石油天然气管道安全保护带递延“法相”要论——以《石油天然气管道保护法》修订为背景

陶青德

中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）政法部，甘肃 兰州730070

引言

2019 年12 月9 日，国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网公司）在北京宣告成立，中国石油天然气运输管理体制改革跨出了具有历史意义的关键一步，中石油、中石化、中海油三家垄断中国石油天然气管网的历史终结。国家管网公司成立推动了石油天然气运营模式的“脱胎换骨”。首先，实现了石油天然气管网互联互通，形成了统一的石油天然气国内市场，消解了很大一部分石油天然气行业的负外部性，降低了石油天然气基础设施投资、运营成本，提高了管网运营效率，为降低用户终端成本创造了利好。其次，实行石油天然气运输和生产、销售分离，按照市场对资源配置起决定性作用的原则细分石油天然气供给、服务市场，不仅延伸了产业链，而且促成了石油天然气行业市场的适度一体化、专业化和经营主体的多元化，以及石油天然气法律属性由“能源”向“商品”的转变，为主要依靠民法物权、债权制度等微观竞争法则调整石油天然气产品、服务关系创造了条件。最后，管网建设向第三方市场主体公平开放，民营企业可以进入管网建设市场，从根本上突破了以往管网建设“肥水不流外人田”的行业垄断局面。这在客观上又推动了石油天然气管网建设主体多元化和投融资制度改革，深度影响石油天然气定价机制的市场化。随着国家管网公司成立和石油天然气运管体制改革，2010 年全国人大常委会制定的《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（下简称《石油天然气管道法》）的诸多规定已经过期，修订势在必然。然而，石油天然气作为国家重要能源，在很多方面不同于普通民事财产，承载着诸多“行政”功能，即具有鲜明的公物属性。这是《石油天然气管道法》不能不特别关照的。

（行政）公物法研究在国内属于法学边缘学术，研究者稀少，而每年在正式刊物刊出的研究成果更是少之又少，与19 世纪中期业已形成研究大观并于20 世纪初成为国家相对独立物权制度系统的欧美国家或地区相比，我国（行政）公物法研究和法律实务处境真可以用“可怜”二字形容了。2020 年通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）完全沿袭了2007 年《中华人民共和国物权法》的物权分类，将公物权归类在“用益物权编”特别项下，基本可以确定《民法典》的通过不会给国内公物法研究和法律实务工作带来助益①笔者十多年来累积发表过一些这方面的学术文章。2019 年国庆休假期间，甘肃省石油天然气管道协会一行三人在其主任的带领下“依文索人”找到笔者，就他们准备向上呈报的《＜石油天然气管道保护法＞修订研究报告》征求笔者个人的看法，俟后笔者提交了一份名为《石油、天然气管道物权结构解疏＜石油天然气管道保护法＞修改之关键法理申述》的长文。笔者最终决定将该文在2019 年第6 期《甘肃理论学刊》刊出时，受版面所限，石油天然气管道安全保护带制度部分从整文中分割出来另作了研究。然而，没有石油天然气管道安全保护带制度的研究显然是不完整的，作为“建言”亦有残缺之憾和“有负所托”之嫌，故后经长时郑重斟酌修改，将前期研究之“补充申述”形成了本文，以补全过往研究之缺憾。。

一部《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（下简称《石油天然气管道法》），有三分之二的内容与管道安全保护带有关，可以说管道安全保护带制度构成了《石油天然气管道法》的核心部分，也是最能体现《石油天然气管道法》个性的部分。目前理论界和实务界对管道安全保护带的性质、划定依据、权利结构等的认识并不统一。笔者以为管道安全保护带是一个以管道为中心，以保护管道安全法益为目的，以控制危害和危及管道安全的危险源为基准，由内向外渐次外推的连续区域：管道安全核心保护带→管道安全重点保护带→管道安全高危风险控制带。

