乡村振兴战略下农村法治建设的探索

李冲

摘   要：河南省汝南县部分农村法治建设存在农村党员干部法治文化水平不高、村民委员会法治工作未发挥实效、基层群众运用法律解决问题的能力不强等问题。加强农村法治建设助推乡村振兴，基层党组织要发挥好农村法治建设的引领作用，要坚持法治化、民主化的治理方式，要切实增强村民的法治意识，要增加对法治建设实效的考察。

关键词：农村地区;法治建设;乡村振兴

2018年9月26日中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》围绕乡村振兴做出了具体规划。其中，针对农村法治问题提出：“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”[1]2020年，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出，要走出一条符合中国国情、体现新時代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。[2]农村法治建设不能简单地套用城市经验，而应该立足农村基层实际情况，因地制宜地开展农村法治建设。

一、河南省汝南县域内农村地区法治建设的调研情况

此次调查选择在汝南县辖区的3个行政村开展，采用目标人群填写线上问卷的方式。调查问卷共收回415份有效问卷。从调查问卷的填写者年龄分布来看，18岁以下的有29人，占比为6.98%;18—25岁有16人，占比为3.86%;26—35岁有71人，占比为17.11%;36—45岁有181人，占比为43.61%;46—55岁有92人，占比为22.17%;56岁及以上有26人，占比为6.27%。可以看出，中青年群体是这次调查问卷的主要受访者。通过对调查问卷结果进行分析，总体情况如下：

（一）村民法律意识提高，认同农村法治建设

问卷中的问题：“您认为农村法治建设有助于农村的发展建设吗？”94.22%的村民认为法治建设有利于农村的发展。问题：“您觉得法律跟您现在的生活有关系吗？”75.42%的村民认为法律与其生活关系密切，仅有2.41%的村民认为法律与其生活完全无关。问卷针对目前农村农业发展建设中最常见的现象提出了两个现实性的问题以考察村民的法律意识，问题一：“您认为在农村占用耕地建造房屋是违法的吗？”87.71%的村民认为占用耕地的现象是违法的;问题二：“您平时在农业种植和植物病虫治理时农药袋或者药瓶是怎么处理的？”57.11%的村民选择会将农药包装瓶、包装袋等收集起来集中放到废物回收桶进行处理。从对法律与生活关系的认知上、对农村某些现象的法律评价和日常行为选择上来看，村民的法律意识正在逐步提高。

（二）村民委员会和基层党组织协力推进法治建设

在农村法治化建设的过程中，村民委员会和基层党组织共同发挥作用，积极响应党和国家关于法治农村建设的号召，采取了行之有效的措施。65.3%的村民表示党员干部和党员日常生活中开展过法律宣传的活动。就开展频率而言，25.06%的村民表示所在村庄的相关部门经常进行法律宣传活动;60.96%的村民表示所在村庄进行过法律宣传活动，但是频率不高;仅有13.98%的村民表示所在村庄从未进行过法律宣传活动。乡镇政府与村民委员会、农村党员干部、群众密切配合，发挥合力共同推进农村法治建设。

二、现阶段农村法治建设存在的主要问题

（一）农村党员干部法治文化水平不高

在接受调研的415人中，党员人数为69人，占比为16.63%;非党员人数为346人，占比为83.37%。党员数量相对较少。与此同时，农村党员的法治素养也有待提高。问题：“党员群众应当在农村建设法治的过程中发挥什么作用？”81.93%的村民选择A选项“学习法律，了解国家法治政策和新闻，自身要学法守法。”88.48%的村民选择了“应当向普通民众普及法律常识，帮助普通民众了解法律。”从民众对党员干部和党员群众在法治建设中的期待和要求来看，农村党员在法治建设过程中存在自身法治素养不高、法律知识欠缺等问题。通过将问题“您是否为党员？”和“您对国家法律法规的了解程度？”进行交叉分析得出数据：在农村党员群体中对部分法律内容有了解的占比为57.97%;对法律完全不了解的占比为27.54%;对法律非常了解的占比仅为13.04%。这从侧面解释了村民关于“党员群众应当在农村建设法治的过程中发挥什么作用”这个问题时首先选择让党员干部学习法律的原因。

