加强与完善党领导立法工作制度的若干思考

王建芹 赵银

摘   要：坚持党对立法工作的领导是国家立法活动中最具根本性的原则，加强与完善党领导立法工作制度，必须坚持正确的政治方向，认真贯彻落实党内法规和国家立法相关程序中的各项组织要求和程序规范。党领导立法工作制度可具体分解为党的立法主张形成程序、党的组织与立法机关互动程序和国家法律形成程序三个部分。党的立法主张形成程序，宜重点落实党的立法主张形成过程中党内法规的相关组织程序规定，提高立法主张的民主性和科学性;党的组织与立法机关互动程序，要重点理顺党领导立法与人大主导立法之间的关系，明晰党的组织与国家立法机构的职权界限;国家法律形成程序，应重点理清党员人大代表的双重身份，坚持党员代表的义务优先性原则，并确保其有效行使代表权利和职责。

关键词：党领导立法;立法建议;民主性;科学性;党员人大代表

中图分类号：D920.0                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）01-0038-08

现代政治生活中，政党需要通过国家政权对国家和社会进行管理，而立法机关正是国家政权体系的重要组成部分。政党首先需要将党的主张转化为国家法律，从而主张本党派所代表的利益，保证最有效地行使执政权力。这是法治化国家治理中必须遵循的制度法则。在我国，立法作为国家重要的政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，具有极强的政治属性，因此，毫不动摇地坚持党对立法工作的领导是国家立法活动中最具根本性的原则。

在我国，党通过提出立法建议、对立法重大问题的审查审定、选派党员进入立法机关任职等方式行使领导权，既是党通过立法机关进行执政的表现，也是党领导立法①的最重要方式。總结新中国成立70多年来的立法实践，始终坚持的地方，就是党对立法工作的领导;不断变化的地方，则是契合时代变迁的完善和发展。[1]自十六届四中全会提出“要改革和完善党的领导方式”以来，如何进一步改进和完善党对立法工作的领导，成为新时代加强和完善党的领导的重要组成部分之一，事关依法执政和依法治国的发展进程，事关推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。

一、党领导立法工作的法理依据与制度规范

习近平新时代中国特色社会主义思想强调了坚持党对依法治国的领导、坚持中国特色社会主义法治道路、坚持依宪治国、依宪执政。因此，党领导立法工作制度首先需要符合宪法法律的规范，这也是党在宪法法律范围内活动的必然要求。随着2018年第五次宪法修订将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征”写入了《中华人民共和国宪法》，首次在宪法正文中明确了党的领导地位，为党领导立法工作提供了更加明确的规范依据。因此，党领导立法工作不仅具有了合法性、正当性，也为运用党内法规规范党领导立法工作制度提供了依据。

目前，规范党领导立法工作的党内法规主要包括《中国共产党章程》（下称《党章》）、《中国共产党党组工作条例》（下称《党组工作条例》）、《中国共产党地方委员会工作条例》（下称《地方委员会工作条例》）等。规范党领导立法工作的党内规范性文件主要有《彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告》《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》《关于加强党领导立法工作的意见》（下称2016年《意见》）等。①但必须明确的是，党对立法工作的领导，根本上是政治领导。正如2016年《意见》所指出的那样，党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志。[1]

一般情况下，党领导立法工作制度可具体分解为三种程序：党的立法主张形成程序、党的组织与立法机关互动程序和国家法律形成程序。对此，林荫茂先生有过简要论述。[2]首先，党的立法主张形成程序是党的内部决策程序。在这个程序中，党形成准备向立法机关提出的立法建议或决定如何答复立法机关提交的需要党组织审查审批的内容，这一程序属于党领导立法的前提性程序。其次，党的组织与立法机关互动程序包括党的组织向立法机关提出立法建议、立法机关向党的组织提交需要审查审批的内容及党的组织对立法机关提交的需要党组织审查审批的内容进行答复三种具体形式，这一程序是党领导立法的核心环节。最后，国家法律形成程序是立法机关按照法定程序表决、通过、公布法律及其他规范性文件的程序，是党在立法机关中通过党员人大代表执行党的主张、行使民主权利，并将党的意志具体转化为国家意志的法定程序。