1 石油天然气管道安全保护带保护的两大法益及其相互关系

几乎所有的专家和实务工作者认为，管道安全保护带是依照《石油天然气管道法》相关法律条文规定在管道中心线两侧“划定”确定宽度的带状区域。在笔者看来，这种观点存在严重问题：一方面，管道运输（以下简称管运）不同于公路、铁路等运输方式，其运输工具是管道；而管道本身是立体的，管运也是利用管道内部立体空间实施运输任务的，所以管运安全保护带不应是以管道为中心向两侧延伸的平面区域，而是立体空间区域。从这方面讲，管运理应有特殊的安全保护带制度，不同于公路建筑安全保护带、铁路线路安全保护区、机场净空保护区、轨道交通控制保护区、港口安全作业区、河道管理控制区、水工程安全保护区等其中任一一种运输安全保护带[1]。另一方面，《石油天然气管道法》之管道不同于排污、输送自来水等一类的管道，它是用于运输石油、天然气的管道。从这方面看，不仅管道是民法上的物或财产，是一般意义上的物权的标的物，在其上可以依法设定独立的物权；更重要的是，管运物——石油、天然气是关乎国家安全的重要战略能源和重要财产，是物权法上特别用益物权的标的物——特种物，受特别用益物权制度保护。但二者的物权法意义不同：管道一经铺设成功便和土地及土地上的房屋、林木、桥梁等定着物一样形成相对独立的不动产。区别于穿经地土地和管道辅助设施、附设设施等其他不动产，非管道穿经地土地、辅助设施、附设设施的附属部分，依管道物性适用独立的不动产制度，不能也无法套用地役权和其他地上定着物制度[2]。而管运石油天然气尽管属于国家特别管控物（是资源法、能源法、产业法等法律制度的客体物），但在物权法上则属于动产，适用动产制度调整。其实，对管运石油、天然气实施特别保护，不只是因为它们是重要战略能源和重要财产，更重要的是因为管运石油、天然气是一种对管道穿经地沿途人们生命健康、公私财产、生态环境安全具有高度危险性的化学品，防止发生社会公共安全事故更是设置管道安全保护带的重要意图。管道因其特别利用——运输石油天然气——而衍生出一种特别法益或社会公共利益：社会公共安全。这就是说，管道安全保护带制度保护的法益包括两个层面：管道财产安全和管道使用安全。

因为管道财产包括管道和管运石油、天然气二部分，而石油、天然气在封闭的管道内运行，安全系于管道，为管道所确保，且运输中的石油、天然气依管道所有人（在我国，石油天然气管道实行国有，由国家成立的国有独资公司负责运营，本文直接简称管道企业）意思而成立民法上的“所有权人自主占有”，故石油、天然气安全被管道安全所“吸收”和涵盖。所以，《石油天然气管道法》上所说的管道财产安全就是指管体安全（下文除非特别说明，管道安全就是指管体安全，管道财产安全则包含石油、天然气安全），只有在发生损害赔偿时，才会牵涉石油、天然气财产问题，但那已然和管道企业成立“运输石油、天然气自主占有意思（管运合同）”一样属于债之关系，非《石油天然气管道法》的调整对象。

