委员工作室助推社区治理现代化的探索

2021-04-06谢建美

广西社会主义学院学报 2021年6期

摘要：委员工作室参与社区治理、助推社区治理现代化是贯彻新时代人民政协理论和社会治理现代化理论的需要。委员工作室下沉到社区，有利于扩展政协委员履职平台，促进提升社区治理现代化水平提升。在新发展阶段，委员工作室助推社区治理应在理清自身职责、融入社区生活、培育社区共治文化等方面精准发力。

关键词：委员工作室;社区治理;现代化

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.06.007

[中图分类号]D628 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2021）06-0046-06

委员工作室是政协委员联系群众、履职服务的重要平台。2020年，北京市政协通过《政协北京市委员会关于加强委员联系群众工作的意见》，要求发挥市政协委员界别代表性强和区政协贴近基层的优势，探索通过多种形式建立委员工作室（站）。湖南出台了《政协湖南省委员会关于加强委员工作室建设的意见》，陕西省政协则在2021年以视频会议的形式召开省市县（区）三级政协委员工作室建设推进会，对委员工作室建设发出了“动员令”。目前，委员工作室已经遍布全國各地，成规模化发展格局，设立区域开始向街道、社区、村庄等基层的社会治理单元延伸[1]。针对委员工作室日益走近基层群众、下沉社会治理基层的情况，从社区治理的角度研究其在社区治理现代化中的作用显得十分必要。

一、委员工作室参与社区治理现代化的理论基础与现实意义

委员工作室参与社区治理，助推社区治理现代化是贯彻新时代人民政协理论的需要，顺应了当前社会治理发展的趋势，有着深厚理论基础与重要的现实意义。

（一）“人民政协为人民”是委员工作室走入社区、下沉基层的理论基础和重要依据

人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造[2]。人民政协从诞生开始，就在中国共产党的领导下，践行着发扬民主，服务人民，凝聚共识，推进社会各界大团结和大联合的使命。习近平强调，人民政协在工作中，要“坚持人民政协为人民”，自觉“倾听群众呼声，反映群众愿望”“抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉”，在具体的履职过程中，要坚持改革创新，“着力增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力”[2]。委员工作室走入社区、下沉基层，有利于政协委员近距离感受基层群众的生活，详细了解人民群众的呼声，在基层贯彻落实彰显人民政协服务人民的使命和担当，进一步推动习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的贯彻落实。

（二）委员工作室走进社区顺应了社会治理重心向基层下移的现实需要

社区治理现代化包括社区治理体系和社区治理能力现代化两个方面。社区治理体系现代化是指推动社区治理制度框架和组织体系的现代化转变，其内容包括实现社区传统文化资源的复兴、社区民主自治制度的发展、社区互助组织兴起和社区信息资源的交流等。社区治理能力现代化则偏重于社区居民的组织动员方法和参与社区事务的设施及途径，主要涉及了解和尊重不同居民参与社区事务的动机和方式，继承和培养不同类型的社区动员组织方法、多元化的社区公共事务的参与途径和手段等[3]。党的十八届三中全会重点对社区治理现代化体系建设提出具体要求，强调要通过“开展形式多样的基层民主协商”，推进基层协商制度化，通过建立健全居民、村民监督机制，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[4]20。党的十九大报告则明确提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，通过发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[5]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，社区治理现代化的重点在于强化体系建设基础上，提高社区治理能力的现代化，强调要“依法厘清基层政府与基层群众性自治组织的权责边界”，制定“县（区）职能部门、乡镇（街道）在城乡社区治理方面的权责清单制度”“推动资源、管理、服务向街道社区下沉”“加快建设现代社区”[6]，通过推进智慧社区建设，“提供线上线下融合的社区生活服务、社区治理及公共服务”[6]。然而，无论是农村社区还是城市社区，居委会成员的数量都非常有限，我国各地专职社区工作人员“平均每1 000人配置的居委会干部仅有1—2人”[7]。广州市规定广州市社区专职工作人员按社区常住人口每300户左右配备1人[8]。在社会治理重心不断下移和社区人员流动、诉求日益复杂的情况下，亟需更多的力量参与社区治理的现代化建设。因此，委员工作室服务向社区下沉，不仅顺应了人民政协的自身发展需要，更契合了当前加强社区治理现代化建设的现实需要。

二、委员工作室参与社区现代化建设取得的成绩及面临的困境

委员工作室参与社区治理现代化建设，为社区群众解决了很多难题，受到了社区群众的普遍欢迎。但同时，委员工作室社区治理现代化建设中也面临一些困境。

（一）委员工作室参与社区现代化建设取得的成绩

关于委员工作室参与社区现代化建设取得的成绩，《政协委员工作室（站）模式与成效研究报告》认为，委员工作室在社区服务中，致力于全面覆盖打通服务群众的“最后一公里”，在助力解决民生问题和缓解社会矛盾方面，发挥了“第三方优势”[1]。具体而言，主要集中在以下几方面。