三种程序应各有侧重。在党的立法主张形成程序中，重点需要落实相关党内法规对党委、党组形成立法主张时内部决策程序的规定，提高立法建议的民主性和科学性，明确审议立法规划、立法计划及其他需要审查问题时的审查标准。在党的组织与立法机关互动程序中，重点需要理顺党领导立法与人大主导立法之间的关系，明晰党的组织和国家立法机构的职权界限，明确提出立法建议的主体、方式、形式，划定立法中重大事项的外延。在国家法律形成程序中，重点需要厘清党员人大代表的双重身份，在坚持党员义务优先性原则的前提下，履行好其代表责任。

关于如何更好地加强与完善党对立法工作的领导，近年来理论界从多个方面进行了深入研究，如关于党领导立法工作的原则[3]、领导方式与行为方式[4]，以及实践中党提出立法建议② [5]、审定立法规划与计划① [5]、重大立法事项的讨论决定② [3]、听取立法重大问题的报告③ [5]等方面的改进与完善等。同时，对于如何进一步完善党领导立法工作的相关制度规范[6]、处理好各级党组织与人大及其常委会的关系[7]、构建党内法规与国家法律的衔接协调机制[8]等方面的问题，也提出了许多好的建议。

就目前研究现状来看，关于党领导立法工作制度的研究大多侧重于党领导立法的原则、意义、主体等，虽然也涉及到一些完善党领导立法工作制度的方法路径，但在具体操作性方面涉猎不多，特别是对于党领导立法工作过程中如何具体落实党内民主与党外民主鲜有深入探讨，同时，鉴于党员人大代表双重身份的特殊性，如何区分其在国家法律形成程序中应发挥的作用，关注不足。

二、党的立法主张形成程序：民主性与科学性

在党领导立法工作过程中，无论是提出修宪建议、立法建议，听取重大立法事项报告后提出的意见建议，或审定立法规划、立法计划，首先需要在党内达成共识，形成一致意见。[9]511这是党内民主的要求，形成的载体包括草拟的决定稿，党委（组）决议、决定、意见、会议记录等。[9]81

上述党的立法主张是党内民主集中制原则的产物。首先需要明确的是，党内民主集中制原则下产生的立法建议与国家法律产生过程中的民主建议分属不同的程序。由于党提出的立法建议需要经过国家立法的法定程序才能转化为法律，在这个意义上，党提出的修宪建议、立法建议与一个普通公民提出的修宪建议、立法建议在法律上属于同等地位。④虽然为了使党的立法主张更加科学，党可以选择向党外征求意见建议，如民主党派、社会团体、专家学者等，但征求党外意见建议我们认为不属于强制性程序。因此，党领导立法工作过程中立法主张的民主性主要体现在党内，与国家法律形成过程中民主性所体现的公众参与分属于不同的程序。同样，党听取重大立法事项报告后提出建议，审定立法规划、立法计划，讨论同意重大立法事项是党对立法工作的领导权的体现，党可以在行使领导权时听取党外建议，但不属于强制性程序。

在党的立法主张形成程序中如何进一步改进和完善党领导立法工作制度，重点要通过强化党内监督制度和领导干部考核制度，以落实相关党内法规的程序性规定。同时可根据立法事项的重要程度进行一定范围的党外民主，以提高立法建议的科学性。