管道安全指向管道本身即管道“本体”，是管道所有权和管道质量义务的客体；管道使用安全指向管道的功能、作用，即管道的“用体”，是管道使用权、收益权和管道毗邻不动产①本文没有采用民法“相邻”的概念，而采用“毗邻”的概念。因为民法上的“相邻”指不动产的紧挨、靠近，可以指土地的“相邻”，也可以是地上其他不动产如房屋的“相邻”，此类“相邻”侧重于“不动产”的“紧靠”，“相邻物”地位平等，通常不考虑“相邻物”的物性，物的利用不存在根本上的安全性差异，故可按照“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”的原则处理相互关系。但在《石油天然气管道法》上“相邻”一方“不动产”乃运输高危物品石油、天然气的管道，其使用安全的重要性已经远远盖过了把管道仅仅看作民法上财产的范围，两个“不动产”物理“距离”上的“紧挨”关系已经不能按民法上的不动产相邻关系原则做出正确解释和符合实际的处理，即便是管道“相邻”地上离管道很远距离的某项非法或不当作业也可能会危害或危及管道使用安全。比起强调“物（不动产）”的“紧靠”，管道使用安全上的“相邻”更强调“地”的“毗连”，只要是管道毗邻地上实施的土地利用或地上物的利用危害或危及管道安全的行为都构成损害管道和管道毗邻地“相邻关系”的危险源，因此用“地”的“毗邻”比用民法上物的“相邻”更准确。此外，《石油天然气管道法》上对管道“相邻物”的利用禁限，并不只限于土地和其他地上定着物等不动产，还包括在管道“相邻”不动产上可能危害或危及管道安全和管道使用安全的动产利用，即便该行为并非直接利用管道“相邻”不动产，即一切在管道毗邻空间区域内实施的可能危害或危及管道安全和管道使用安全的行为均在禁限之列。故，与其说该“禁限”是法律的列举规定，毋宁说是运输物的物性使然。义务的客体。对于已经投入运营的石油天然气管道而言，管道财产安全是管道安全的基础、根本，管道使用安全系于管道财产安全，危害或危及管道财产安全者必危害或危及管道使用安全，但危害或危及管道使用安全者未必危害或危及管道财产安全（如在管道近距离范围内的管道毗邻地上修建商场、学校等人口密集场所）。因为不同性质、不同危险程度（危险等级）的危险源离管道中心线的安全距离要求不等，所以《石油天然气管道法》对不同危险性质、危险等级的危险源采用不同的控制政策和措施，要求管道毗邻不动产占有人（包括所有人、使用人，下同）负担的管道安全义务和管道企业享有的管道权利也因危险源离管道中心线的安全距离不等而不同，从而使《石油天然气管道法》上的管道安全保护带在管道左右、上下四个方向呈现出以管道为中心、以危险源到管道的安全距离为宽度的梯级外推的立体区域。总而言之，管道安全、管道使用安全、管道安全保护带分别体现了管道的“体”“用”“相”，三者“三位一体”一道构成《石油天然气管道法》实体制度[2]。

2 石油天然气管道安全保护带的“法相”和管道安全危险源的类别

2.1 石油天然气管道安全保护带的“法相”

在《石油天然气管道法》中，管道保护制度和管道安全保护带制度的法益明显不同。管道保护制度的法益是管道安全，管道安全保护带制度的法益则还包括管道使用安全。《石油天然气管道法》主要通过管道质量义务和管道所有权两个层面来保护管道安全，两者保护仍不能周全的，用管道不动产“相邻权”、管道占用地地役权、管道典权补足①“相邻权”是一种权利还是私法法益，学界有不同看法，它是相邻一方不动产所有权、使用权在相邻另一方不动产之上的合理延伸，也可以理解为相邻一方不动产施加于相邻另一方不动产的法定的、合理的负担或利用限制。研究《石油天然气管道法》的学者有一种主流观点认为，管道安全保护带主要是“管道地役权”的范围，但这里有一个很重要的问题，“管道地役权”只有在管道企业取得管道占用地土地使用权情况下，有一块“需役地”，才可以将管道毗邻地作为“供役地”成立“管道地役权”，更何况管道企业取得管道占用地土地使用权的情形实在不多；即便在管道企业取得管道占用地土地使用权的情况下，也应叫管道占用地地役权，不应是“管道地役权”；再者，即使成立管道占用地地役权，其范围也不能够延伸到管道两侧数百米、上千米以外的区域呀！民法上的地役权是一种约定（即合同）成立的权利，意思自治是根本原则，是不能用法定的强制性不作为义务去保障的。如果我们能换一个角度看《石油天然气管道法》第30 条的规定，就会发现管道核心保护区对管道毗邻不动产（包括土地及其地上其他不动产）的使用禁限规定，是为了保护管道使用安全（当然含管道财产安全），但可以对此禁限给管道毗邻不动产占有人造成的损失给予补偿，在管道企业未取得管道占用地土地使用权的情况下不能成立地役权，但可成立名副其实的管道典权，约定补偿就是此方管道毗邻不动产的典价。，它们都是民法上管道物权的组成部分[2]。而管道安全保护带制度在《石油天然气管道法》上主要表现为一系列对管道毗邻不动产利用的禁止或限制规定（以下简称禁限规定）。这些禁限规定的实质是管道毗邻不动产占有人对管道安全运营（即管道使用）负担的法定义务，反向来看就是一种管道用益物权[3]344-346。因为保护此种法益的特别法律形式是通过使管道毗邻不动产负担超过所有权范围的额外法定义务来保护、扩展、彰显管道企业对管道的使用权、收益权、受益权。这类权利具有显著的役权特征[4]，德、法等大陆法系国家公物法学界将此类基于公用不动产相邻而衍生的公用不动产施加于毗邻不动产利用的法定义务统称为行政役权[5]。

