当代中国网络立法协商：创新、模式与完善——基于全国人大的实证调查

汪 波

(北京师范大学 政府管理学院，北京100875)

一、理论背景与研究方法

伴随着生产方式变迁与文明演进，人类社会形成了各种民主形式：古雅典直接民主(Direct Democracy)，古罗马共和民主(Repubilc Democracy)，西方自由民主(Liberal Democracy)，代议民主(Representative Democracy)，精英民主(Elitist Democracy)，程序民主(Procedural Democracy)，协商民主(Deliberative Democracy)，社会主义民主(Socialist Democracy)，等等。西方竞选(票决)民主是现代自由民主的主要实践形式，但其在运行中存在着诸多制度性缺陷，主要体现在：代议民主在一定程度上剥夺了公民对公共政策的直接表达，选举过程存在着集体非理性，两党或多党竞争赋予公民有限的选择空间，选举周期对人民决定权的限制。“代议制民主一般采用选举的方式来聚合民众的偏好，它强调公民享有平等的民主权利，强调聚合之后所达成的最终结果，但很少去关注聚合的具体过程。相反，协商民主理论关注的正是聚合的具体过程，强调公民在作出选择过程中的深思熟虑与审慎。”[1]协商民主试图从理论与实践两个方面来弥补竞选(票决)民主的失灵。基于对西方自由民主和代议民主的批判性反思，协商民主力图建立以公共协商为核心价值的民主政治形式，“公共讨论而不是遵循更机械的投票程序可能会鼓励具有公共精神的理由和建议，它们将有助于促进所有人的利益”[2]。

随着工业时代向信息时代的变迁，民主的概念更为丰富，形成了电子民主(Electronic Democracy)、数字民主(Digital Democracy)、网络民主(Cyber Democracy)、虚拟民主(Virtual Democracy)等一系列新概念。在信息时代，数字化与协商民主两种浪潮正汇合形成数字协商民主。全国人大所推进的网络立法协商成为社会主义人民民主的创新与发展。网络立法协商意指全国人大将相关法律草案公布于网络平台，让广大网民以及利益相关方通过网络平台表达意见，并通过大数据分析归纳出核心意见纲领，呈送全国人大讨论。通过国家与社会之间持续不断的对话、协商、意见过滤与筛选，最终形成科学民主的法律草案。

本文研究的核心问题主要体现为三个子问题：当前全国人大创新的网络立法协商呈现何种发展态势？背后蕴藏着何种学理逻辑？如何在信息时代进一步优化现行网络立法协商？本文研究的方法流程主要体现为三个步骤：第一步，数据收集。2005年7月至2018年6月，全国人大在其官方网站设立网络征求意见通道，并通过该通道进行了138轮网络立法意见征集。基于138轮网络立法意见征集中回收的信息再进行结构化处理，形成规范的小型数据库，形成实证研究的基石。这符合大数据时代所倡导的全样本分析进路，即“样本=总体”[3]20，从而最大限度地保证了数据的信度、效度以及结论可靠性。第二步，立法协商的计量分析。网络立法协商既是一种制度运作流程，也是痕迹数据的记录过程，通过追溯网络立法协商的数据变迁，对网络立法协商的征集时长、轮数、主题以及网民的参与人数、意见条数、意见内容等进行多维度剖析，进而探析诸变量背后的相互关系。第三步，理论剖析。在实证分析的基础上进一步深化，上升至学术分析的高度，解析网络立法协商的深层学理逻辑，指引中国特色数字协商民主的完善与发展。

二、全国人大立法协商：权力视角

(一)协商领域：差序性关注度

中华人民共和国一切权力属于人民，人民代表大会构成政治权力委托-代理的基本制度化路径，人民通过直接或间接选举方式产生各级人大，再由人大产生各级国家行政机关和司法机关，行使国家权力，这样就形成了中国民主政治生活的委托-代理关系。全国人大是最高国家权力机关，是“人民委托-政府代理”关系运行与实践的最高政治场域。立法是全国人大的核心职能，为促进立法科学化与民主化，党的十八届三中全会提出深入开展立法协商。有学者指出，协商民主“既不像熊彼特精英民主论那样排斥公民参与，也不像佩特曼的参与式民主论推崇公民对公共事务的直接决定。协商民主理论主张，普通公民以协商方式参与对公共事务问题的讨论、审议，使得公民协商意见构成治国精英制定公共政策的基础”[4]。