（一）切实贯彻落实党内决策的程序性规定

第一，党领导立法是宏觀领导与具体领导相结合的方式，领导的主体主要包括具有立法权限的立法主体的党委和党组。在这一过程中，党组发挥着关键作用。党组作为中国特色的党的领导制度形式，是党在非党组织包括国家权力机关、人民团体、经济组织和其他非党组织中设立的领导机构，是党在非党组织中贯彻党的路线、方针、政策的重要组织安排。在党的立法主张形成程序过程中，党组既发挥着向同级或上级党委请示报告，又发挥着与立法机关沟通协调的特殊作用。于党内，全国人大常委会中的党组受党的中央委员会领导，地方人大常委会党组受同级党委领导，因此，各级人大常委会中设立的党组向党中央、各级党委提请审批立法规划、立法计划，汇报重大立法事项，报告重大问题等程序，是党内法规所规定的必备组织程序，是党领导立法工作制度的核心体现。于党外，党组向人大及其常委会的工作机构传达党委意见[9]80以及相互协商的过程，体现了立法过程中的民主性和专业性要求，是党领导立法工作中既要坚持党的领导，亦要遵循立法工作规律，提高立法民主性和科学性的过程。基于此，党的立法主张形成程序过程可以进一步区分为两种程序：一是党组向党委的请示报告程序;二是党组在本级人大组织内部决策形成过程中的协商协调程序。第一项程序所应遵循的党内法规包括《中国共产党重大事项请示报告条例》（下称《请示报告条例》）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》及其他相关党内法规的规定;第二项程序所应遵循的党内法规包括《党组工作条例》《地方委员会工作条例》及其他相关党内法规的规定。同时，根据上述党内法规的规定，党组和党委对职责范围内提出的立法主张应通过会议决定，并实行集体领导下的民主集中制。

第二，有效落实内部决策过程中的监督机制。党的立法主张虽然与普通公民所提出的立法建议在法律上居于同等地位，但基于党在国家中的特殊领导地位和执政地位，事实上体现了党的领导权威，对于法律的制定、修改、废止、解释发挥着基础性的作用，而且党的立法主张大多会转化为法律。因此，在形成立法主张的程序中，除了必须坚持党内民主原则以外，监督机制的完善同样十分重要。依据《中国共产党党内监督条例》的相关规定，需要有效落实自上而下的组织监督，自下而上的民主监督，同级相互监督的监督体系。这也相当于我国立法监督制度在党内程序中的体现。

第三，立法监督作为法治国家立法活动中极为重要的制度规范，是确保立法活动民主性、科学性的重要保障。在党的立法建议形成过程中，就其程序而言属于党内事务，不属于国家立法监督的范畴，亦不受国家法律规范中立法监督相应条款的规制。但党内的监督机制及其程序依然十分必要，目前，规范党内立法的专门性党内法规仅有《中国共产党党内法规制定条例》，但其所规范的是党内法规的立法程序，涉及到党领导国家法律立法工作的专门性党内法规尚属空白。因此，目前能够适用的规范党的立法主张形成程序的党内法规主要包括《请示报告条例》《党组工作条例》《地方委员会工作条例》等，但基于以上分析，我们认为，时机成熟后制定专门规范党领导立法工作制度的党内法规应是必要的。

（二）提高立法建议的民主性与科学性①

党提出立法建议主要包括两种方式：一是在党的代表会议上通过的包含立法建议的文件②，二是党委以立法建议书等方式向立法机关提出的立法建议。由于在党领导立法工作中，党的文件出台之际，往往是国家立法之始，[9]525因此也就决定了提高党的立法建议的民主性和科学性是提高国家法律民主性和科学性的前提。

实践中，党的立法建议因党的特殊领导地位以及党组这一具有中国特色的党的领导组织形式的存在，必然会受到立法机关的极大重视，并大多会转化为国家法律。同时基于法律在国家治理过程中适用范围的基础性、广泛性考虑，在党的立法建议产生过程中，为不断提高立法建议的质量，选择一定范围的党外参与在一些涉及社会公共利益的立法中依然是必要的。可以根据立法事项的重要程度以及涉及公共利益的广度与深度进行评判，对此，各级党委可以结合本地区实际，将立法事项划分为特别重大事项、重要事项和一般事项，对于有必要选择党外参与的，分别采取不同参与方式和参与程度，以实现立法领导权与公众参与权之间的平衡。