管道安全保护带制度在《石油天然气管道法》上的实现方式包括立法和执法两个层面，执法问题属于另行讨论的问题，此处只讨论管道安全保护带设置问题。从立法角度看，管道安全保护带在《石油天然气管道法》上的“法相”无非就是赋予相关法律主体以权利或苛以相关法律主体以义务两个方面，权利和义务都是保护管道安全的应然手段。一方面，管道安全保护带的设置重在预防危害或危及管道安全行为的发生，而不在事后惩治，故一般以“不得危害和危及管道安全为原则”[6]。另一方面，管道安全保护带是按照对管道安全构成危险的危险源的性质和危险等级划分的、距离管道中心线宽度不等的禁限作业等级地带。再者，在不同禁限作业等级地带，因不同法律事实（危险源的危险性质、危险等级）②法律事实就是法律规定的能够引起法律关系产生、变更和消灭的现象，引起管道安全保护上管道企业和管道毗邻不动产占有人之法律关系产生、变更、消灭的现象就是各类性质不同、危险等级不同的危险源。成立不同性质的法律关系，故管道和管道毗邻不动产之上产生的权利和负担义务的内容、性质、实现方式也会不同。

2.2 石油天然气管道安全危险源的类别

在顾及管运石油、天然气是高危化学品的前提下，按照危害或危及管道安全的危险源的危险性质、危险程度，大致可以将管道安全保护带的危险源划分为I 级、II 级、III 级三类。I 级危险源是是指管道毗邻地上所从事的对管道、管道附属设施、管道辅助设施安全③《石油天然气管道法》上只有“管道附属设施”的概念，没有“管道辅助设施”的概念。笔者以为这是一个重大疏漏，譬如管道要跨越山谷、河流等时需要浇筑钢筋混凝土立柱，将管道架设在立柱上，此时钢筋混凝土立柱属于管道辅助设施，而非附属设施。此外，有时候管道会附设在穿越河流的既有桥墩、桥梁上通过，此时的桥墩、桥梁并非“管道附属设施”（管道企业非桥墩、桥梁的所有权人），只能是附设设施。管道附设设施、管道辅助设施在管道相遇关系中很多，《石油天然气管道法》应将它们纳入管道安全管控制度范围。构成直接危险的作业。具体来说，《石油天然气管道法》上的I 级危险源主要包括在管道毗邻地及其地上不动产上从事的以下危险作业行为：生产、经营、存放易燃易爆物品；修建加油站、加气站、变电站或存放储油罐、储气罐等的建筑物、构筑物；爆炸爆破作业和需要通过爆炸爆破或地震法进行的采石、采矿、挖掘、钻探等作业活动；在穿越河流的管道线路两侧一定距离范围内挖沙、挖泥、采石、实施水下爆破等作业；在管道专用隧道、涵洞等管道辅助设施周围从事采石、采矿、取土、爆破等作业；其他对管道、管道附属设施、辅助设施安全构成直接危险的作业活动。II 级危险源是指修建人口密集的建筑物、构筑物。《石油天然气管道法》上的II 级危险源主要包括在管道毗邻地上修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、各类车站、商场等人口密集的建筑物、构筑物等。III 级危险源是指在管道毗邻地上从事的除I 级、II 级危险作业活动以外的可能危及管道安全的其他危险作业活动，如在管道穿经地的地表毗邻地上种植农作物、植树，在管道跨越河流的桥梁下方或上下游一定距离范围内泊船、抛锚、拖锚，在管道左右两侧近距离范围内的管道毗邻地上取土、挖沙、修建塑料大棚等建筑物、构筑物等。III 级危险源大多是经管道企业许可，管道毗邻不动产占有人采取保护管道安全的有效措施后即可从事的限制作业活动。

