.2 生态修复

生态修复一般是在人为因素影响下，通过一定的技术手段和经济支持，结合生态系统的自我调节能力使已经受损的生态系统进行修复、改善甚至重建。从法律的角度来看，生态修复就是对生态环境产生破坏影响的个人、公司企业以及政府在生态环境遭受到破环之后，利用一定的经济和技术手段对已经受损的生态系统就行综合性治理，并且要进行一定的经济赔偿，承担起自己所需要承担的法律责任，改善生态环境实现人与自然的和谐相处。随着工业化进程的不断发展，人们对于资源的索取日益增加，对生态造成的破坏也变得严重[4]。经过长期的积累，许多地区发生了很多水土流失、土壤酸化、土地沙漠化以及森林植被破环等严重的现象，对于生态环境的治理迫在眉睫。当前国家已经注意到生态破坏已经严重阻碍了社会经济的健康发展，必要情况下将采取法律手段制定严格的生态修复管理规定。

进入21 世纪以来，在全国甚至是全世界范围内，环境问题一直都是一个需要认真对待的问题。生态环境破坏、环境污染日益严重的情形下，各国都采取了多种方法去寻求最合理的修复方式，开展了多种以救济受损的生态环境修复为目的方式。由于生态系统的自我调节特性，对于一般受损的生态环境，经过生态系统自身的作用，在漫长的时间后会回复到以前的状态。但是对于受损严重的生态环境，很难经过生态系统的自我调剂能力恢复的一般也会采用一种以人工为主导的生态修复方式，这种生态修复通过对受损生态环境中的因素进行修复，使各个因素保持正常的功能机制，从而达到受损的生态环境全面修复的目的。

生态修复管理存在以下问题：

（1）群众缺乏环保意识，需加强生态环境修复意识

改革开放以来，为了改变旧中国长久以来一穷二白的面貌，我国的工业化进程在不断加快，生态环境也在不断遭到损害，污染问题日益加剧。虽然人民的生活水平已经有了很大的提升，但是我国大多数基层群众对于环境保护的意识仅仅是停留在很浅的层面，大多数群众认为环境保护是国家的事，环境修复政府自己会处理好，和个人并无关系，尤其是农村的群众，对于环保并不敏感。我国应加强基层生态环境生态修复法律政策和监督制度，不能造成了严重的生态损害，完全不去考虑生态修复的困难。群众对于生态修复一词可能仅仅是停留在打捞河流垃圾、处理固体废弃物、对于环境干净等的认知，并不了解生态修复过程，因此国家应提高群众的环保意识，加强对于生态修复的认知。

（2）生态修复法律政策和监督制度有待完善

在二十一世纪初，为了促进区域经济的快速发展，对于一些能带动产业发展但是却属于重点污染型的企业，政府采取包容政策，常是走先污染后治理的道路。空气的质量和严重的雾霾已经让人难以窒息，河流的污水散发的恶臭已经十里飘香，但是政府对于这种的生态损害已经见怪不怪了。近年来，国家加强了对于环境的保护力度，自从习近平总书记提出绿水青山就是金山银山，不能走先污染后治理老路后，我国的生态修复法律政策已经提升了很多。对于砍伐树木，盗伐树木等破坏国家森林资源的行政违法和刑事处罚案件未能履行的职责，由于监督制度的不完善，很大程度上增加了地方政府的经济负担。本文着重实施监督促进行政机关依法履职，让生态环境破坏者承担环境修复等责任，加强生态修复法律政策和监督制度。

（3）生态修复实地调研不严谨

对于已经损害的生态环境，需要进行实地调查和取样分析，然后进行综合实验进行剖析环境的污染程度，着重分析重点污染的因素，然后因地制宜的进行生态修复。但是对于生态损害的环境的调研有很多都是只是进行粗略的走过程或者根据网上的一些数据来进行总结，导致了对实地生态损害的错误认知，从而进行错误的生态修复方法。

2 生态损害赔偿金及其存在问题和解决方法

2.1 生态损害赔偿金

从本质上来讲，生态损害赔偿金是用于修复被破坏的生态环境的资金。从法律上来讲，生态损害赔偿金是对于破坏生态环境的个人、企业或者公司的一种惩罚。经常是指当生态坏境破坏发生后，根据法院的判决或者是协商，由造成生态破坏的个人、企业或者公司进行缴纳的用于生态修复以及其他作用的资金。在近几年，由于法律监督和资金管理不当，并不是所有生态破坏都得到了用于生态修复的赔偿金，用于生态修复的资金是十分的巨大的，并不是所有的公司和企业都可以支付如此巨大的赔偿金，在一些法律和资金管理的漏洞下，常会导致赔偿金并没有完全用于生态环境的修复和治理。

