县域公共文化服务政策执行满意度提升研究

金万鹏 孙道进

摘 要 论文基于重庆市北碚区17个乡镇（街道）的实地调查数据，利用描述性统计、相关性分析、回归模型，从政策科学性、政策执行环境、政策执行人员等六个因素对县域公共文化服务政策执行满意度及影响因素进行分析。研究发现：当前居民对县域公共文化服务政策执行的总体情况基本满意;政策科学性、执行环境、执行人员及目标群体因素对县域公共文化服务政策执行满意度存在显著的促增作用，但政策执行资源与执行机构对其提升效果却并不显著。对此，应积极营造良好政策执行环境，切实保障政策科学性，同时全面提升政策执行人员素养，努力激发群众参与热情，以期提升县域公共文化服务政策执行满意度。

关键词 县域 公共文化服务 政策执行 满意度 影响因素

分类号 G249.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.02.002

Research on Improving the Satisfaction of County Public Cultural Service Policy Implementation： Based on the Questionnaire Survey Analysis of Beibei District， Chongqing

Jin Wanpeng， Sun Daojin

Abstract Based on field survey data of 17 towns （streets） in Beibei District， Chongqing City， using descriptive statistics， correlation analysis， and regression models， the countys public cultural service policies are evaluated from six factors including policy science， policy implementation environment， and policy implementation personnel. Implementation satisfaction and influencing factors are analyzed. The study found that： current residents are basically satisfied with the overall situation of county public cultural service policy implementation; policy science， implementation environment， executive personnel， and target group factors have a significant role in promoting satisfaction with county public cultural service policy implementation， but policy implementation of resources and implementing agencies on its improvement is not significant. In this regard， we should actively create a good policy implementation environment， effectively ensure the scientific nature of the policy， and at the same time comprehensively improve the quality of policy implementation personnel， and strive to stimulate the enthusiasm of the people to participate， so as to improve the satisfaction of county public cultural service policy implementation.

Keywords County. Public culture service. Policy implementation. Satisfaction. Influencing factors.

0 引言

公共文化服務政策是基本公共文化服务体系的制度基础[1]，指政府为协调并保障人民群众公平地享有基础性公共文化服务而制定的相关法律法规和计划措施[2]，通常表现为文化法规、文化规划、文化纲领性意见及操作性办法等多种形式[3]，其有效落实，不仅关系到人民群众基本精神文化需求的满足，也关系到我国公共文化服务体系建设的进程，是实现乡村文化振兴、全面建成小康社会的重要抓手。自党的十六大以来，党中央和国务院对公共文化服务的重视程度与日俱增，相继颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》 《中华人民共和国公共文化服务保障法》等一系列纲领性公共文化服务政策，这为建立覆盖全面的公共文化服务体系、满足群众多元文化需求提供了制度支持，也为当前广大基层公共文化服务建设工作指明了正确方向。县域处在国家政权结构和治理体系中，是承上启下的重要环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，更是文化改革发展的立足点、落脚点和试金石[4]，其对于保障民众最基本的公共文化服务需求，为民众提供公平、正义的基本公共文化产品和服务，发挥着关键作用[5]。那么，当前在群众眼中，县域公共文化服务政策是否得到有效执行？他们对县域公共文化服务政策执行满意度究竟怎样？如何切实提升县域公共文化服务政策执行满意度？这既是本文需要予以回应的问题，也是本文的研究重点。北碚区是重庆市教育文化重镇，也是西部地区首个获得“国家公共文化服务体系建设示范区”创建资格的区（县），其建设经验和发展模式可以为西南乃至西部各区（县）提供有益借鉴参考。因此，以北碚区为样本，深入分析我国县域公共文化服务政策执行满意度，对促进公共文化服务政策真正落地，推动公共文化服务体系建设，具有重大现实意义。

