加强对领导干部“八小时之外”的有效监督

王明华 管玉蓉

摘   要：腐败是与权力紧密联系在一起的，而掌握权力的是各级各类领导干部。个别领导干部成为腐败分子，主要原因是疏于对权力的制约和监督，特别是疏于对领导干部“八小时之外”的有效监督。新时代，确保对领导干部“八小时之外”的有效监督势在必行，也存在法规依据。为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设，夺取反腐败斗争彻底胜利，必须找到对领导干部“八小时之外”进行有效监督的合理路径：要抓住“关键少数”“关键时期”“关键地方”，在人、时间、地点方面进行重点监督;要加强制度设计，创新监督机制，找到管住领导干部的办法;要加强领导干部思想引领，提高内在素质，增强自律意识。

关键词：领导干部;“八小时之外”;“八小时之内”;有效监督

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）01-0032-06

铲除腐败，建设廉洁政治，是中国共产党人孜孜以求的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对愈演愈烈的腐败问题，秉持零容忍的态度，既打“老虎”又拍“苍蝇”，反腐败斗争取得压倒性胜利。但这场斗争还远未取得彻底胜利，形势依然严峻复杂。腐败与权力紧密联系在一起，而掌握一定权力的是各级各类领导干部。个别领导干部成为腐败分子，主要原因是疏于对权力的制约和监督，特别是疏于对领导干部“八小时之外”的有效监督。习近平同志曾指出：“我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低。这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。由于监督缺位、监督乏力，少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。如果权力没有约束，结果必然是这样。”[1]122因此，“要加强对干部经常性的管理监督，形成对干部的严格约束” [1]124。新时代，为一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，夺取反腐败斗争彻底胜利，必须确保对领导干部“八小时之外”的有效监督。

一、必要性：对领导干部“八小时之外”进行有效监督势在必行

首先，从领导干部腐败案件的共性来看，必须确保对领导干部“八小时之外”的有效监督。领导干部在正常工作之外，应该有自己的私人空间，每个人都会有一些志同道合、趣味相投的朋友，进行正常的社会交往及休闲活动，是人之常情，无可非议。这些年来，从各地纪委公布的领导干部腐败案件发生的时间节点看，领导干部犯错误、出问题，基本上是在“八小时之外”。据统计，党的十八大以前，“70%的腐败分子有‘八小时之外违法违纪的问题。其中，35%是嫖娼狎妓包二奶、寻欢作乐养情人;30%是吃喝玩乐到酒店、游山玩水用公款;15%是滥交朋友傍大款，惟命是从听调遣;10%是通宵达旦筑‘方城，挥霍巨资去豪赌。另有10%是跑官要官找上级，丧失原则通关节，婚丧喜庆敛钱财，出国出境去观光”。[2]从党的十八大以来查处的腐败案件看，有的领导干部“八小时之内”完美无缺，“八小时之外”骄奢淫逸、放浪形骸、丑态百出。周永康受贿、滥用职权、故意泄露国家秘密，是在“八小时之外”;孙政才严重违反生活纪律，腐化堕落，搞权色交易，是在“八小时之外”;黄兴国（原天津市委代理书记、市长）严重违反政治纪律和政治规矩，妄议中央大政方针，破坏党的集中统一，阳奉阴违，搞迷信活动，打探涉及本人的问题线索，对抗组织审查，是在“八小时之外”。李国富（曾任河南省人大办公厅副主任）在腐败案发后曾说：“我在称兄道弟的酒场上被捧台，是八小时之外;寻求精神刺激，追求畸形情感，是在八小时之外;从接受大批现金到低三下四向大款要钱，是在八小时之外;不惜精力为送了钱的人当奴隶，也是在八小时之外。因为八小时之外往往是監督机制的断档，人性中自私的一面，最容易在断档期间起作用，拥有健康、光明的八小时之外，我就不会成为人民的罪人。”[3]这表明，领导干部“八小时之外”一旦失去监督，必然发生严重的违法乱纪行为。