伴随着时代发展和信息科技革命，互联网与大数据在全球范围掀起了一场信息化浪潮。网络潮流与协商民主潮流的融合构成两者间功能耦合：互联网与大数据不仅为更大规模的协商民主实践提供了信息技术平台，而且通过一系列网络技术手段大幅降低协商成本，使协商民主逐步由理论层面迈向实践层面，实现可操作化。习近平总书记强调，老百姓上了网，民意也就上了网，要善于运用网络了解民意、开展工作，让互联网成为我们同群众交流沟通的新平台[5]。全国人大基于网络意见征求系统，将法律的修正案草案通过网络平台发布并向社会大众广泛征求意见——在立法前端环节主动问法于网民，在中端环节充分吸纳网民合理意见，在后端环节及时向网民反馈意见，从而在权与民之间形成良性互动，丰富了中国特色协商民主的内涵。

立法协商经历了从传统协商向网络立法协商的变迁。自1949年建国至2005年，全国人大共通过11轮线下途径向社会大众征集法律草案意见，这种传统意见征集方法不仅耗时长，而且成本高、效率低，限制了立法协商的实施规模。2005年是分水岭，全国人大在创建官方网站的同时，开设了法律草案意见征集网络平台，开辟了中国网络立法协商的潮流。该系统从开通至2018年6月，共进行了138轮立法协商。网络立法协商不仅显著提升了协商规模，让协商领域几乎覆盖了当代国家治理的核心领域，而且显著降低了协商成本，提升了立法协商效率。

全国人大的立法协商资源是一种相对稀缺的政治资源，因此协商资源的分配并非均等化配置，而是基于国家关注力形成协商资源的差序性配置。138轮征求意见分布于各领域，体现出全国人大对各领域的差序性关注度，大致可区分为三个层次：第一，高关注度领域。高关注度领域聚焦于市场监管、国家安全、司法改革、生态保护、社会管理等领域，这些领域的网络意见征集位于8～21轮之间。第二，中关注度领域。中关注度领域包括财税改革、污染治理、三农建设、权利保障、医疗健康、组织建设、人大建设、慈善发展、市场服务、职能优化、文化服务、电子商务等领域，这些领域的网络意见征集分布于3～6轮之间。第三，低关注度领域。低关注度领域主要包括能源管理、基础设施、危机管理、社会保障等领域，网络意见征集为1～2轮，相对较少。为什么会产生这种显著差异？这是因为在信息时代的背景下，随着国际形势与国内形势的风云变幻，国家发展战略在不同历史时期会有不同的侧重点，这些战略侧重点不断动态位移。全国人大作为最高国家权力机关，必然需要回应这种动态的战略变化以及由此衍生的立法需求，通过立法为国家发展提供法律保障。

(二)协商时限：话语与交流

网络立法协商是社会共同体成员在网络空间以开放与建设性姿态来审视公共规则的建构过程。协商的本质在于话语交流，只有充分的话语讨论，才有可能最终提炼出民意的“最大公约数”。在传统工业时代协商空间中，特定议题的协商时限相对较长，因为在中国超大规模的国家结构下，协商话语需要在各行政层级、各政府部门、各领域、各界别中流传，意见与数据的收集、归纳、研究、分类、分析、综合等，也需要相对较长的时间，从而制约了协商效率。但是，在数字时代，互联网通过虚拟网络四通八达的连接与扩展，突破了协商民主的时空限制，解决了“会议室容纳不下”的协商难题，网民无需在场，而是通过网络平台、微信、微博等新媒体进行远程协商。而且，协商组织者可以利用大数据网络平台将大规模、杂乱无序的意见通过机器分析进行意见综合，从而压缩协商民主链条的长度，实现无缝隙的协商交流。