危险源的危险性质、危险等级是《石油天然气管道法》划定管道安全保护带的基本依据。I 级、II 级危险源虽然是两类性质不同的危险，对管道企业的法律意义和保护的法益也不同（前者保护的法益是管道安全，后者保护的法益是社会公共安全），但一旦发生事故，产生的后果一样对管道事故发生地周围人民群众生命健康、公司财产、生态环境安全造成严重损害①我国国内管道实务界，把这一类危险源管控区域称为“管道高后果区”。，因而这类危险源的控制线一般都在1 000 米以上。对于III 级危险源，一般根据其对管道安全能否造成实质损害或损害危险为标准确定，只有位于管道核心保护带、管道重点保护带才成为禁限作业范围，而位于管道安全高危风险控制带不在禁限之列，其外围边界线从20∼500 米不等。

理论上讲，以管道为财产的管道物权和以管道使用安全法益为客体的管道役权，都是以管道为中心向管道上下、左右四方外推的立体空间区域。但民法一般调整基础性物之关系，即民法上的管道物权一般是以管道作为私物的物权，而管道役权则是民法不能调整或民法调整后仍不能维系管运安全的不可或缺的“剩余”管道物权。这样一来，民法上管道物权的调整区域就在更靠近管道的区域，即指向管道的“本体”，而管道役权的调整区域则以管道为中心向外推延到离管道财产部分更远的区域，主要指向管道的“用体”。然而，由于管道“体”“用”不可分，所以民法上的管道物权和《石油天然气管道法》上的管道役权调整的区域在靠近管道的区域是重叠的：民法上管道物权对管体财产的保护包含了保护管道安全的意义和实际效果，而管道役权又加强了对管道财产的保护。进一步讲，以管道财产为标的物的民法上的管道所有权和管道所有权在管道毗邻不动产上延伸的“相邻权”管道占用地地役权、管道典权管道役权连接起来，应当是一张密致的管道安全“保护网”。不同管道物权派生之义务与管道质量义务连续而绵展，形成以管道为中心、以保护管道安全法益或控制管道安全危险重要性为基准、由内向外渐次外推的连续区域：管道安全核心保护带— 管道安全重点保护带— 管道安全高危风险控制带（图1）。因此，管道安全保护带的法“相”是管道使用安全义务，反方向去看则是管道企业的管道物权（不包含担保物权和占有）[7]。

3 石油天然气管道安全保护带是以义务为“法相”的渐次外推区域

从法理上讲，“安全保护”的法律本意就是对一方法律主体苛以义务，从而保障另一方权利的实现。鉴于石油天然气管道役权是以管道毗邻不动产占有人负担法定义务呈现的，所以本文选择从义务视角去揭示石油天然气管道安全保护带的法律性质和特征。

3.1 石油天然气管道安全核心保护带

石油天然气管道安全核心保护带是以管体为中心、以管道财产所有权为半径的保护管道财产安全的管道安全中心区域带（图1 和图2）。管道安全核心保护带的法律义务都是法定义务，客体是管道财产安全，可以分为两个层次：一是管道企业所承担的管道质量义务，实质上是管道财产所有权本身所负担的法定义务。二是管道基于不动产相邻关系而施加于管道毗邻不动产所有权、使用权的合理限制或负担，实质上是基于民法上的不动产相邻关系的管道所有权权能在管道毗邻不动产上的合理延伸[8]。