其次，从权力与腐败的关系来看，必须确保对领导干部“八小时之外”的有效监督。腐败主要是权力腐败，权力一旦失去监督就必然会产生腐败。我们国家的权力属于人民，人民不可能直接行使权力，只能通过选举或由政府任命、委派的公职人员行使权力，所以，我国的各级领导干部都掌握着不同大小的权力。一般说来，在工作时间以内，大庭广众之下，受时间、空间、环境等客观条件的限制，领导干部一般不会在单位公然进行腐败活动。而“八小时以外”，领导干部只要失去警戒，就有可能成为被围猎的对象。世界上没有无缘无故的爱，一些领导干部在“八小时之外”道德败坏，胡作非为，干出有悖于社会道德、组织原则、党纪国法的事来，严重损害党的形象，破坏党的执政根基。“这些年，从酒桌上倒下就再也没有醒过来的干部有之，连续几天‘砌长城而突发疾病的干部有之，‘春宵一刻值千金的荒唐行径被人把视频传到网上的干部有之，沉湎于不良嗜好被人拉下水的干部也有之，教训很深刻！有的是搞‘仙人跳，串通起来搞个美人计，套牢以后就要求给办事”[4]。所以，对新时代党员领导干部的监督管理，必须实现“八小时之内”和“八小时之外”的全覆盖。

再次，从“八小时之外”领导干部的行为特点来看，必须确保对领导干部“八小时之外”的有效监督。“八小时之外”领导干部的行为具有三个较为明显的特点：一是行为相对自由。领导干部“八小时之内”的工作方式是基本固定的，接触的也是单位同事，而且有各种规章制度的约束。“八小时之内”的规矩多，单位领导、干部职工都是监督者，没有违法乱纪的时间和空间。“八小时之外”就不同了，他们的行为相对自由，也就比较放松，主要从事休闲、交友、娱乐等活动，这些场合各样人员都有，各种生活方式不尽相同，往往鱼龙混杂，充满诱惑，很容易“温水煮青蛙”。二是接触对象广泛。领导干部“八小时之外”接触的是家人、亲戚、朋友，甚至还有初次认识的人，在没有监督的情况下，那种离开工作岗位而能在纷繁复杂的社会环境下保持慎独的领导干部还是占大多数。但是少数领导干部在诱惑面前还是很容易走上违规违纪的道路，特别是在被围猎的时候。你掌握的权力越大，围猎你的人就越多。围猎用的武器种类繁多，有常规武器，有针对你的弱点缺陷的精确制导武器，甚至还有“核武器”。赖昌星说过一句话，不怕领导讲原则，就怕领导没爱好。即使你没有任何爱好，他也会想尽办法搞定你。围猎者可以在你的家人、亲戚、朋友、同学、领导身上下功夫，稍不留神，就进入圈套，掉入陷阱，从此失去自由，成为围猎者谋取非法利益的工具。三是行为比较隐蔽。领导干部“八小时之外”的生活、社交行为相对于“八小时之内”的工作行为，具有私密性，比较隐蔽。尤其是那些见不得人的违纪违法行为，一般是在家中或不易被发现的场所秘密进行。人往往会有一种侥幸心理，以为只要天知地知你知我知，就万事大吉，其实若要人不知，除非己莫为，该来的迟早会来，并不会因为退休就万无一失。领导干部“八小时之外”的行为相对自由，接触对象广泛，比较隐蔽，如不加以监督，很容易在“八小时之外”的“生活圈”“娱乐圈”“社交圈”出问题。薄熙来的堕落就与他的夫人有关，原铁道部部长刘志军的腐败就与山西女商人丁书苗分不开。赖昌星的一座“红楼”就放倒了包括公安部原副部长李纪周在内的一些意志不坚定的领导干部。

信任不能代替监督。监督是一种厚爱，党和政府培养一名领导干部要付出巨大的代价，但是，一个干部被贪污腐败毁掉，有时就是一念之差，这样的教训不胜枚举。在推进全面从严治党向纵深发展的今天，无论是从保护干部出发，还是从预防干部违法违纪出发，切不可让“八小时之外”成为领导干部的“自留地”，必须管起来、严起来，切实找到监督领导干部的有效办法。