（二）村民委员会法治工作未发挥实效

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”“村民委员会及其成员……执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”但在实际工作中，部分地区村民委员会包办、揽权，剥夺村民村务参与权、决策权。关于“您平时是否有机会参加本村相关事务的决策？”这个问题，83.13%的村民表示没有机会参加村务的决策;仅16.87%的村民表示有机会参加村务等相关决策。其中，农村党员群体能参与到村民委员会决策中的数量占比为28.99%;71.01%的农村党员表示没有参与村务决策的机会。在非党员群众中有机会参与村务决策的占比就更小，仅为14.45%;没有机会参与的占比为85.55%。关于“您所在的村子有提供法律援助的部门和人员吗？”这个问题，31.08%的村民表示有提供法律援助的部门和人员;30.12%的村民表示没有;38.80%的村民对这一情况不清楚。关于“在村里碰到有人欠您钱一直不还，您会怎么做？”这个问题，25.78%的村民选择“走司法程序起诉”;23.61%的村民选择“找双方熟人当中间人催要”;16.39%的村民选择“知道索要没有结果，就一直拖着不索要”;13.49%的村民选择“一直上门要”;12.05%的村民选择“请村民委员会帮忙催”;8.68%的村民选择“找群众党员出面进行调解”。

农村法律援助是促进农村法治建设的重要方式。但调查结果显示，仅有31.08%的村民知道村民委员会有法律援助部门和人员。同时，在关于村民欠债不还的民事纠纷解决方式上，选择通过村民委员会来解决的人数仅占12.05%。民众对解决纠纷方式的选择既从侧面反映出村民委员会在乡村法治秩序建设和维护方面存在不足，又反映出农村法律援助工作想要落到实处还需要投入大量的人力和财力。

（三）基层群众运用法律解决问题的能力不强

通过对问卷分析发现，目前村民对国家推动农村法治建设持认同态度，对法律的关注度正在逐步提高。根据问卷结果显示，89.4%的村民表示在日常生活中会关注一些热点法律案件;10.6%的村民表示不关注。关于“平时是否会关注国家法律法规的更改变动信息？”这个问题，75.18%的村民表示会关注;24.82%的村民表示不会关注。从村民对法律信息的关注度来看，绝大多数村民会自觉关注法律。但是村民对法律的关注范围较狭窄，掌握法律知识的途径是通过碎片化方式获得。例如，关于“您对国家法律法规的了解程度？”这个问题，仅有9.88%的村民表示对法律法规非常了解;52.05%的村民表示对法律内容部分了解;33.49%的村民认为自己仅了解极少的法律内容;4.58%的村民表示完全不了解法律法规。为探究民众对法律的了解程度和认知水平，问卷设计了“在村里碰到有人欠您钱一直不还您会怎么做？”这个问题。针对这种在农村普遍存在的现象，解决措施的选项中“走司法程序起诉”的支持率最高，为25.78%。虽然通过司法程序起诉债务人是村民解决债务纠纷的首选方式，但村民对司法程序的了解程度还不深。关于“您了解打官司的程序吗？”这个问题，62.41%的村民表示仅了解部分步骤;33.25%的村民表示完全不了解;4.34%的村民表示完全了解。从问卷结果可以看出，村民目前更愿意通过法律手段来解决问题，但是运用法律武器维护自身合法權益的能力较弱，许多问题不能有效、正当地被解决。