首先，管道是管道安全核心保护带的中心部分。“所有权不得滥用”是现代物权法的一项重要原则，管运石油、天然气是国家安全所系的战略能源，但也具有高度危险性，所以要求管道所有权承担严苛的法定义务也在情理之中。这种义务从管道建设直至管道物权消灭，与管道所有权相始终。其中，管道质量义务是管道所有权负担的最基本的管道安全义务，是保持管道完整、完好的重要“法相”，其客体是管道本体（包括管壁、涂层、防腐层和管道内部空间）、管道附属设施、管道辅助设施等，是管道安全核心保护带的当然组成部分。管道所有权和管道质量义务统一于管道“本体”，是沿管体上下、左右直径构成的立体空间区域，并不仅限于圆柱形的管体（图2）。除了管道所有权人外，其他任何组织、自然人不得实施以管道为对象的作业活动。

其次，石油天然气管道所有权权能所能及的上下左右的管道安全核心保护带区域是管道相邻权区域带或管道毗邻不动产相邻义务区域带，又可称为管道外侧立体空间区域带（图2）。管道不同于公路、铁路等，它主要不是利用“平面”空间进行运输[1]，而是用管内立体空间进行运输，更何况石油、天然气都是易燃易爆的高危化学品。因此，石油天然气管道安全核心保护带是以管体为中心的管道上下、左右四边一定距离范围的立体空间区域。管道外侧立体空间区域带是管道所有权基于管道的财产属性（特别是管运物物性）、管道与管道毗邻不动产相邻关系而合理延伸到管道毗邻不动产上的空间区域[3]360。至于管道所有权合理延伸到管道毗邻不动产的相邻权，换一个角度看，就是管道施加于管道毗邻不动产的合理负担或义务，它们一起构成管道所有权延伸部分的两面。依《民法典》第288 条之规定，管道所有权在管道毗邻不动产上合理延伸部分也是保持管道所有权完整性的法定组成部分，与管道所有权保护的法益管道财产安全相同。这样一来，管道所有权基于管道与管道毗邻不动产相邻关系而施加于管道毗邻不动产义务和管道质量义务的客体相同、主体相同、性质相同（都是法定义务），形式上是管道质量义务向管道毗邻不动产上的延伸。因此，管道外侧立体空间区域带是沿着管道质量义务、管道毗邻不动产所负担的管道所有权义务链条由管道向管道上下、左右四边合理外推的区域，是管道安全核心保护带的自然延伸部分，是管道相邻权和管道毗邻不动产相邻义务的统一。另外，管道通行带位于管道左右两侧，是基于管道与管道毗邻不动产相邻关系的管道相邻权区域，是管道外侧立体空间区域带的当然组成部分。管道外侧立体空间区域原则上禁止从事任何可能危及管道安全和影响管道维护的作业活动，管道所有人取得管道穿经地土地使用权的（如管道于地表通过或修建管道加压、输油、输气等站库和水防、管堤、管桥等附属设施都需要取得占用土地的土地使用权，高架管道的辅助设施占用土地也需要取得占用地块的土地使用权），则该方土地当然属于管道安全核心保护带的组成部分，管道所有人拥有对该区域的完全支配权。但是，是否属于管道所有权的客体，并不是成为管道安全核心带组成部分的必备条件。即是说，尽管管道企业没有依法取得穿经地管道周围向四侧延伸一定空间范围的土地使用权或空间利用权，并不妨碍管道自建成投入使用后成为法定的管道安全核心保护带的组成部分。因为设定管道安全核心保护带根本上并非取决于立法者的主观意志，而是取决于管道安全的客观要求和管运物的物性。