二、可行性：对领导干部“八小时之外”进行有效监督的法规依据

对领导干部进行监督，关键问题是对领导干部“八小时之外”这个自由支配的业余时间进行监督，是否有法规依据，是否侵犯了公民的隐私权。2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第一千零三十二条对自然人隐私权做了规定：“自然人享有隐私权。任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”第一千零三十三条规定，“除法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织或者个人不得实施下列行为：一是以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人的私人生活安宁;二是进入、拍摄、窥视他人的住宅、宾馆房间等私密空间;三是拍摄、窥视、窃听、公开他人的私密活动;四是拍摄、窥视他人身体的私密部位;五是处理他人的私密信息;六是以其他方式侵害他人的隐私权。”从法律要求来看，自然人的隐私权应受到法律保护，但是又规定，除法律另有规定或者权利人明确同意之外，隐私权是可以限制的。特别是对公众人物（如国家公务人员、著名企业家、体育界文艺界明星等）的隐私权进行适当限制，已经成为当今世界各国公认的规则。在社会主义中国，领导干部就是党和国家公职人员，对其监督不仅在道义上合理，而且在法理上合法。

其一，对领导干部“八小时之外”的监督，与“八小时之内”的监督在本质上是相同的。领导干部作为公务人员，主要从事公务活动。如果在“八小时之外”继续从事公务活动，这是“八小时之内”工作的延续。这时对其实施监督，不属于侵犯隐私，而是公务活动的一部分。在改革开放的今天，党的干部放弃休息时间，“五加二，白加黑”，加班加点，已经不是个别现象，不能因为是领导干部“八小时之外”的公务活动，就放松对他们的监督。

其二，领导干部自觉接受监督是其应该具备的基本素质。习近平同志指出：“不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。”[5]我们党对领导干部总的要求是德才兼备，领导干部应该是高尚社会道德的化身、老百姓学习的楷模，其一言一行具有很强的政治性和示范性。领导干部应该台上台下一样，工作时间与非工作时间一样，不能做两面人。俗话说，上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来，领导干部如果做两面人，就会破坏政治生态，败坏社会风气。所以对领导干部要严格管理，严格要求，严格监督，对他们的隐私权适当限制，有助于他们坚持纪律底线，慎独、慎微、自警、自律。正如恩格斯所说：“个人隐私应受法律保护，但当个人隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权保护而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[6]

其三，对领导干部“八小时之外”进行有效监督是中国共产党自我革命的需要。中国共产党是长期执政的党，执政时间越长，党的先进性和纯洁性所面临的挑战就越多，就越需要自我革命。政党的自我革命、自我监督是世界性难题，是政党政治的哥德巴赫猜想。中国共产党作为一个整体需要自我革命，同样，作为党员领导干部的个体也需要自我革命，如果每一个领导干部自我反思、自我超越了，整個党也就有了自我革命的扎实基础。领导干部这种自我革命在空间上是全方位的，在时间上贯穿人的一生，特别是“八小时之外”。

其四，对领导干部的隐私权进行适当限制，是他们为成功所付出的必要代价。现代社会分工日益精细，但是不管从事什么工作，权利和义务是不可分割的。目前，就我国来讲，从事党政公务工作，社会地位还是很高的：一方面对公务员要求比较高，一般要求德才兼备，全面发展;另一方面，公务员工作稳定，收入也比较高，还有许多体制内的福利待遇。所以，公务员特别是其中的领导干部在得到回报的时候，必须付出一定的代价，比如，隐私权的适当限制。

对公务人员公务活动时间进行监督，也是国外发达国家的惯常做法。新加坡作为世界上最廉洁的国家之一，除了教育倡廉、高薪养廉、铁腕护廉、勤政促廉外，还坚持制度保廉。新加坡相关法律规定，只要是国家公务员，每天都要记廉政日记，如实记录当天的活动。芬兰、瑞典等国家，为了防止公车私用，通过卫星定位系统，对公务员用车去向进行监控，一旦发生腐败行为，将会受到严厉惩处。在西方发达国家，公众人物往往夹着尾巴做人，因为，你权力越大，知名度越高，社会对你的关注度就越高，你的私密空间就越小，你的一言一行、一举一动，就越有可能得到以新闻自由为幌子的新闻媒体的特别关照。