在此需要探讨的一个问题是，立法建议形成阶段向党内或党外征求意见是否属于党务公开的范围。依据现行《中国共产党党务公开条例（试行）》（下称《党务公开条例》）的规定，无论是中央或地方党的组织党务公开内容中，都没有涉及立法事项的相关规定。同时依据前面的分析，立法建议形成程序中向党外征求意见亦不属于强制性程序。在这个意义上，立法建议形成过程中的征求意见程序不属于党务公开的内容。但我们认为，首先，《党务公开条例》中关于公开内容的规定属于“概括+肯定式列举”的方式，其中第八条“党的组织应当根据党务与党员和群众的关联程度合理确定公开范围”的概括式规定事实上预留了党务公开范围上的扩展空间，且对“关联程度”的理解是随着经济社会的发展而不断变化的。立法事项作为可能直接关系到社会主体切身利益的国家治理行为，其与人民群众的密切关系应不言而喻。从这个角度来看，将部分立法建议的征求意见环节纳入党务公开范围具备一定的现实合理性。其次，在国家法律形成阶段，广泛征求民意已被纳入《中华人民共和国立法法》的规定之中。在这个意义上，党的立法建议形成阶段的征求民意亦可以被视为国家法律形成阶段征求民意的前置性程序。区别仅在于，党的立法建议是对法律的立改废释的原则性建议，因此其征求意见亦属于原则性的;而人大立法期间的征求意见一般是对立法草案的具体条款性意见，属于立法技术性质的。因此，党组织在决定对哪些事项提出立法建议、提出什么样的立法建议时，通过一定形式的党务公开征求党内意见或收集民意，也是立法民主性的体现。

民主性与科学性是相辅相成的。如何确保党组织提出立法建议的科学性，现行党内法规中尚无专门性条款。但依据《地方委员会工作条例》第二十一条：“党的地方委员会及其常委会应当健全决策咨询机制，重大决策一般应当在调查研究基础上提出方案，充分听取各方面意见，进行风险评估和合法合规性审查，经过全会或者常委会会议讨论和决定。”上述规定亦可以视为党行使立法建议权时需要遵循的科学化要求，即充分的调查研究、风险评估、合法合规性审查以及尊重立法规律等方面的要求。具体会涉及到立法建议与立法技术的合理衔接问题，如究竟是制定新法还是对现行法律进行修改、制定或修改的时机是否成熟、应当全面实施还是先行试点、应采用人大立法还是政府规章、应选择全国性立法还是采用地方性法律法规等等。[9]532-537同时，如涉及到某些专业性立法，相关的专业性咨询更是党的立法建议决策流程中必须重视的程序。

（三）明确党委审定立法相关事项的审查标准

完善党对立法的领导，重点立足于党对立法工作的政治领导，而审定立法规划、立法计划是最重要的工作内容，属于重大立法事项。因此，首先需要明确党委在审定上述重大立法事项时的审查标准。2016年《意见》中所明确的审查标准强调了党的方针、政策，属于高度概括式的。我们认为，党对立法工作的政治领导同样需要体现在路线上，即将路线同时纳入审查标准。[10]以立法规划、立法计划为例，均是以党在不同时期所确定的任务、要求为指导，通过有目的，有计划，有步骤开展立法工作来落实党的各项政策，实现党的执政目标。[11]因此，党委审查立法规划和立法计划的标准应主要定位于是否符合党在不同时期的路线、方针、政策以及任务和要求，如经济政策、民生政策、民族政策、宗教政策等等。

考虑到中国的具体国情和地区差异，党委审议立法规划和立法计划时还需要关注本地区实际情况。如新疆、西藏等边疆地区要重点加强民族团结、宗教和谐与祖国边境安全等方面的地方法规建设，沿海、沿边等国际贸易或边境贸易发达地区要重点加强口岸建设等方面的地方法规建设等等。在审查的原则上，不同类型的法律审查标准亦应有所区别，如涉及政治、民族、宗教事务的法律，应适用更加严格的审查标准;而涉及经济、文化、社会事业方面的法律，标准应适当放宽。这也是党领导立法强调政治性的体现。