第一，委员工作室参与社区治理现代化的深度和广度得到了极大拓展。委员工作室从无到有，从服务行业、园区到服务街道、社区，其服务对象从宏观的整体逐渐深入到了微观的个体，委员工作室参与社区治理现代化建设的措施也从最初的收集社情民意发展到了如今帮助老百姓解决生活中“急难愁盼”的具体问题。在主动发现或了解社区居民反映问题的过程中，委员工作室的工作对象、工作范围得到了极大的延伸和扩展。这在一定程度上促进了委员工作室与社区治理、与基层群众生活的融合，为委员参与社区治理现代化提供了更多的机会。

第二，委员工作室逐渐成了社区治理框架体系中的重要组成部分。委员工作室不是“政协的下派组织”，委员工作室只是“政协委员为更好地履职为民、服务民生”，在政协组织的支持和引导下，“自愿申办、自主运作的履职平台”[9]，其最初的主要任务是收集社情民意，为政协委员了解基层、履行职能提供帮助。现在，委员工作室逐渐下沉社区，成为社区治理的重要组成部分，如江苏省的委员工作室基本上已经覆盖全部乡镇、街道，全省共建立“有事好商量”协商议事室19 167个[1];而湖南省已建成线上线下委员工作室3 000余家，形成了“政协组织委员、委员联系服务界别群众的生动局面”[10];长沙市岳麓区梅溪湖街道金茂社区还将“委员工作室”请进小区党支部和党群服务站，按照“十有”的要求打造，为“委员工作室”开展工作提供“政协沙龙”、图书角、会议（学习）室等[11];北京、浙江等地也在委员工作室服务社区方面做出了积极探索，北京西城区“书香驿站”委员工作站自2020年1月起线上线下共计服务群众25万人次[12]，为社区学习氛围的形成起到了很好的引导作用。

第三，委员工作室促进了社区治理的共建共治共享文化的形成。社区治理的现代化，最终是要使小区形成一种共建共治共享的文化氛围，夯实社区治理体系内各项制度的民意基础，提升社区治理的能力。然而，培育共建共治共享文化，需要机构引领，需要通过协商的方式集中解决社区内居民关心的问题才能起到一定的示范效果。委员工作室下沉社区，服务社区的过程正好符合了社区共建共享共治文化形成的需要。如长沙市某社区委员工作室收到某医院宿舍200多户居民至今未能用上管道燃气的信息后，通过发挥联系广泛的优势，将长沙市某医院、燃气公司、街道、社区相关负责人及居民代表等10余人召集在一起，共同协商出了具体的解决方案[13]。这种单靠社区服务中心或者利益相关方不能解决的问题，通过委员工作室的协商得到妥善解决，一定程度上能形成一种示范效应，促进社区协商氛围形成，推动小区共治共享文化的发展。

（二）委员工作室参与社区现代化建设面临的困境

委员工作室服务社区的成绩有目共睹，但面临的困难也不少。如有人认为委员工作室在工作的过程中，各委员工作室“收集的意见建议和协调解决的问题”差别巨大等[14]。笔者认为，从助推社区治理的角度来分析，还存在其他一些问题。

一是委员工作室在社区治理体系中的职责比较模糊。尽管各地政协都在推进委员工作室下沉社区，走进基层，甚至有人希望委员工作室成为“政策法规的宣传站”“社情民意的收集点”“扶贫帮困的服务社”“委员风采的展示台”“联系居民的连心桥” [15]。然而，现阶段的基层治理要求建立起“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系” [16]，基层社会治理的很多责任如“扶贫帮困”“政策宣传”等的责任主体在乡镇（街道）、村（社区）党组织和村（居）民委员会，其他各类组织的活动都必须在乡镇（街道）、村（社区）党组织的统一领导下进行。委员工作室参与社区治理是否会对社区原有治理结构和其他自治组织职能的行使产生非积极的影响，委员工作室中拥有一定社会影响力的政协委员对社区事务的“干预”会给社区治理带来怎样的影响，以及社区居民是否愿意接纳委员工作室等，都需要我们对委员工作室在社区治理中的职责做一个比较清晰的界定，防止行为重复带来消极的影响或出现“好心办坏事”现象。