2.2 生态损害赔偿金问题及方法

（1）生态损害赔偿金需要加强管理

当前，在我国的生态损害赔偿案例中，赔偿金大多数是集中于对环境污染导致的人身、财产损害作出赔偿，但是用于生态环境损害的赔偿金和修复资金是非常少的。现在很多地方都面临着生态环境损害赔偿行政磋商与环境公益诉讼获赔资金的管理使用问题。本文强调加强法律政策和行政监督，建立公益林区，林木获得的所有资金和环境责任人赔偿资金交于当地政府管理，一方面用于生态修复，另一方面用于扶贫。加强对赔偿金的管理，使其能发挥真正的用途。

（2）责任人无法承受巨额赔偿金

当环境损害发生后，用于环境修复的资金是巨大的，对于中小型企业很多是无法承受巨额赔偿金。因此，当环境资源破坏者无修复和补种经济能力，则通过实施督促行政机关依法履职，让环境破坏者承担环境修复、补种复绿和树木养护等法律责任，并且需要在一定期限内每周2 次，每次3 小时参与扶贫的宣传、张贴海报等帮扶工作来弥补违法损失，在增加违法成本的同时，提高精准扶贫的宣传力度和贫困户收入。

3 公益林的概念及标准

3.1 公益林概念[7]

公益林一般也成为生态公益林，为了改善人们的生存环境和维持生态平衡，更好的发挥生态功能实现可持续发展等主要经营目标的森林、灌木。公益林的作用有：保护水源、调节气候、净化空气、防止土壤沙化、防止水土流失泥石流、维护生态平衡等。

通过公益诉讼法律的监督，选定专门的公益诉讼补种林区，建立公益林区。加大法律的监督和司法的主要职能让环境资源破坏者承担环境修复，补种复绿和林木养护等法律责任，同时约定待林区树木抚育成活后所获收益全部归公益林区所在地政府所有，一方面用于生态环境损害的修复的治理，另一方面所得收益用于扶贫或者直接分发贫困户。

3.2 公益林实施标准

（1）合理选址，确定公益诉讼林区，既要保证土地权属合法，又要适合林木生长。

（2）督促行政机关依法履职，对全县范围内滥伐树木、盗伐林木行政和刑事案件进行排查，确定未履行补种复绿责任的当事人。

（3）向当事人释法说理，督促其签属补种承诺书，承诺在公益诉讼林区进行补种。

（4）与公益林区所在地政府签署文件，明确公益诉讼树木成活后的全部收益将用于扶贫项目或者分发贫困户。

3.3 生态公益林管护存在的问题

（1）公益林管理人员专业素质有待提升

由于政府对于公务职位的严格管控，很多的公益林缺乏专业林业管理人员，在一些比较偏僻的地区，森林的护林人员大多数是从周边村庄雇佣的村民来参与公益林的一些种植和养护工作，但是这些护林员只能完成最基本的林业工作，缺乏专业的林业知识，只能进行简单的日常巡林工作，对生态公益林保护意识较差。

（2）政府对于公益林投资的项目比较少

很多生态公益林建立在群山之间，并且公益林位置偏远，分布零散，交通不便，管护难度较大。由于公益林保护投资项目少，公益林补偿资金在使用上存在局限性，绝大部分公益林既无引水口，也无灌水设施。

3.4 生态公益林问题的解决对策[8]

（1）加强对于生态环境的保护，加大对“绿水青山就是金山银山”的新发展理念的宣传，增强全民保护生态意识，形成全社会参与公益林建设，自觉保护公益林的良好氛围。

（2）加大对生态公益林和建设力度。一是国家和地方政府要在公益林资源保护方面，进一步加大公益林基础设施的项目支持和资金扶持力度。在公益林补偿资金的使用和管理上，逐步提高对公益林设施投资建设的资金使用比例，确保公益林有效灌溉面积逐年增加，生态功能尽快得到恢复，进一步提升林分质量，公益林建设得到可持续发展。

结语

生态损害与以往传统的环境侵权有着较大的差别，是基于环境侵权理论漏洞上的，可以说是对于环境侵权的进一步提升和完善。

环境公益诉讼自从颁布以来就一直受到人们的关注和期待，毕竟生态文明的建设离不开司法和法律的监督。通过公益诉讼法律的监督，选定专门的公益诉讼补种林区，建立公益林区。强调政府加强实施督促行政机关依法履责，让环境资源破环者承担环境修复、补种复绿和林木养护等法律责任，破解“他人违法+资源受损+政府买单”的困境。