三、党的组织与立法机关互动程序：明晰职责

十九届四中全会提出要“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。党领导立法的核心问题是党领导立法与人大主导立法之间的关系。党领导立法，既要支持和保障人大及常委会发挥法定职能，又要发挥党组的领导核心作用。在我国，具体行使国家职权的是国家机关而不是党的组织，具体到立法，“我国各级有立法权的人大及其常委会，在立法上具有应然和法定的地位和权限”[12]，而党因其地位和宗旨，能够最大限度地凝聚社会各方在重大问题上的共识，尽可能减少地方利益和部门利益，发挥总揽全局、协调各方的作用。因此，处理好党的领导与人大主导在立法过程中的关系，需要明确并有机协调党的组织与人大组织在立法程序中各自的职责权限，党组同样在其中发挥着关键性作用。各级人大常委会党组在本级人大中发挥的是政治核心的作用，是一种政治把关。因此，在党的组织与立法机关互动程序中，与党的立法主张形成程序相同，党组在政治上发挥着上传下达、沟通协调的作用，而不是替代立法程序中法定的常委会议或主任会议。

除审查立法规划、立法计划等重大立法事项外，立法建议是党领导立法工作中最常见的方式之一。各级党委作为立法建议的提出主体，有权向同级或下级具有立法权限的人大及其常委会提出立法建议。同时根据《地方委员会工作条例》第二十条的规定，提出的立法建议是党内集体领导、民主集中、个别酝酿，通过会议所作出的决策，其形式可以是党代会上通过的决议、决定、公报、公告、意见等，也可以是专门向立法机关送达的立法建议函等。需要重视的是党内主要领导干部以批示或讲话等方式所提出的立法建议的问题，党内领导干部提出的立法建议与普通公民提出的立法建议在性质上是不同的，立法建议权作为公民的一项基本政治权利，是宪法所赋予的，但党内领导干部因其所担任的党内职务不同于普通公民，且其所作出的批示或讲话是因其党内身份作出的，因此，依照党的民主集中制原则，党内领导干部所提出的立法建议需要经过党内决策程序而作出，是一种反映党组织集体意志的组织行为，而不是领导干部的个人意志。这就要求，无论是领导干部以批示、讲话等方式提出的立法建议还是以党组织集体名義提出的立法建议，必须是党委集体讨论后的决定。这也是实现党对立法工作领导制度化、规范化、民主化、程序化的必然要求。

强调党对立法工作的领导是一种政治领导，也意味着必须尊重人大立法的主导地位，即党的领导应当主要体现在对立法的重大事项和重大问题上进行政治把关，这就涉及到关于重大事项与重大问题的规范化界定问题。依据现行的党内法规，可以参照的是《地方委员会工作条例》第九条及其第二款的规定。但上述规定仅仅是一项原则性规定，缺少细则化的制度规范，在具体实践中存在着适用难题。例如，从第九条规定的概括性描述来看，一方面可以认为，党委对于需要通过召开全会的方式来进行履职的事项，必然会属于重大事项，但另一方面，其中相对应的第二款依然比较笼统，缺少肯定式列举，也因此而导致实践中的界限不易把握。当然，这样规定的原因是出于国情特征及地区差异的考虑，需要各地方结合本地区实际通过制定实施细则等方式进一步加以规范。有鉴于此，针对其中所涉及的立法事项，我们认为可以参照地方各级人大对重大事项划分的相关规定进行完善。实践中，关于人大对重大事项决定权的确定，许多地方都进行了积极探索，如《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，云南省《关于地方立法工作重大事项向市委请示报告的规定》等。[7]因此，地方党委可以借鉴人大立法工作中的相关经验，依据本地区实际，通过制定地方性党内法规或规范性文件的方式以规范重大立法事项等方面的工作，也是加强和改善党领导立法工作中需要加以重视的问题。