网络协商平台显著压缩了协商流程，缩短了协商时间，网络立法协商时限的中位数在2008年达到峰值(42天)(如图1所示)。例如，《中华人民共和国专利法修正案(草案)》通过42天的网络协商共征集到1530条意见。随着网络立法协商的探索与完善，网络立法协商的时限逐渐稳定于一个月左右，在此时限之内已能较为充分地完成话语讨论，收集到各种偏好，为偏好综合化奠定基础，因为“协商民主不简单是一个听取和征求意见的机制与平台，而是协调利益、创造共识的机制与平台”[6]。

图1 网络立法协商的时限

三、网络立法协商：网络视角

在网络立法协商中，议案的选择体现着全国人大关注度，即全国人大对于国家治理体系中特定环节的注意力分配与协商资源分配。与之相比较，网民关注度则体现着网民对于协商议案的差异性关注度与参与程度，网民关注度可通过“网民参与协商的人数”与“网民提出意见条数”两个指标来加以观察。

(一)基于网络连接的协商新哲学

互联网、移动网、物联网、大数据、云计算、人工智能的出现，掀起了一轮又一轮数字技术革命。以二进制运算为核心的数字化通过将人与人之间的交往信息转变为一系列二进制代码，在虚拟空间中形成四通八达的即时性“连接”，这种连接不仅具有信息传播的革命性科技意义，而且具有主体间交往的哲学意义。相对传统协商民主局限于相对封闭空间内、有限主体间的有限“连接”，数字协商民主使“连接”呈现爆炸式扩展，协商与沟通方式由可控的线性结构转向复杂的网络结构，数字连接技术深刻扩大了协商主体的范畴、优化了协商过程、提高了协商质量与效果，使数字化协商从一种从属性的工具理性转向主体性的价值理性。网络立法协商打破了传统协商场域的时空限制，赋予网民平等的协商主体地位、协商权利和表达机会，任何公民皆可自由进入网络协商场域，平等地针对法案提出诉求与意见。技术制度化和制度技术化构成制度-技术互动关系的两种发展方向。

中国互联网的发展为网络立法协商提供了充分的技术条件，两者间动态互动并形成三个阶段的演进(如图2所示)：第一阶段为发展初期。互联网普及率在2005年仅为8.5%，与之相应，网民参与立法协商的人数相对较少，2005年仅有2249位网民参与立法协商。第二阶段为高峰期。随着2012年互联网普及率达到42%，网民能利用网络工具更广泛、更快捷地参与立法协商、表达意见，网民参与立法协商的人数在2012年达到峰值。第三阶段为变化期。尽管互联网普及率不断上升，但自2012年以来，网民参与立法协商的人数在波动中有所减少。总之，网络协商不仅使协商意愿在大数据平台汇聚，形成主流意见，影响并融入法律草案的修改与制订，而且在不断培育网民的公民主体意识、参与意识与参与能力。

图2 互联网普及率与网民参与立法协商人数

(二)网民参与度差异及原因

网民意见是立法协商的重要内容。在网络协商空间，网民意见既存在理性的意见，也存在非理性的意见；既存在基于个体利益或集团利益的意见，也存在基于国家利益和人民利益的意见；既存在高质量专业化的意见，也存在低质量非专业化的意见。“协商民主延续着‘激进’民主的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”[7]因此，将征集到的混沌无序的意见通过极限运算式的意见综合与过滤，可最终形成“最大公约数”与建设性意见。

工业时代的意见综合过程往往局限于特定空间小规模协商的综合化，而大数据技术显著提升了海量话语的综合化能力，能够从海量协商信息中筛选整合，形成系统性、代表性、主流性的观点与意见，为科学立法提供民意参考。在大数据时代，“行业专家和技术专家的光芒都会因为统计学家和数据分析家的出现而变暗，因为后者不受旧观念的影响，能够聆听数据发出的声音”[3]180，可以更好地传达网络空间的公意。