图1 石油天然气管道安全保护带结构图

再次，石油天然气管道安全核心保护带是高度危险区域，原则上禁止管道毗邻不动产人利用其不动产的任何作业行为。换言之，只有经管道企业同意，确定不会危及管道安全或者有利于管道维护的情况下，管道毗邻地不动产占有人才可有条件地利用“自己”的不动产。如，土地承包经营户在管道核心保护带自己的承包经营地上种植小麦、荞麦、豌豆等浅根农作物或培植草皮等，管道企业不同意的，管道企业要与管道毗邻不动产占有人约定管道占用地利用契约。按照《石油天然气管道法》第30条规定之情形，管道企业取得管道穿经地土地使用权的，可以与管道毗邻地占有人约定管道占用地地役权；若未取得管道穿经地土地使用权的，显然不能约定地役权（因为没有“需役地”），也不是管道所有权区域，此时管道毗邻地不动产对管道的“负担”显然已经远远超出了管道所有权合理延伸的范围①管道安全核心保护地带是管道安全中心保护区域，原则上禁止一切管道维护、维修、抢险、巡检以外的任何非管道作业活动，特别是取土、采石、挖掘、用火、排放腐蚀性物质、埋设电缆电线、使用重型机械工具、堆放重物、在管道上方地表行驶机动车辆和挖塘、挖渠、修建养殖场、修建晒场、建房等建造、修建地上建筑物或构筑物等。因为管道企业并不一定取得管道穿经地的土地使用权，所以管道企业未取得管道穿经地土地使用权的，管道穿经地土地所有权人、经营权人依然享有对管道以上地面部分的土地使用权，依法划入管道安全核心保护带的，管道施加于该方土地使用的限制显然已经超出了“合理”的范围，管道企业应当在管道建成时就与该方土地使用权人达成协议，就管道所有权延伸到该方土地的“超出合理”负担部分做出一次性补偿，合理部分则不予补偿，如土地使用权人在其土地上仍可种植浅根农作物、培植草皮等取得的收益，但不得使用拖拉机等农业机械耕作或作业，并须与管道企业协商并经同意，管道企业不同意的应对土地使用权人在该方土地上的损失按产出全额补偿（此时已成立典权关系）。在管道安全高危风险控制带、管道安全高危风险控制带的侵害“管道地役权”、管道役权的禁限作业行为当然适用于管道安全核心保护地带。。那么，管道企业在此享有的又是什么权利呢？从根本法律特征上看，显然是典权②典权是支付典价而占有他人不动产进行使用收益的权利。典权是存在于他人不动产之上的物权，适用范围比地役权要广得多，至少它不受非得有一块“需役地”的限制；典权是对作为典物的不动产享有占有及全面使用、收益的用益物权；典权由典权人和出典人双方约定由典权人向出典人支付典价、典物归典权人占有而成立（但和地役权一样须经登记）；在典权有效成立期间，典权人享有占有、使用、收益、转典、出租典物、留买、重建或修缮典物、处分典权等权利和“相邻权”。[3]364-370。这便是《石油天然气管道法》第30 条和其他学界、实务界普遍所谓的管道地役权的真“相”，即它在管道企业和管道毗邻不动产占有人之间确立了一种事实上的管道典权关系：涉及的相关不动产是管道和管道毗邻不动产（包括土地和其他不动产），典物是管道毗邻不动产，典价是双方商定的补偿。此外，在管道通行带上，除管道所有权基于管道和管道毗邻不动产相邻关系而在管道毗邻不动产上合理延伸的部分以外，超出部分亦成立管道典权，所谓的约定补偿就是管道典权在管道通行带上产生的典价[2]。由此可见，管道相邻权区域再向外推的区域是管道占用地地役权、管道典权区域，其与管道毗邻地（供役地）地役权义务、管道典权义务一起构成管道核心保护带的又一重法律保障制度[2]。