二是委员工作室在社区治理体系中的影响偏弱。委员工作室在服务社区过程中，为社区百姓解决了生活中如吃、穿、住、行、学、医等多方面的实际问题。有些地方的委员工作室还通过委员建议、政协提案等形式推动了社区治理体系的完善，社区治理现代化的建设方面发挥了积极的作用。不过，从总的情况来看，委员工作室在社区服务体系中的影响还是非常小的。如在数量方面，各省虽建立了众多的委员工作室，但其分布主要集中在街道、乡镇，专业服务社区、常驻社区的不是很多，往往一个街道或几个街道才有一个专业服务社区的工作室。以2020年底湖南省表彰的100个示范性政协委员工作室为例，名称中含有社区（村）字样的只有9个，其余大都是以人名、街道、界别、行业或更大地域范围的名称命名[17]。知晓度方面，社区居民有问题找得最多的还是村（社区）党组织和村（居）民委员会，很多社区居民对于自己社区有没有委员工作室，在什么位置，能解决什么问题等一无所知。

三是委员工作室的空间分布不够合理，存在覆盖范围不足和设立地点不科学的问题。以《政协委员工作室（站）模式与成效研究报告》中发布的数据为例，现阶段省份中成立委员工作室数量最多的是江苏，共有协商议事室19 167个，而江苏全省共有社区数为2.1万左右[18]，即使这些委员工作室都是专门服务社区的工作室，也还有近2 000个社区没有委员工作室入驻。委员工作室建立速度推进较快的湖南，现在虽已通过政协云等建立线上线下的工作室3 000多家，基本覆盖了全省的各个街道（乡镇），但一个街道（乡镇）下面有多个社区（村），委员工作室能够覆盖的范围非常有限，且这些委员工作室很多还是专门服务园区、行业发展的，专门服务社区的委员工作室存在明显的不足。同时，在委员工作室覆盖的地区，因其驻点主要選择在街道办事处或机关内部，远离社区居民日常活动的场所，不利于委员工作室参与社区的治理。

三、新发展阶段委员工作室参与社区治理现代化的思考

在新发展阶段，委员工作室参与社区治理应在街道和社区党组织的统一领导下，充分发挥政协委员联系广泛和经验丰富的优势，在理清自身职责、发挥自身优势融入社区生活、培育社区共治文化等方面精准发力。

（一）理顺系统关系，做到“三清”

委员工作室进入社区，顺应了社会治理中心下移的趋势，对社区治理现代化有着非常积极的意义。然而，委员工作室作为一种政协委员履职的重要平台，并不在传统的社区管理体系之内，委员工作室对于社区的广大居民来说，还是比较陌生的，其开展工作还需社区传统管理机构的支持。因此，委员工作室在参与社区治理，助推社区治理现代化的过程中，必须认清自身定位和职责、理顺自身与社区管理机构、社区居民、物业及其他组织之间的关系。

一是认清自身定位。委员工作室参与社区治理并不是要求政协委员通过自身的资源和优势干预社区的管理，抛开街道、社区党组织的领导另起炉灶或使委员工作室成为社区党组织下面的“外挂”组织，完全按照街道、社区党组织的指示办事。相反，委员工作室参与社区治理是以嵌入的方式成为社区治理体系的一部分。委员工作室是既接受街道、社区党组织统一领导，通过凝聚共识推动社区问题解决，又要主动收集和发现社区治理的问题，为政协委员参政议政、政治协商、民主监督提供基本素材的协商机构。

二是厘清自身职责。关于委员工作室的职责，各地都有明确的规定。如湖南省明确规定政协委员工作室主要职责是“反映社情民意、开展协商监督、广泛凝聚共识、开展便民服务”。然而，在实践过程中，社区居民主动向委员工作室反映的问题大部分是社区长期未能解决的问题，如学位、车位、周边配套设施及物业管理等方面，甚至某些还是涉及个人利益诉求的主张。因此，委员工作室在受理过程中，必须严格按照推进委员工作室建设的相关文件办事，厘清自身职责，重点受理“群众反映集中、涉及面广、协调处理难度大、带有普遍性”“能够纳入基层协商范畴”的问题[19]。至于其他问题，委员工作室则应该在疏导的基础上转交社区其他机构办理。

三是理顺各类关系。社区治理是一个系统工程，它涉及参与社区治理的各类组织。委员工作室在参与社区治理，助推社区治理现代化的过程中，必须与社区治理中的各类组织及社区群体进行交流。按照《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的相关规定和社区治理由“一元”走向“多元”的发展趋势，委员工作室在参与社区治理的过程中，要围绕乡镇（街道）的重点协商议题，通过座谈会、听证会等协商方式积极参与由乡镇（街道）党（工）委主导开展的议事协商。因此，委员工作室在引导社区各类主体参与协商、凝聚共识的过程中，必须理顺好与社区党组织、社区物业管理、社区居民、社区内志愿者组织以及社区其他各类机构之间的关系，寻找出最佳平衡点，进而促成问题的妥善解决。