1 理论分析与研究假设

公共文化服务政策执行满意度是指居民基于自身在接受公共文化服务、参与公共文化活动、使用公共文化产品的过程中所体会到的幸福感或获得感，而对公共文化服务政策执行情况所作出的主观评价。这一概念区别于过去单纯侧重最终实施结果的公共文化服务满意度评估，而更强调居民对政策执行的评价，能够合理反映政策执行过程的真实情况。但通过文献梳理发现，国内学界以往针对公共文化服务政策满意度的研究，大多基于体系建设、满意度评估及执行效果评价等，少有学者从政策执行视角对公共文化服务政策满意度进行研究;同时，国外学界并未从理论上对“公共文化服务”和“公共文化服务政策”的基本概念加以明确界定，使其对公共文化服务及其政策的研究始终缺乏针对性，大多数公共文化服务及其政策的研究往往被包含于文化政策或公共服务范畴之中，专门针对公共文化服务政策满意度的研究更是少之又少。因此，若要从政策执行视角考量公共文化服务政策满意度，就需要借鉴国内外传统政策执行研究的成果，将政策执行影响因素的识别作为本文的重中之重。

事实上，自西方“政策执行运动”兴起至今，国内外学界对政策执行的探讨从未休止，并从不同视角提出了大量模型、影响政策执行的变量及弥补政策执行失败的政策建议[6]，其中最具代表性的学术观点有：Thomas B. Smith[7]（1973年）最早创建了政策执行模型，认为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素是政策执行的四大主要变量，并论述了四大变量间关系;Van Meter和Van Horn[8]（1975年）则将Smith的观点进一步细化，强调政策目标与标准、政策资源、组织间沟通和执行活动、执行机构特征、政策执行者处置、政治经济和社会环境是决定政策执行绩效的关键因素;Michael Hill和Peter Hupe[9]（2002年）在《执行公共政策》一书中对政策执行的影响因素进行细致阐述，认为其应包括政策特征、政策形成、垂直公共行政、影响执行机构反应的影响因素、横向的组织间关系、政策受众所做出反应的影响、广泛的宏观环境因素;陈振明[10]（2004年）系统梳理了西方主流观点，指出政策执行的影响因素应从政策问题的特性、政策本身的因素和政策以外的因素三个方面考虑;于波、周伯春[11]（2005年）则认为，影响公共政策执行的因素主要包括环境（政治、经济和文化环境）、资源（执行人员、必要财力和管理资源）和组织（组织机构的合理性和组织权责的明确性）;赵建英[12]（2016年）以政策高效执行为目标，将政策本身合理性（科学性、合法性、实践性）、政策执行主体的态度和能力、政策目标群体的认同感和服从度、制度和组织文化作为关键影响因素;冯英[13]（2017年）基于西方各政策执行模型的共同点，结合中国特定情境，认为问题的可解决性、政策和制度的规制能力、政策的外部环境是影响和制约政策执行的三大关键因素。

综上所述，可以较为清晰地认识到：一方面，经过多年发展，国内外学术界对政策执行及其影响因素的研究已然较为丰富和完善，学者们的学术观点各具特色，但尚未达成明确共识且影响因素不尽完善，如存在部分学者忽视政策目标群体和政策环境因素的影响等;另一方面，尽管长期以来国内外学者对于政策执行及其影响因素观点不一，但随着研究逐步成熟和深入，凸显出趋同化、稳定化的发展特征，影响因素主要集中于政策科学性、政策执行环境、政策执行资源、政策执行人员、政策执行机构及政策目标群体。总之，现阶段政策执行及其影响因素研究虽取得卓越成果，但在影响因素全面性上仍有优化提升的空间。鉴于此，本文基于系统性文献梳理，以各理论普遍指向的共性因素为重点，最终选取政策科学性、政策执行环境、政策执行资源、政策执行人员、政策执行机构及政策目标群体六个关键性因素作为解释变量，试图从更全面的视角剖析其对县域公共文化服务政策执行满意度的影响。