四、国家法律形成程序：党员代表的义务优先性

在立法的审议、表决阶段，党的领导形式主要采取充分发挥党员人大代表作用的方式。

中国人民代表大会制度与西方议会制度虽有本质的不同，但均属于代议的方式，保证党员代表在人大代表中的比例多数是党领导地位和执政地位在立法过程中最重要的体现。在这一过程中，首先，历次人大会议前，党员代表都要参加党的组织生活，听取组织传达的党的精神，领会党的立法意图，以利于在人大会议中更好地落实党的立法主张。在这种情况下，由于党员人大代表所具有的双重身份即党员身份和人大代表身份是同一的，其党员身份决定了他必须无条件地执行党在立法工作中的组织意图，而人大代表身份亦决定了他所代表的是其选区选民的利益主张。虽然说二者具有根本上的利益一致性，但并不排除其在某一具体立法事项中的一些分歧。在这一过程中，我们认为，党员身份将是第一位的，党员身份决定了其执行党的决定是必须履行的义务，即如果党员身份所产生的义务与代表身份所拥有的权利发生冲突时，党员义务具有优先性。

当然，同时需要强调的是，坚持党员义务优先性原则必须以其有效履行人大代表的“代表”职责为前提，即在立法程序中党员代表都有责任和义务充分收集选区民意，反馈于党的各级组织以及人大工作机构，并以不同方式进行有效沟通，这是党员代表行使其代表权利和职责的最重要体现。这一点往往是国家法律形成程序中容易被忽视的方面。在此前提下，党的具体立法主张一旦经过党内程序形成决议，党员人大代表除了有责任依照党的主张行使表决权外，还应当充分发挥党员代表的先锋模范作用，积极向非党员代表宣传党的立法主张、立法意图，以利党的主张顺利转化为国家法律。

如果党员人大代表对党的立法主张有不同意见，只能通过党内民主的方式加以解决。《党章》第四条第七款规定：“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”因此，在表决前的组织生活中，党员人大代表可以在党内提出自己的不同意见，合理的意见将会通过党内民主程序被组织所采纳;未能被采纳的意见虽然允许被保留，但在表决过程中则需要无条件执行党的决定。这既是党的纪律性要求，更是实现党对立法工作领导的具体体现。

综上，进一步加强与完善党领导立法工作制度，需要把握正确的立法政治方向，认真贯彻落实以上三种程序中党内法规所规范的组织要求和程序规范，有条件的地方可以结合本地实际，通过制定地方性党内法规或规范性文件来进一步规范党对立法工作的领导，不断提高党领导立法制度中的民主化和科学化水平。

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[12] 陈俊.论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使[J].政治与法律，2017（6）：2-15.

責任编校   陈   瑶

Considerations on the Partys Leading Role in Legislation：

Strengthening， Improvement and Perfection

WANG Jianqin， ZHAO Yin （Party Regulation Research Center， China University of Political Science and Law， Beijing 102249， Beijing， China）

Abstract： A fundamental principle in state legislation is to stick to the Party's leading role， which must adhere to the correct political direction， and seriously implement all organizational requirements and procedural regulations in related areas of state legislation and inner-Party regulations. This mechanism can be further decomposed into the formation of the Partys legislative intentions， the interaction between Party organizations and state legislature， and the formation of state laws. The first procedure is to stress the implementation of inner-Party regulations during the formation of the Party's legislative intentions， democratic and scientific qualities of such legislative intentions to be improved; The second procedure is to have it emphasis on the proper arrangement of relationship between the Partys leading role in legislation and NPCs guiding role， the boundary between Party organizations and state legislation units; During the last procedure， the double statuses of the Party member and NPC representative are to be clarified， with priority to be laid on the duties of Party member representatives， their effective practice of their representative rights and responsibilities to be guaranteed.

Key words： the Party's leading role in legislation; legislative suggestions; democratic qualities; scientific qualities; NPC Party member representatives