在全国人大网络立法协商中，网民参与度呈现显著差异(如图3所示)，形成三种类型：第一类为高参与度领域，主要聚焦于市场监管、财税改革两个领域，立法协商分别征集到983661、797271条意见。在财税改革领域，《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》在一个月时限内征集到131207条意见，显著高于同期其他法律草案征集到的意见数量。网民意见主要集中于：起征点是否偏低，起征点在各省、市、自治区是否可以不同，专项附加的扣除标准，能否以家庭为单位征收个税，等等，这些意见传导并影响着法律修订。第二类为中等参与度领域，主要聚焦于司法改革、社会管理、医疗健康、金融监管、社会保障、养老等领域，协商意见条数达到5万条以上。第三类为低参与度领域，主要聚焦于网络安全、组织建设、人大建设、慈善发展、电子商务、基础设施建设、教育发展、文化服务、产业发展、能源管理、科技创新、文化保护等领域，意见条数皆低于6526条。

图3 网络立法协商的意见分布

网民参与度受诸多因素的影响，但主要受个体利益关联度与知识关联度这两个因素的影响。第一，法律草案与网民利益关联度越高，网民参与度越高，协商意见越多。市场监管与财税改革直接关系到个体经济收入的增加或减少，因而成为网民关注的焦点。第二，法律草案越专业，越需要专业知识，网民参与度越低，协商意见越少。文化保护、科技创新、能源管理等领域需要较为专业的知识作为话语表达的前提，而专业知识的匮乏制约了网民立法协商的参与度。

四、全国人大关注度与网民参与度：四元模式

在网络立法协商中，全国人大关注度与网民参与度构成了一对矛盾统一体，既存在统一性，也存在差异性。两者关系并非单向线性关系，而是呈现出复杂多元的关系。根据全国人大关注度与网民参与度的差异化分布，形成了网络协商民主关注度分析框架(如图4所示)，横轴代表全国人大针对各治理领域所发布的网络立法协商的轮数，纵轴代表网民针对各领域法律草案所发表的意见条数。基于数据的交互分析可见：全国人大网络立法协商已形成四种模式，即权力主导模式、网民主导模式、耦合模式、离散模式。

图4 全国人大关注度与网民参与度:四元模式

第一，权力主导模式。在权力主导模式中，全国人大关注度高，但网民参与度相对较低。这一模式主要包括国家安全、污染治理两个领域的法律草案立法协商，全国人大在这两个领域共进行了23轮意见征集，体现出全国人大对国家安全、污染治理的高度重视，并赋予了大量协商资源，但是在这两个领域的立法协商中，网民参与度并不高。例如，在污染治理领域的六轮意见征集中，2161位网民参与立法协商，共提出9672条意见；在国家安全领域，《中华人民共和国预备役军官法修正案(草案)》在30天意见征集期限内征集到22位网民的76条建议；《中华人民共和国国防动员法(草案)》在37天意见征集期限内征集到51位网民的417条建议。由此可见，权力主导型模式体现出国家立法偏好与网民参与度之间的显著差异。

第二，网民主导模式。在网民主导模式中，网民参与度高，但全国人大的关注度相对较低。这一模式包括医疗健康、社会保障两个领域的立法协商，自2005年以来，全国人大对这两个领域的6项法律草案进行立法协商，立法协商关注度相对较低，但是网民对这两个领域的法律草案协商的参与度较高。例如，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》在征求意见过程中，吸引了31665位网民参与协商，共征集57075条意见；《中华人民共和国社会保险法(草案)》在征求意见过程中，吸引了9924位网民参与协商，共征集68208条意见，体现出民众对此类型法律草案的高关注度。总体来看，网民主导型模式体现出网民参与偏好与国家立法偏好之间的差异，网民为主体的普通社会大众更关注与衣、食、住、行密切相关的法律草案，即法律草案与网民利益关联度越高，网民参与度越高。