三、农村法治建设过程中问题产生的原因分析

（一）法治人才稀缺导致法治建设工作难开展

基层党组织是推动全面依法治国和推动基层治理法治化建设的重要力量。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”[3]作为与群众联系最密切、最能反映人民呼声的基层党员责无旁贷地肩负起党和国家推动法治国家建设的职责。一个没有法治素养、法治思维的党员就丧失了党员的先进性、自觉性，必定也会淡化制度意识、规矩意识;一个没有法治人才的基层党组织在现阶段推进法治国家建设的工作蓝图下，开展的工作势必事倍功半。因此，基层党组织成员的法治思维建构也应列入基层法治建设工作当中。

提高基层党组织的法治水平要着力提高党员干部的法治素养。除了针对现有党员干部进行法治教育培训外，基层党组织还可以通过吸纳法治人才充实基层法治队伍。目前，农村党员数量少，为了充分发挥党员在群众中的先锋模范带头作用，需要广泛吸纳农村优秀人才加入村级党组织。但是在个别村镇群众入党程序不规范、不透明，严重削弱了群众入党的积极性。并且现在中青年村民由于求学、务工等原因在农村的时间较少，留守的农村群众大多为老年人，所以很难吸收到年轻的新鲜血液。因此，由于法治人才匮乏，农村法治建设工作很难有效地推动。

（二）村民委员会的工作存在行政化倾向

基层群众自治制度是中国特色社会主义治理体系的重要组成部分，是党和国家经过实践探索而设计的合乎中国国情的治理制度。现阶段推进乡村治理法治化的过程可理解为是不断推动基层群众自治制度与全面推进依法治国战略相契合的过程。农村治理法治化不是从零开始的新征途，不是建构基层治理法治化的新制度，而是保障农村基层群众自治制度始终在法治的轨道上运行的制度。村民委员会作为群众治理意愿的汇总和协调的基层自治组织，在农村法治化改革的过程中如果不探索去行政化、不坚持自治性的发展路径，那么基层自治制度的顶层设计与农村自治实践将会南辕北辙。

在我国基层群众自治制度中，农村基层自治相较于城市居民自治，前者更容易被行政化。村民委员会作为村务管理者，本应充分体现村民的自我管理意愿和发展愿景，但在实际工作中其往往被乡镇当作自己的行政下级或派出机构，承担了大量的行政工作。在村务工作中，村民委员会缺少开展村民会议、听取群众意见的自觉性，对村务公开、接受群众监督的意识不强，使得村务信息公开不重效果重形式。村委会成员自治意识、群众意识、协商意识的缺失所折射的是中国特色基层自治制度薄弱的现实问题。公权力与自治权缺乏明确边界，实践中权力与权利交织时极易产生分歧与对抗。因此，亟需推动基层自治的法治化，坚持法制本身的规范性和法制践行的规范性相结合，通过规则意识培育法治思维，从而推动农村法治建设。

（三）法治建设在农村缺乏成长土壤

农村地区人情色彩浓厚，针对民事权益的自我保护和救济往往秉持着“情优于法”的思维模式，中间人调解协商成为村民解决民事纠纷的重要途径。究其原因，一是缺乏解决利益纠纷的有效渠道;二是村民之间的矛盾纠葛往往是邻里矛盾、小额借贷纠纷等，诉诸法律解决的成本过高，且我国法治历来具有情、理和法相结合的特点，以法律解决民事纠纷时权益人会承受巨大的心理和精神压力。因此，在农村民事纠纷发生时，先顾及情理成为解决当事人纠纷的第一需要考虑的因素，于是民事纠纷双方的当事人往往通过中间人进行调停。但是过于注重情理的做法必然会挤压法律的存在空间，侵权人会通过情感绑架、名声威胁、中间人诱导等方式给权益受侵害人施加压力。某些“势单力薄”的村民在无能为力的情况下往往选择将纠纷止于妥协。如何将情理用于辅助农村法治建设，而不是依靠情理达到表象上的无讼，是推动农村法治建设需要重点思考的问题。