当然，领导干部的隐私权在受到适当限制的同时，其与公共利益无关的个人私密活动应受到法律的保护。监督是必要的，但是应该规范化，不能随心所欲，不能违反法律法规，如跟踪、盯梢、窃听、窥视、偷拍偷录等方式方法就侵害了领导干部的隐私权。党的十八大以来，不少地方纪委出台了加强对党员领导干部“八小时之外”监督的实施办法，规定了监督内容、监督责任、监督方式、责任追究等内容，使对领导干部“八小时之外”的监督不断规范化、科学化。

三、实践对策：对领导干部“八小时之外”进行有效监督的合理路径

（一）抓住“关键少数” “关键时期”“关键地方”，在人、时间、地点方面进行重点监督

监督是有成本的，任何监督既要考虑可能性，也要考虑可行性，不能不计成本。在现有各级纪委监委人力资源有限的情况下，对领导干部“八小时之外”的监督，必须抓住“关键少数”“关键时期”“关键地方”，在人、时间、地点方面进行重点监督。所谓“关键少数”，是指掌握人、财、物等权力的关键岗位的少数干部，他们如果不加强自我监督，就会成为不法分子围猎的重点对象。对这些“关键少数”，更要加强提醒，防微杜渐。所谓“关键时期”，是从时间上说的，指干部逢年过节、婚丧嫁娶、岗位变动、换届选举、职务升迁等时间段。在这种关键时间，请客送礼者、跑官要官者、投机钻营者会闻风而行，千方百计拉拢腐蚀领导干部。吃人的嘴软，拿人的手短，领导干部一旦上钩，就很难再保持清正廉洁。所谓“关键地方”，是指容易引发领导干部违法违纪的地点场所，如高档酒楼、私人会所、高档歌舞厅等休闲娱乐场所及领导干部的宅院。这些地方往往使少数领导干部忘记自己的“公仆”身份，从吃喝玩乐开始，到权钱交易、权色交易，最终走向犯罪的深渊。对这些“关键地方”，监督部门要通过加强与公安、文化等部门的联系，不定时突击检查，对违规违纪的领导干部要绳之以法。

（二）加强制度设计，创新监督机制，找到管住官员的办法

制度反腐是釜底抽薪的反腐方式，关键要用制度约束权力，达到不能腐的目的。为此，我们要创新监督机制，找到能管住官员的办法。

一是制定全国范围的《关于领导干部“八小时之外”行为规范的若干规定》，做到对领导干部“八小时之外”的监督有法可依，有据可循。党的十八大以来，不少地方纪委监委根据反腐倡廉的实践和全面从严治党的要求，制定了一些地方性的党纪法规。例如，2015年广东省纪委、省委组织部、省人力资源和社会保障厅联合下发《关于加强党员领导干部“八小时以外”活动监督管理的意见》，对党员领导干部在工作时间以外所从事的与职务影响相关的活动和个人生活领域的活动强化监督。2017年，辽宁省锦州市就制定了《锦州市加强对党员领导干部“八小时以外”监督的实施办法（试行）》，共六章十六条。要在各地试行的基础上，由中央纪委、监委牵头，组织力量，认真总结经验教训，制定符合中国实际的规范领导干部“八小时之外”行為的党纪法规。

二是充分发挥现代高科技在监督中的作用。人类进入21世纪，科学技术尤其是信息技术发展突飞猛进。我们应该在监督方面充分利用高科技手段，提高反腐倡廉的科技含量。比如，现代科技已经能够对人和物进行精确定位，相关部门可以在公务车上安装定位设备，24小时不间断进行监控，这就能很好地解决公车私用问题;以此类推，在私人会所、高档娱乐休闲场所等容易藏污纳垢的地方安装监控设备，可以大大压缩领导干部“八小时之外”违法乱纪的空间。