（二）发挥自身优势，主动“三融”

委员工作室参与社区治理，既要充分发挥资源丰富、联系广泛的优势，通过各级政协的平台，积极动员各方力量参与社区治理，促进社区治理体系和治理能力的现代化，又要主动融入社区民众生活、融入社区治理体系、融入社区治理平台，得到社区治理体系中其他各方的信任、理解和支持。

一是融入社区治理体系。委员工作室作为社区治理的协商机构，它虽有“人民政协为人民”的理论支撑，符合社区治理多元的实践需要，但只有融入社区的治理体系，才能获得长久的存在和发展。因此，各级政协委员工作室设立和推广的过程中，要与社区党组织进行良好的沟通，使社区党组织将委员工作室的调研、协商列为社区听证会、座谈会等事务的前置程序，确保委员工作室在社区治理中的合法性与正当性。

二是融入社区治理平台。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改进社会治理方式，要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，通过各种平臺及时“反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[4]32。在社区治理过程中，各地以网格化的管理为基础，建立了各种线上线下的互动平台，实现了社区楼栋、楼栋单元和物业管理的即时沟通。因此，委员工作室要积极融入社区治理各类平台，了解社区居民的价值认同和文化导向，为社区的治理积累一定的资源和“人脉”。

三是融入社区民众生活。委员工作室需要融入社区民众的生活，对居民反映的情况进行核实、对问题产生的原因进行调查。只有深刻感受解决居民反映问题的紧迫性，增强服务的主动性，委员工作室才能真正下沉社区，促进社区治理的改善，推进社区治理的现代化。

（三）嵌入社区治理，发力“三治”

习近平在谈到发挥人民政协的作用时强调，政协要把“协商民主贯穿履行职能全过程”，将发扬民主和增进团结相互贯通，在“建言资政”和“凝聚共识”上双向发力，积极围绕“贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督”[2]。因此，委员工作室参与社区治理，应该重点在培育社区共治文化氛围、提升社区自治能力和促进社区善治方面展现新的作为。

一是培育社区共治文化氛围。随着经济社会的飞速发展，社区的“熟人社会”逐渐被“陌生人社会”所取代。在城市社区，同一单元同一楼层的住户居住了几年后也不一定能互相认识;而农村里，由于外出务工求学的人越来越多，邻里之间一年也难得见上几次。然而，社区治理中的很多公共事务如水、电、环境卫生、公共安全及设施维护等往往需要所有居民合力才能完成。因此，委员工作室在参与社区治理的过程中，政协委员要发挥善于凝聚共识、找准最大公约数的优点，通过座谈会、听证会、居民议事会和各种政策的宣讲，在社区居民中营造一种有事好商量的协商气氛，促进小区共治文化的培育。

二是提升社区自治能力。社区自治是社区治理现代化的重要内容，也是社区共治文化发展的必然要求。委员工作室参与社区治理，提升社区自治能力，一方面要发挥自身联系广泛、善于资政建言的优势，有效协调街道、社区党组织、居委会、物业管理机构、业主管理委员会、社区居民及社区内其他社会组织之间的关系，通过网络交流和实体活动带动社区居民积极参与社区事务的管理，协助制定出符合社区实际、有利于社区未来发展如小区文明公约、物业管理规定等制度;另一方面要发挥自身民主监督职能，在街道、社区党组织领导下，定期组织社区居民代表、居民团体与小区物业、业主管理委员会及其他社会组织的管理者进行交流，对社区居民关心的如物业经费使用、社区共用设施维护等问题进行监督，提升社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。

三是促进社区善治。社区善治是以“多元化的社区内组织机构和社区居民为主体”共同参与社区日常事务，最大化实现和保障社区居民利益最大化的过程，社区善治的关键要素有合法性、责任性、规则性和回应性[20]。政协委员工作室在推进社区善治的过程中，要与街道、社区党组织保持密切的联系和沟通，与上级党组织和地方管理的规章制度保持一致，确保自身行为的合法性、合规性;要广泛宣传中央关于基层治理的政策和精神，提升社区居民的法律法规意识，进一步巩固社区善治的基础;要始终坚持以人民为中心的发展思想，紧盯社区发展和社区治理中的关键问题，及时回应社区居民的诉求，与街道、社区党组织等一起努力解决好社区居民“急、难、愁、盼”的关键问题。

委员工作室下沉社区、助推社区治理现代化是一个不断摸索发展的过程，既需要工作室成员自身能力和素质的不断提升，更需要社会各界特别是街道、社区党组织以及社区居委会的鼎力支持。只有这样，委员工作室才能在社区治理现代化的过程中展现更多的作为、发挥更大的作用。

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