四、加强农村法治建设助推乡村振兴的对策建议

（一）基层党组织要发挥好农村法治建设的引领作用

“枫桥经验”是中华人民共和国成立后在党领导下基层创造的社会矛盾化解经验。“枫桥经验”的核心是“依靠和发动群众，矛盾不上交”。在二十世纪六十年代创造的基层治理经验，对于今天化解矛盾、维护稳定、促进发展仍有重要意义。2013年，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，要求各级党委和政府把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。因此，基层党组织要学习借鉴“枫桥经验”，始终坚持群众路线，建设好农村基层服务型党组织，充分发挥基层党组织的引领作用，包括基层党组织在农村法治建设中的引领作用。村民委员会和基层党组织要将法治建设工作作为常态化、长期性的工作内容，杜绝突击式的工作方式。另外，农村法治建设是一项持久性工作，面对农村复杂的人情社会关系，如果法治建设工作还是采取模式化、流水线式的工作策略，那么其成效势必不尽如人意。因此，基层党组织要通过举办理论学习讲座、召开党群交流会议等形式，加强对党员干部的培训和指导，让党员干部认识到农村法治建设的重要性，树立正确的法治建设工作导向，并认真听取群众对法治建设的意见和建议，及时改进工作方式。

（二）坚持法治化、民主化的治理方式

针对目前农村地区推进法治建设面临的主要问题，可以借鉴我党农村建设的历史经验。1941年5月，中共中央批准颁布的《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”由此可见，党着力树立和培养党员干部的为民意识、奉献精神，同时要求党员干部要恪守清正廉洁的底线。这些经验同样也适用于现阶段农村法治建设。农村法治建设对农村基层干部提出了更高的标准。这就要求必须提高基层党员干部的政治素质、思想觉悟，坚定法治信仰，使农村基层干部真正成为人民权利的维护者、法治环境的建设者。[4]因此，一方面，基层党员干部要加强法治理论学习，培养法治思维，增强法治意识。另一方面，要运用法治思维管理农村事务，深刻领会基层群众自治制度的设计理念和精髓要义，重视村民会议在村务工作中的作用，健全和完善村务公开和民主管理制度。

（三）切实增强村民的法治意识

从农村法治建设的参与主体角度出发，村民、村民委员会以及基层乡镇政府是农村法治建设的关键主体。其中，加强村民的法治认同，促进村民自觉学习法律是推进农村法治建设的重要途径。因此，农村法治建设要遵循“由内而外”的发展路径，工作重心应当放在启迪民众关注自身法益为先。根据边沁功利主义的主张，人们在做出选择和平衡利益时往往会优先考虑增加个人幸福。在推进法治建设时，向群众传递的不应只是遵守法律的义务性讯号，还应该增强村民维护自身合法权益的维权性意识。我国属于权利本位的国家，权利是第一性的，公民不以履行义务作为享有权利的前提，农村法治建设不应过于强调义务性规范而忽略村民法律权利的享有和维护。[5]因此，法治建设工作要从农民群众的视角出发，考虑农民群众在日常生产生活中的切身利益，将群众需求摆在农村法治建设的首位，引导农民维护自身的合法权益，依法行使权利和履行义务，进而将农村法治教育工作的重心由强调义务性责任转变为维护个人合法权益。

（四）增加对法治建设实效的考察

农村法治建设的考核标准不应当仅仅停留在对法治建设工作量的考核上，而应当通过走访调查真正了解村民在日常生活中的行为抉择和对待法治的态度来确立农村法治建设的检验标准。只有这样，才能真正了解民众的需求，找出法治建设工作中的不足。

参考文献：

[1]中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[EB/OL].（2018-09-26）[2020-11-5].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm.

[2]法制日报评论：走中国特色社会主义法治乡村之路[EB/OL].（2020-03-26）[2020-11-6].http：//news.youth.cn/gn/202003/t20200326_12256324.htm.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].（2014-10-29）[2020-11-6].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001_25926893.htm.

[4]钟小明.中央苏区时期党员领导干部加强道德修养的经验与启示[J].红色文化学刊，2019（2）：42-45.

[5]劉同君.新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型：以农民权利为视角[J].法学，2013（9）：44-51.