三是实行公开监督与隐形监督双轮驱动。为加强监督，各个单位部门普遍设立了党风监督员和特邀监察员，他们的身份是公开的，其任务是定期或者不定期地向纪委监察部门反映其监督对象的党风廉政建设情况。不可否认，这种“公开聘请、公开监督”的方式，也能起到一定的监督作用，但效果会大打折扣：一方面，监督员不敢监督，怕被打击报复;另一方面，领导干部们知道谁是监督员，就会做两面人，规避监督。而聘用隐形监督员，进行隐形监督，在很大程度上可以弥补公开监督的先天不足。隐形监督员身份信息不公开，这对领导干部是一种无形的压力。由于隐形监督员只和聘请他们的纪委、监察部门保持单线联系，平时“不露脸、不现身”，打消了遭打击报复的后顾之忧，既能够真正起到应起到的监督作用，也能够促使领导干部时时刻刻保持警惕之心，规规矩矩做人、干干净净做事。

四是建立领导干部家属及群众访谈制度。领导干部“八小时之外”表现如何，最了解的人是他们的父母、配偶、子女等家属，以及周围的群众。一方面，干部的父母、配偶、子女等家属由于有亲缘关系，对其影响也最大。另一方面，由于亲缘关系，他们在访谈时不一定能够真实反映领导干部“八小时之外”的表现，甚至隐瞒有关情况。但定期访谈并提出要求，至少起到提醒效果，肯定比没有访谈好。对周围群众的访谈，往往能够获得意想不到的信息。俗话说，若要人不知，除非己莫为，领导干部“八小时之外”的所作所为多多少少能够反映到群众中来，就有可能暴露在群众监督的汪洋大海中，正如习近平总书记所说的，“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让隐身人无处藏身”[7]。

五是认真落实领导干部报告个人重大事项制度。在县处级领导干部中推行报告个人重大事项制度，已经实施多年，并取得一定效果。但是这项制度实施后最大的问题是落细、落小、落实不够，少数领导干部隐报、瞒报问题。对此，必须加大抽查力度，对隐报、瞒报者进行严肃处理。

六是完善信访举报制度。各级纪委监委都设立了举报电话、举报邮箱，鼓励大家对领导干部“八小时之外”的违法违纪情况进行举报。从信访举报情况看匿名举报多，这给调查处理带来麻烦。另外，处理不及时，或者大事化小，小事化了，不了了之，挫伤了群众举报的积极性。要建立保护激励制度，对检举控告领导干部违法违纪行为属实的群众给予奖励，使举报监督由高风险无收益变为低风险高收益。

七是建立领导干部违纪违法惩处制度。对领导干部“八小时之外”的违纪违法行为一定要严肃查处。要坚决改变失之于宽、失之于软的现象。如果对发现的问题，把手高高举起，又轻轻放下，那这种监督就起不到应有的效果，一定要“零容忍”，强高压，只要突破了底线，触碰了高压线，就要严肃问责。动员千遍，不如问责一次。

（三）加强领导干部思想引领，提高内在素质，增强自律意识

“八小时之外”监督是他律，除此之外还要自律，要把他律和自律相结合。一要加强理论武装。政治上的坚定源于理论上的清醒和执着，没有足够的理论清醒和理论执着，思想就会“生锈”。因此，领导干部理论武装一刻都不能停止。要认真学习党的科学理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，用科学理论武装领导干部。领导干部只有加强理论武装，提高思想政治水平，才能树立远大目标，坚定理想信念。练就金刚不坏之身，锻炼意志品质，提高精神境界，保持高尚情操，在错综复杂的国际国内形势面前辨明方向，保持定力，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，经受住各种考验，自觉抵制各种诱惑和腐蚀。

二要加强自律。辩证唯物主义认为，内因是事物变化发展的根据，外因是条件，外因通过内因起作用。对领导干部，自律是内因，他律是外因，只有把他律和自律相结合，才能有效预防腐败。领导干部要有敬畏之心，敬畏群众、敬畏权力、敬畏法纪，自重、自省、自警、自励，慎独、慎小、慎微。无论是“八小时之内”还是“八小时之外”，都要为人民掌好权，用好权。不要有侥幸心理，谨慎做事，踏实做人。

三要联系群众。就是坚持深入基层，深入群众，经常“泡”在群众之中，时刻摆正自己的位置，始终保持同群众的血肉联系。时下，少数领导干部不是密切联系群众，而是密切联系老板、大款甚至黑恶势力，这些干部迟早会出问题。只有牢记以人民为中心的发展理念，坚持人民至上，与群众打成一片，才能得到群众的拥护，也才能保持正确的世界观、人生观和价值观。