江苏沿江矿山生态修复新思考

谢淑玲 陈 扬 李文龙

（江苏省土地勘测规划院 江苏南京 210017）

引言

长久以来我国粗放式的经济发展模式导致了一系列诸如草原与森林植被大面积退化、水土流失、荒漠化加剧以及土壤、水体、空气污染严重等资源环境问题[1][2]，逐渐影响和制约中国社会经济发展[3]。党的十九大提出“建设生态文明是关系中华民族永续发展的根本大计”，并在本轮机构改革中赋予自然资源部门统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责[4～6]，生态修复逐渐由局部分散开展阶段向全面系统发展阶段转变。作为山水林田湖草“生命共同体”的一部分，矿产资源的开发利用及矿山生态环境保护修复工作也亟需随着自然资源内涵的丰富而不断改变与创新。

长江经济带发展战略是当前中国最重要的区域发展战略之一[7]，国土空间生态保护修复是高质量落实长江经济带发展战略的重要保障之一[8][9]。“十三五”期间，习近平总书记多次深入视察长江沿岸并提出“共抓大保护、不搞大开发”等一系列重要指示与要求。矿产资源的开发利用为推动江苏沿江地区为经济发展做出了巨大贡献，同时也带来大量生态破坏与环境污染问题[10]。在国土空间用途管制和生态保护修复新职责要求下，开展矿山生态修复创新探索，是落实生态文明建设的重要任务[11]，是江苏省自然资源部门亟需解决的关键命题，也是加快推进江苏省国土空间生态保护修复工作的生动实践。本文对江苏沿江地区矿山生态修复现状及典型案例进行梳理，解析国土空间全域综合整治与国土空间生态保护修复语境下江苏省矿山生态修复内涵与要求的变化，并提出下一步工作开展的相关建议，以期为提升江苏区域生态环境质量、促进区域绿色发展、建设美丽江苏提供参考借鉴。

1 江苏沿江地区矿山生态修复实践

江苏沿江地区矿产资源相对缺乏，但矿业活动侵占长江岸线饮用水水源保护区及重要湿地、矿区土地荒芜、采煤塌陷等一系列社会和经济问题仍客观存在。基于此，江苏沿江地区市县开展大量矿山生态修复实践探索。

1.1 南京市：创新修复方式，构建生态屏障

南京幕府山占地面积约44km2，白云岩、石灰岩等矿产资源品质好、储量高。由于常年过度开采与无序经营，幕府山主峰被夷平，山体大量基岩裸露，矿山植被破坏与生态环境退化已十分严重[10]。21 世纪初期，政府部门关停大部分采石场，对开采活动进行严格限制，并连续开展多期生态修复项目工程；采取“轮胎固土”、“石上绣花”等创新方法，创造了绝壁裸岩上的生态覆绿奇迹，生态修复267 万m2，种植各类树木283 万株，废弃矿地逐渐转变为生态屏障。

1.2 句容市：实施宕口修复，推动矿山复绿

近年来，句容市重点通过关闭矿山与采石宕口、边坡回填复绿等措施推进矿山生态环境恢复治理，完成700 余亩土地复垦，生态环境得到显著改善，光秃秃的矿山开始重展绿颜，生态环境综合整治工作已取得阶段性成效。值得引起关注的是，在句容北山水库饮用水源地周边仍存在多处矿山废弃地，虽已完整治理但由于缺乏验收标准未能及时开展验收，废弃地整治后依旧“废弃”，整治成果未能得到有效转化利用。

1.3 江阴市：开展生态修复，消除污染隐患

江阴白石山历史上曾是砂石矿开采区，由于大面积的露天采矿活动形成大量的采矿废弃地，植被覆盖率低于5%，土地损毁、水土流失、生物多样性及地质灾害问题严重。采矿废弃地曾作为特种垃圾填埋场，存在较高的生态环境风险；部分废弃工矿用地还曾是化工企业生产用地，残留的危险废物可能造成地表和地下水污染、土壤环境污染等。近年来，江阴市制定了红线区采矿废弃地环境治理与生态修复技术方案，开展白石山污染场地环境治理和土壤修复工程，进行表土和地下水污染修复。通过削坡整治、种植生态林、企业和农户搬迁等措施，消除采矿宕口地质灾害隐患和土地损毁，有效提升生态红线区的生态服务功能，优化快速城市化地区生态安全格局。