政策执行是目标的确立以及适应这些目标的行动之间相互作用的过程[14]（Pressman，2008年），而政策执行满意度是公民对政府政策执行给予其目标和期望得到满足的心理体验[15]（陈磊、廖逸儿，2017年）。現阶段研究已充分表明，公共文化服务政策的执行效果普遍受到政策科学性、政策执行环境、政策执行资源、政策执行人员、政策执行机构及政策目标群体等因素的综合影响，进而决定公共文化服务政策执行满意度。

首先，政策执行本身是一个极为复杂的过程，往往受到诸多因素的影响和制约，其中政策制定的科学与否对政策执行效果至关重要[16]（汪慧，2002年）。公共文化服务政策必须符合“构建公共文化服务体系，满足群众精神文化需求”的既有政策目标，且具备较强的可操作性，同时在执行过程中还需多部门联合出台配套性政策，使各类相关政策法规与公共文化服务政策产生协同作用，寻求一致性、连贯性、综合性以及和谐兼容的政策产出[17]（朱光喜，2015年）。可以说，政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性，政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策获得的支持也就越高[18]（胡栋梁，2003年）。

其次，环境因素对事物本身总会发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦等形式多样、程度不一的影响[19]（谢明，2012年）。公共行政与生态环境之间存在相互依赖、相互影响的关系，会对行政系统内部的功能结构与运行效率产生影响[20]（孙崇明等，2020年）。政策环境可被划分为经济环境、政治环境、文化环境、社会环境以及国际环境[21-22]（陈庆云，2005年;周庆行，2009年）。在某种程度上讲，公共政策始终是政策执行环境的产物，二者相互联系、相互依存又相互作用，存在辩证统一的关系，公共政策伴随着社会发展和环境需要而产生，政策执行环境的变化和发展必然导致公共政策的调整和消亡。

再次，政策的执行离不开政策的投入， 政策投入的主要因素是资源[23]（申喜连，2009年），一般来讲，政策资源分为有形资源和无形资源，前者包括机构设置、人员经费、场所设备等，后者包括政策权威、政策信赖、政策信息等。对于公共文化服务而言，地方财政投入、场馆硬件设施、组织规章制度、服务技术支持等政策资源均会对其执行产生关键影响。

从次，政策执行主体是指在公共政策过程中专门负责执行政策目标与措施的人或组织，可分为政策执行者与政策执行组织[24]（林聪，2012年）。一方面，政策执行人员由于自身态度、素质能力以及激励方式和可获得资源[25]（崔运武等，2019年）等因素影响，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠政策有效执行，进而产生“中梗阻”现象[26]（钱再见、金太军，2002年），另一方面，优秀的人才、清晰的权责划分、专门的协调机构、管理效率的测量以及政事分开是判定行政组织优劣的标准[27]（Leonard D. White，1926年），能够从组织层面影响政策执行效果。

最后，作为政策规范、管制、调节和作用的对象，目标群体在政策体系中具有举足轻重的地位[28]（李金龙等，2019年），其对政策内容的认同、接受程度和态度直接影响政策执行的效率、效果及进度[29]（胡吉明等，2019年）。

基于上述，我们可以提出如下假设：

H1：科学合理的政策与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系;

H2：良好的政策执行环境与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系;

H3：充足的政策执行资源与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系;

H4：高素质政策执行人员与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系;

H5：高水平政策执行机构与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系;