第三，耦合模式。在耦合模式中，全国人大的关注度与网民参与度皆高，是一种理想的网络立法协商模式。耦合模式主要集中在市场监管、司法改革、财税改革、社会管理、生态保护这五个领域。一方面，全国人大高度关注这五个领域的立法协商。例如，在市场监管领域，全国人大共计20轮通过网络平台征求民众对法律草案的意见，其中《中华人民共和国食品安全法(草案)》和《中华人民共和国资产评估法(草案)》分别三次征求意见，体现出国家对市场监管类法律的高关注度。另一方面，这五个领域的网民参与度也很高，形成全国人大关注度与网民关注度之间的耦合。例如，《中华人民共和国资产评估法(草案)》的立法协商吸引了6372位网民参与协商，征集到156122条意见。耦合型模式体现出全国人大立法协商偏好与社会大众偏好的一致性，既能凸显国家战略治理的主要方向，又能充分汲取民意、满足社会大众需求，有利于推动网络立法协商的可持续发展，实现国家与社会的共赢。

第四，离散型模式。在离散型模式中，国家关注度和网民关注度皆相对较低，主要集中于文化保护、慈善发展、网络安全等领域的立法协商。全国人大对这些领域的立法协商偏好相对较低，网民参与度也相对较低。例如，《中华人民共和国电影产业促进法(草案)》在两轮意见征集过程中吸引了180位网民参与立法协商；《中华人民共和国非物质文化遗产法(草案)》在意见征集过程中吸引46位网民提出了240条意见。在离散型模式中，网民关注度较低主要缘于两个原因：一是此领域法律草案与社会大众的个体利益诉求之间的联系并不密切，因而导致低参与度。二是电影产业、非物质文化遗产等领域的立法协商需要较为专业的知识作为协商基础，而专业知识的匮乏限制了网民协商的深入推进。

五、网络立法协商：发展与完善

网络立法协商作为全国人大在信息时代的民主创新，既在实践中延续与发展了中国协商民主的特色与优势，又需随着数字时代的发展不断扬弃、完善。“在快速进入数字社会的时代背景下，推进数字治理体系和治理能力已经成为国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义。”[8]

(一)耦合型网络立法协商的强化

对于任何立法机构，立法协商资源总是稀缺的，因此协商民主既要追求民主的广泛性，也要尽可能实现民主运转的效率与效益。在四种立法协商模式中，权力主导模式限制网络资源的效率发挥；网络主导模式限制国家资源的效率发挥；离散模式既限制网络资源的效率发挥，又限制国家资源的效率发挥；耦合模式通过国家权力与网络社会的共振，既能充分发挥国家资源的效率，又能充分发挥网络资源的效率，实现协商资源的帕累托最优，最大限度地实现国家与社会之间的充分协商，达到最高的协商效益。因此，耦合型协商应成为网络立法协商的发展方向。

耦合型协商的效能发挥需要协商时限与数字技术的双向支持。从协商时限来看，应依据网民参与度进行动态调整：对于网民高度关注的议案，可适当延长协商时限，赋予网民更充分的话语表达时间，甚至可以进行多轮协商。在技术方面，应基于立法协商实践，建构立法协商的大数据库，并基于议案协商的大数据库进行汇集、整合与分析，科学确定协商法案。因此，对事关民众切身利益的法律草案，应广泛协商、充分协商，以更好地实现国家与社会的话语耦合。

耦合型协商也要求网络协商流程的规范化。在大数据时代，公民时刻暴露在“第三只眼”之下，网络空间的秩序与规则正成为立法新领域。全国人大针对互联网的网民行为进行立法规范，开辟了数字民主的新领域，如全国人大已分别对《中华人民共和国网络安全法(草案)》与《中华人民共和国电子商务法(草案)》进行网络立法协商。通过与网民的民主协商，全国人大制定了数字世界的行为准则，这意味着数字治理不是权力对网络空间的单向管制，而是双向、互动的制约。由于网民在数字空间规则的立法过程中融入了自身意志，因此遵行规则就相当于遵从自身意志，这不仅有利于数字空间法律的顺利实施，而且有利于解决数字空间的纠纷。