1.4 宜兴市：盘活宕口空间，实现资源再利用

宜兴市坚持创新探索，积极打造“矿地融合”示范区，转变矿山修复即简单的坡体复绿模式，将其与城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策相结合，有效解决大量宕口土地资源粗放利用的问题，通过生态修复为当地经济发展创造更多空间，真正做到资源再利用，实现向矿山宕口要空间。

2 新形势下江苏省矿山生态修复面临新的要求与挑战

党的十八大以来，党中央把生态文明建设提到了前所未有的高度；江苏省委省政府深入推进美丽江苏建设，对全面提升生态环境质量、系统推进生态修复和建设提出了更高的要求。从江苏沿江地区典型市县矿山生态修复实践总体情况来看，尽管矿山地质环境治理和生态修复力度不断加大，但是历史遗留环境隐患依旧存在，协调治理能力相对缺乏。在国土空间生态保护修复的新语境下，江苏沿江地区矿山生态修复仍需进一步强化思维、创新路径、完善政策，以应对自然资源治理体系与治理能力现代化新的要求与挑战。

2.1 系统治理思维需进一步提升

思想是行动的先导，必须统一思想，提高认识，只有治理理念现代化，才能引导矿山修复治理体系和治理能力不断创新。

一是需要强化系统思维。根据自然资源部门“两统一”核心职责，将所有自然要素看成一个有机整体，矿山生态修复要置于全要素自然资源系统保护和生态修复之中统筹布局。

二是需要强化整体思维。以往由于土地、矿产、海洋、林业、湿地等资源分属不同部门管理，专项规划往往缺乏系统性和整体性，亟需强化整体思维，在国土空间语境下将矿山生态保护修复与国土空间生态保护修复体系、国土空间全域综合整治同步规划、同步落实，从源头解决矿山与生态空间冲突问题。

三是需要强化综合思维。转变治理思路，改善技术路线，从重工程技术轻生态人文治理转向多学科多视角综合整治修复，从以单一修复技术转向工程措施与非工程措施有机结合，有效促进人与自然和谐共生[13]。

2.2 修复路径与技术需进一步创新

随着国土空间生态保护修复内涵不断丰富，矿山生态修复的恢复目标、实施路径、技术方法也需随之不断创新。

一是恢复目标需要加强综合考量。矿山生态修复目标应突破传统的土地绿化与地质环境治理模式，综合考量区域生态系统结构与功能差异。江苏沿江地区矿山生态修复需要转变传统单一要素目标的治理模式，充分考量区域生态环境资源要素，尤其是水资源、土地资源与矿山修复间的耦合关系，通过在国土空间生态修复与区域社会经济发展规划中落实综合性恢复目标，实现矿山生态修复与国土空间全域综合整治的协同治理。

二是修复路径与模式需要不断创新。以往江苏沿江地区矿山生态修复多采取边坡复绿、宕口回填、蓄水等方式，路径与模式相对单一，未充分考量各地生态环境及社会经济发展差异，导致出现应景式治理、造景式修复，前期修复资金投入及后期维护成本高，“挖矿挣钱”和“修复烧钱”矛盾仍然存在，边修复边偷采的情况亦有发生；此外，简单的回填措施还会造成地下空间闲置浪费、地面沉降、地下水污染等问题。新形势下应当强化尊重自然规律与地域分异规律的、以自然修复为主导的矿山生态修复路径探索。

三是需要大力推进新技术新方法的应用。新时期国土空间生态保护修复语境下需要把“山水林田湖草是一个生命共同体”与“生态化”理念深入融合到矿山生态修复全流程之中，抓好顶层设计，强化统筹布局，找准内在机理，理顺运行机制，开展系统修复[14]。

2.3 配套政策支持需进一步完善

一是生态修复协调工作机制亟待完善。多年来，由于历史定位和部门属性等原因，省级部门与基层行政管理部门存在主体责任不明、事权界限划分不清，导致开展矿山生态环境保护与修复时“各自为战”[15]，矿山生态修复的“共抓”缺少真正的发力点。

二是需要矿山生态修复资金支持。由于种种历史原因，江苏沿江地区许多矿山生态环境修复治理缺乏资金自主投入，开发者不愿为矿山生态环境的破坏买单，修复治理多依赖于地方财政投入。而地方市县财政投入资金有限，加之治理修复后存在大量维护成本，进一步增加地方财政负担，陷入恶性循环，亟需通过制定相关正向激励机制，吸引社会参与，缓解生态修复与经济发展间的矛盾。