H6：能动的政策目标群体与县域公共文化服务政策执行满意度是正向关系。

2数据说明与研究方法

2.1 数据说明

本文所采用的数据悉数源于文化和旅游部文化艺术研究项目“贫困地区公共文化服务体系精准建设研究”（17DH04）课题组于2018年11—12月期间对重庆市北碚区17个乡镇（街道）的实地调研。为使样本更具代表性，在调查过程中遵循以下三个原则：一是在调查区域分布上，将调研地点划分为街道、乡镇、社区、行政村四类，对不同类型区域按人口分布比例进行问卷投放;二是在受访人群选择上，调研团队对不同性别、年龄段、学历、职业及收入均进行一定合理控制;三是在调查方式运用上，严格遵守随机抽样原则，由团队成员对问卷进行实地发放。本研究的调查对象为北碚辖区内的全体居民，调研过程主要采用实地发放和随机抽样方式，问卷填写后立即收回，并利用Excel对问卷录入和检查，最终导入SPSS20.0处理。此次调查共发放问卷346份，回收问卷331份，同时筛选并剔除了无效问卷26份，最终回收有效问卷305份，有效回收率为88.2%，问卷总体回收情况较好。经样本人口特征统计，在表1的结果中显示，在受访对象中，男性群体为144人，女性群体为161人，年龄集中在31～45岁，约占总体的62.6%。同时，受访对象文化程度以大专、本科为主，占总体的73.4%，受访对象职业分布较均匀，其中个体户有75人占总体的24.6%，公职人员有52人，占总体的17%。此外，受访对象的月收入集中在1501～4500元，占总体的68.2%。总体而言，此次问卷调查的受访对象总体情况较为理想，具有一定代表性。

2.2 模型选择与数据处理

当前，学术界针对政策满意度及其影响因素的研究大多采用回归模型，其中包括多元线性回归、Logistic回归和Probit回归等[30]。本研究采用多元线性回归模型，利用SPSS20.0进行数据处理与模型构建。如前文所述，当前国内外学术界对于公共文化服务政策执行满意度的研究尚不够丰富，且大多集中于公共文化服务政策满意度评估、政策执行效果评价等方面。因此，本文参考借鉴了与主题相关或相似研究的变量设置，并综合考量概念定义及具体内容，设计出影响因素变量和政策执行满意度变量，进而形成包含7个一级指标和23个二级指标的评价体系。除个人基本信息部分外，各题均采用李克特五分法，从“非常不符合（满意）”到“非常符合（满意）”分别赋值1～5分，分值越高代表受访对象对该题项内容的认可程度。具体变量说明及参考来源如表2所示。

根据变量说明与赋值，结合近年来学术界对政策执行满意度及其影响因素模型的建构要素，可以建立回归模型：

Y=B1X1+B2X2+B3X3+B4X4+B5X5+B6X6+C

上式中，Y 为每個回归模型中对应的政策执行满意度（因变量）;X1～X6分别表示政策科学性因素、政策执行环境因素、政策资源因素、政策执行人员因素、政策执行机构因素、政策目标群体因素6个关键性影响因素（自变量），B1～B6为自变量X1～X6在回归模型中对应的回归系数，C为常量。

3 实证分析过程

3.1 信度与效度检验

在进行回归模型构建之前，需对调研数据进行信度与效度检验。结果显示：本研究所采用的整体问卷Cronbach'sα系数为0.939，而政策科学性、政策执行环境、政策资源、政策执行人员、政策执行机构、政策目标群体的Cronbach'sα系数值分别为0.898、0.934、0.974、0.962、0.936、0.962，表明问卷的信度均较好;问卷数据的KMO值为0.887，Bartlett球形检验的卡方值为8724.503，（自由度为253）达到0.01的显著性水平，显著性概率值P=0.00<0.01，可拒绝零假设，说明总体的相关矩阵间存在共同因子，适合因子分析。同时，对数据进行探索性因子分析后，综合总方差解释表、旋转成分矩阵以及因子碎石图的结果可推知，本研究应提取6个因子（前六个因子解释了所有变量的87.652%，且它们的特征值均大于1），表明问卷具备良好的建构效度。

3.2 描述性统计分析

描述性统计结果显示，北碚区居民对公共文化服务政策执行总体满意度的均值为3.17，介于“一般”到“比较满意”之间，标准差为1.108，中位数和众数均为3，极大、极小值分别为5和1。各影响因素中，政策执行环境的均值最高，达到了3.249，其对应的标准差为1.065，政策执行机构次之，达到了3.237，其对应的标准差为1.122，接着是政策科学性，达到了3.18，其对应的标准差为1.073，;相比之下，政策目标群体、政策执行人员、政策资源的均值较低，分别为2.949、2.95、2.963。这表明当前北碚区居民对公共文化服务政策执行情况基本满意①，认为本区拥有良好的公共文化服务政策执行环境、执行机构，政策具备一定科学性，但也反映出政策目标群体、执行人员和政策资源方面还有待提升。