(二)“最大公约数”的大数据提取

在大数据时代，“过去不可计量、存储、分析和共享的很多东西都被数据化了”[3]23，协商民主同样面临着被数据化后而不得不面对一些新机遇与新挑战。

与西方竞选(票决)民主的简单多数原则不同，中国特色社会主义民主追求的是“最大公约数”，这在理念上体现了社会主义民主的优越性，但是从技术上来看，“最大公约数”的求解在过去却是一个难题，特别是当立法协商面临着数以万计的海量意见信息时，传统协商系统就难以有效完成“最大公约数”的提取。

而在大数据时代，不仅协商民主形式趋于数字化，而且使“最大公约数”的提取成为可能。随着网络技术、云计算技术、人工智能的快速发展，协商民主的各类数据呈爆炸性增长，已大大超出传统协商的意见收集、分析能力，而大数据的挖掘技术有助于从海量协商数据中沙里淘金——大数据的词云分析、聚类分析有助于从协商话语中提炼出最为共性、最为核心的意见与观点，大数据的地域分析有助于解析不同地域(省、自治区、直辖市)民众协商话语的差异性，大数据的趋势分析有助于展示协商话语热点的动态变迁，大数据的网民画像分析有助于解析不同年龄群体、不同学历、不同性别的网民对协商议案的差异性关注。

大数据平台使协商流程日益自动化、数据化与可视化，通过后台大数据平台的机器分析，全国人大可动态地监控网络协商民主的全流程，大数据平台通过可视化全程展示网民参与量、意见条数与意见内容的变化，即时归纳出共性意见与核心建议，向全国人大代表、法律专家动态地展示民意诉求，实现协商过程全视野组织、全流程统筹，并根据网民参与度动态地延长或缩短协商时间。

(三)网络立法协商：意见反馈模块的完善

协商民主本质上体现着公民与国家之间的交往权力，“交往权力是以围攻城堡的方式发挥作用。它对政治系统的判断过程和决策过程产生作用，但并不想把这个系统占为己有”[9]。对于全国人大而言，全国人大与社会之间的网络协商交往链条并不完善，存在着最后一环的断裂。当前，全国人大网络意见征集系统尚未形成意见反馈模块，在一定程度上制约了网民参与立法协商的积极性。

补充、完善网络意见反馈模块，可从以下三个方面着手：第一，过程公开。除涉及国家机密的信息之外，全国人大应全程公开监控平台，以可视化方式向社会动态公布网民参与人数、意见条数、意见内容，并辅以专家的权威解读。第二，“最大公约数”的提取。在特定时限之内，全国人大应当将意见和建议进行归纳，整理出重点问题、难点问题、热点问题、共性问题，并通过可视化方式呈现给社会大众。第三，意见采纳情况的公开。共性意见与核心意见应进入全国人大立法讨论环节，并通过网络平台公布意见处理结果，比如意见被采纳的情况与原因、意见未被采纳的情况与原因，这将直接促进网络立法协商的持续发展，正如塞拉·本哈比所说：“意见之所以应该被采纳，不应该是因为最有影响力的利益团体取得了胜利，而应该是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由之后，共同认可该政策的正当性。”[10]

六、结语与思考

数字协商在21世纪兴起，本质上源于信息时代为数字协商提供了三层生长土壤：第一层为网络信息流，它为数字协商提供了新的信息源，使协商主体不再局限于代表协商。第二层为网络社会结构，它具有扁平化的基于主体间的协商，使协商结构不再局限于传统等级化主-客体协商结构。第三层为一系列新型数字协商形式，它使协商不再局限于权力主导型协商。

随着工业文明向数字文明的变迁，数字协商民主正构成当代协商民主发展与创新的新高地，全国人大所创新的网络立法协商为中国特色社会主义的制度自信、理论自信、道路自信增添了独具特色的实践注脚，并不断由全国人大数字协商系统向其他协商系统延伸扩展，形成网络协商的互联互通。各协商子系统可通过数据库共享，由割据状态走向整体协商，在物理空间与网络空间形成互通互动、全视野组织、全流程统筹，实现执政党与参政党、国家与社会之间的无缝隙协商，最终形成整体化数字协商体系。