三是标准规范执行效力有待提升。近年来，有关部门虽然制定了一定数量的矿产资源开发生态保护修复的政策、行政法规、部门规章、标准等，但缺乏强制执行效力或是没有区分矿种类型和开采方式，江苏省也缺乏相应的实施保障和成效评估机制，因此，存在标准规范针对性不强、可操作性较差的问题，标准规范执行效力有待提升。

3 对策建议

3.1 建立矿山生态修复统筹协调机制

一是强化底线思维，将生态保护红线约束作为沿江地区自然资源要素配置与经济活动产业布局的首要原则，凸出显示矿山生态修复在“共抓大保护、不搞大开发”中的关键位置。

二是强调区域生态功能为主导，基于自然资源全要素统筹治理，理顺现有管理体制机制中存在的职责不清、分工不明与利益冲突问题，统筹建立水、大气、土壤、矿山生态等相关工作协调治理的联动机制，落实各级政府与矿山企业的主体责任。

三是建立项目归口管理平台。归口管理“矿地融合”生态修复实验性工程、生态修复与环境污染协同治理工程、山水林田湖草系统性修复等需要多部门联合开展的生态修复项目，在规划设计、实施、验收评估中强调整体落实、同步推进。

3.2 制定矿山生态修复专项规划

一是结合江苏省生态空间区域管控要求，基于“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，结合目前存在的问题，制定沿江地区乃至全省的矿山生态修复与环境污染协同治理规划，并选择典型矿区进行治理示范。

二是转变传统的污染防治、土地复垦等治理模式，创新矿山生态修复目标管理技术体系，明确不同生态功能分区主导下的矿山生态修复规划目标，做到区域生态功能的整体性修复。

三是建立基于废弃矿山生态修复专项规划的督察执法体系，加强对矿山生态修复专项规划编制和实施情况的督察执法，并强化市县层面国土空间生态保护修复监察执法体系建设，严格落实环境监管要求，规范执法监察程序[16]，并将矿山生态修复成效评估纳入生态环保督察之中。

3.3 完善矿山生态修复奖惩制度

一是挖掘废弃矿山的利用价值。将生态保护修复与废弃矿山合理开发利用纳入产业规划部署之中，通过生态修复腾退建设用地，与城乡建设用地增减挂钩有机结合，挖潜废弃矿山利用价值，促进地方经济社会发展。

二是完善有关权益置换交易机制，探索构建生态占补平衡制度，搭建指标交易平台，推动指标市场交易机制建立完善，激发开展矿山生态保护修复的热情。

三是改进完善生态保护补偿机制，建立国土空间生态占用使用费征收制度和生态保护修复补偿基金制度。按照“谁破坏、谁补偿”原则，征收相关费用或罚金，探索设立国土空间生态保护修复补偿专项基金。

3.4 强化矿山生态修复技术及标准研究

一是开展与区域协调发展的矿山生态修复技术研发，从生态环境地质调查、生态功能提升、景观生态构建、生物多样性保护等多角度出发，深入开展修复新技术研发，提升矿山生态修复技术含量，为矿山生态修复赋能。

二是研究制定矿山生态修复评估地方标准，加强生态修复体系构建、制度运行等顶层设计。依据矿种类型、开采方式等因素，差异化地进行标准设计，制定江苏沿江地区矿山生态修复标准及成效评估指南。

结语

生态文明建设“功在当代，利在千秋”，国土空间生态保护修复是推进生态文明建设的重大举措，是关系国家生态安全和民生福祉的重要国家战略任务。江苏沿江地区既是传统的“鱼米之乡”，也是城镇化发达、人口经济密集地区，同时也面临着快速工业化、城市化与生态保护的突出矛盾，其中废弃矿山导致的生态破坏与环境污染问题引人注目。近年来，南京市、句容市、江阴市、宜兴市等地围绕矿山生态修复开展了一些实践探索，但在开启全面建成社会主义现代化国家新征程的新的时代背景下，对矿山生态修复在系统提升治理思维、创新修复技术路径、完善配套政策支持等方面提出新的更高要求，需要在建立统筹协调机制、制定修复专项规划、完善奖惩制度、强化技术标准研究等方向上做出新的探索实践。