3.3 相关性分析

相关分析能够测量变量之间是否具有紧密关系，对北碚区公共文化服务政策执行满意度及其影响因素的各变量做相关分析，能够明确各变量间的密切关系，为后续的回归分析奠定基础。

政策执行满意度及其影响因素的相关性分析结果表3显示，政策科学性、政策执行环境、政策资源、政策执行人员、政策执行机构、政策目标群体与公共文化服务政策执行满意度的皮尔逊相关系数分别为0.427、0.479、0.359、0.411、0.374和0.413。总体上看，政策执行满意度及其影响因素之间的相关系数介于3.44～4.79之间，呈现出中度正相关关系（P<0.01），均通过了显著水平为0.01的显著性检验。通过上述分析，确定了各变量之间存在中度正相关关系，但尚不清楚各变量之间的因果关系及各影响因素如何对公共文化服务政策执行满意度产生影响。因此，有必要对其进行回归分析加以确定。

3.4 回归结果

以政策科学性、政策执行环境、政策资源、政策执行机构、政策执行人员、政策目标群体因素为自变量，公共文化服务政策执行满意度为因变量，进行回归分析，结果如表4所示。

从理论上讲，回归分析中可能存在变量的多重共线性问题，有必要对其进行共线性诊断。多重共线性一般通过容忍度或方差膨胀因子VIF（Variance Inflation）加以判别。通过表4可知，各影响因素的方差膨胀因子的最大值为1.537，介于0到10正常指标值之间，且Durbin-Watson检验值≈2（1.949），这表明各变量间存在多重共线性的可能性很低。

同时，由表5所示的数据可知，政策科学性、政策执行环境、政策执行人员、政策目标群体的回归系数通过显著性检验且显著异于零（Sig<0.05），而政策資源、政策执行机构的回归系数未通过显著性检验（Sig>0.05），因此予以剔除。综上，政策科学性、政策执行环境、政策资源、政策执行机构、政策执行人员、政策目标群体与政策执行满意度之间的未标准化回归模型可以表示为：

Y=0.494+0.178*X1+0.271*X2+0.167*X4+0.124*X6

该模型表明：在其他条件不变的情况下，政策科学性每提高一个单位，公共文化服务政策执行满意度则提高0.178个单位;政策执行环境每提高一个单位，公共文化服务政策执行满意度则提高0.271个单位;政策执行人员每提高一个单位，公共文化服务政策执行满意度则提高0.167个单位;政策目标群体每提高一个单位，公共文化服务政策执行满意度则提高0.124个单位。

4 研究结论与政策启示

4.1 研究结论

本文首先从利用文献分析法，从理论上探究和选取了县域公共文化服务政策执行满意度的可能性影响因素，并以微观样本数据为基础，实证检验了六个关键性影响因素对其产生的实际作用。研究结果表明：第一，北碚区居民对县域公共文化服务政策执行总体满意度为3.17，这说明当前居民对公共文化服务政策执行情况基本满意，认为本区拥有良好的公共文化服务政策执行环境、政策执行机构，政策本身也具备科学性，但对于政策目标群体、政策执行人员、政策资源三方面评价偏低，仍有较大提升空间。第二，政策科学性、政策执行环境、政策执行人员以及政策目标群体因素对县域公共文化服务政策执行满意度具有显著的促增作用，按影响程度从大到小排序依次为政策执行环境、政策科学性、政策执行人员和政策目标群体，假设H1、H2、H4和H6成立。具体而言：政策执行环境和政策科学性因素对于提升公共文化服务政策执行满意度具有关键性作用，但行政部门领导不重视、配套政策的不完善问题在很大程度上削弱了二者的正向影响;同时，政策执行人员和政策目标群体是政策执行过程最活跃的因素，能为改善公共文化服务政策执行满意度提供内生动力，然而执行人员的业务能力和品德修养欠佳、培训不足，群众参与度不高问题突出，成为政策执行满意度的提升的掣肘。第三，政策执行资源、政策执行机构因素对公共文化服务政策执行满意度的影响未达到统计学上的显著性，假设H3、H5不成立。这可能是由于：信息不对称弱化了群众对县域公共文化服务政策执行满意度的评价准确性。一方面，群众对公共文化服务政策资源的了解程度较低，另一方面，群众在日常参与文化活动时更直接地与执行人员接触，而对执行机构的整体状况认识不足。

4.2 政策启示

本文的研究结论对县域公共文化服务政策执行满意度提升具有两方面政策启示。

第一，积极营造良好政策执行环境，切实保障政策科学性，为公共文化服务政策落地提供发展空间。首先，要强化基层领导干部对公共文化服务政策贯彻落实工作的重视程度。由区（县）委书记牵头成立县域公共文化服务体系建设专项领导小组，统筹安排区域公共文化服务政策执行工作，组织区（县）文图两馆及各乡镇（街道）文化服务中心负责人定期开展公共文化服务体系建设专题会议，加深基层干部对政策的认识理解，传授政策执行科学理念，形成稳定统一的组织执行文化，推动区（县）文化行政部门或文化服务机构等领导岗位人员以挂职锻炼方式深入基层指导和参与公共文化服务政策执行工作，营造出“人人关注文化、人人重视文化”的政策执行环境。其次，要不断完善经济、文化和社会等配套性政策。优化地方财政税收政策，（区）县级政府要将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算，强化县域文化专项财政资金管理使用的监督审计和绩效评价，通过调整转移支付结构、加大转移支付力度对落后地区予以必要倾斜，并对文化类市场主体提供专项税收优惠;实施文化产业扶持政策，从组织经营、活动举办、产品营销等对文化类企业、社会组织予以多方位支持，为公共文化服务社会化发展培育基层主体，深化文旅融合发展政策，整合优化县域文旅资源，打造文博精品旅游路线，开展文旅联动营销推广活动，支持文旅产品综合开发，努力构建县域公共文化服务政策群。

第二，全面提升政策执行人员素养，努力激发群众参与热情，为公共文化服务政策执行注入内生动力。一方面，要促进基层公共文化人才建设工作的标准化、机制化、体系化发展。调整区（县）公共文化人才选用标准，适度提高准入门槛，将选聘条件向拥有专业学历、工作经验的人才倾斜，建立区（县）公共文化人才双重激励机制，深化职称管理改革，赋予区（县）文化馆、图书馆等基层单位更多职称评聘自主权[50]，提高基层文化人才薪资待遇、专项奖金，构建以引领人才、专业人才和民间人才为主的区（县）文化人才分类培养体系，尤其是要将品德建设摆在突出位置，树立“德才兼备，以德为先”的人才选聘理念，实现对公共文化服务政策执行人员综合素养的严格把控、综合考核、动态管理。另一方面，要推动区（县）文图两馆以多元方式提高群众公共文化服务参与度。深入广大基层社区和农村，开展由区（县）文旅委牵头、区（县）文图两馆合作、“线上线下”相结合的公共文化服务政策宣讲和活动宣传工作，增进人民对公共文化服务政策的认识理解，拓宽群众参与公共文化服务活动的信息获取渠道，同时丰富区（县）文图两馆开展日常文化活动的形式和内容，增强文化活动的创新力、吸引力，特别要重视留守妇女儿童、孤寡老人、残障人士等社会弱势群体平等参与权利，建立健全服务联群工作机制，鼓励区（县）文图两馆举办“文化进村坝”“流动文化进社区”等活动，保障其参与活动、享受服务的基本文化权益，促成“愿意参与、想要参与、更乐于参与”的良好局面。

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金万鹏 西南大学政治与公共管理学院硕士研究生。 重庆，400715。

孫道进 西南大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。 重庆，400715。

（收稿日期：2020-06-18 编校：谢艳秋，曹晓文）