图2 石油天然气管道安全核心保护带的权利与义务结构图

最后，石油天然气管道安全核心保护带外围更远距离的高危禁限作业规定适用于管道安全核心保护带。管道安全核心保护带是管道安全中心保护区域，在管道安全核心保护带外围更远距离开展的高度危险性和危险等级的禁限作业，当然适用管道安全核心保护带的禁限作业规定，如在管道毗邻地及其地上不动产上生产、经营、存放易燃易爆物品，修建加油站、加气站、变电站或存放储油罐、储气罐等的建筑物、构筑物，爆炸爆破作业和需要通过爆炸爆破或地震法进行的采石、采矿、挖掘、钻探等作业活动，在穿越河流的管道线路两侧一定距离范围内挖沙、挖泥、采石、实施水下爆破等作业，在管道专用隧道、涵洞等管道辅助设施周围从事采石、采矿、取土、爆破等作业，在管道毗邻地上修建居民小区、学校、医院、娱乐场所、各类车站、商场等人口密集的建筑物、构筑物，以及其他对管道、管道附属设施、辅助设施安全构成直接危险或可能危及管道安全的危险作业活动，均使用管道安全核心保护带的禁限作业规定。此类禁限危险作业实质上是管道毗邻地不动产对管道负担的法定义务，从反向来看，恰恰是管道企业享有的对管道毗邻不动产在一定范围内加以使用、收益的特别用益物权。因为此用益物权并非因管道企业和管道毗邻地不动产所有权人的意思表示和法律行为设立，而是源于《石油天然气管道法》的规定，所以此类用益物权不是民法上的用益物权，而是管道特别用益物权。又鉴于此项权利以保护管道使用安全为法益和维护社会公共安全为目的，且要求管道毗邻不动产权利人承担额外负担，因此具有鲜明的役权特征，公物法学界又称之为行政役权。笔者认为，此种管道特别用益物权显然已超出了民法关于不动产相邻关系之范围，且依民法的特别法（即《石油天然气管道法》）的强制性规定而设，也为了跟以管道作为财产的管道不动产用益物权（管道占用地地役权、管道典权等）区别开来，故可名之为管道役权，即：它是基于管道而非管道穿经土地设定的役权，而不是简单、机械地界定为地役权[2]。管道役权是管道企业享有的法定权利，其法律形式是“以义务来界定权利”，表现为管道施加于管道毗邻不动产利用的额外的法定负担或义务，其法律文本形式是管道毗邻不动产利用禁限规定。石油天然气管道安全保护带制度的绝大部分管道权利和管道毗邻不动产义务来源于此，因此，适用于管道安全核心保护带外围更远距离的禁限作业规定适用于管道安全核心保护带，在管道安全核心保护带上的管道役权与管道所有权、管道相邻权、管道占用地地役权、管道典权是叠加在一起的。

综上所述，石油天然气管道安全核心保护带几乎是管道所有权的“势力范围”，管道毗邻不动产人可利用其不动产“剩余”物权的空间很小，几乎就等于对管道毗邻不动产的征收。但由于《石油天然气管道法》规定管道规划、建设应“符合管道安全与保护的要求”和遵循节约用地原则，原则上不允许管道企业取得管道穿经地土地使用权，所以管道企业和管道毗邻不动产占有人之间只能通过确立地役权、典权关系来解决毗邻“用地”供需关系。从这个角度讲，石油天然气管道安全核心保护管带的纵深不应是一个固定值，而应根据管道规格、技术参数、安全性、承压能力参值等指标并结合管道穿经地地质、毗邻不动产等的实际情况划定纵深，原则上宜宽不宜窄、宜深不宜浅。具体而言，管道上下应在10 米以上，管道左右单侧至少应在30 米以上，而且必须充分考虑空间挤压对管道的影响甚至损坏或二次损坏；同时，管道左右两侧还有一个管道通行带，这是法定的管运石油、天然气必设区域带，应特别考虑到在抢险、抢修时管道通行带上要有重型机械、车辆通行，车辆行驶路线不能离管道中心线太近（图1）。

3.2 石油天然气管道安全的重点保护带

通常情况下，石油天然气管道安全重点保护带位于核心保护地带的外侧（图1）。管道安全重点保护带和管道安全核心保护地带一样，以管道财产为保护对象，是管道安全核心保护地带的延伸区域。在实践中，设立管道安全重点保护带往往是为了管道建设和管道日常维护、维修、巡检等便利以及作为避让、紧急情况处置、抢险抢修等的应急预案区域。管道安全重点保护带并不是管道安全保护的必须设置区域，通常在划定了管道安全核心保护带仍不能满足保护管道财产安全时设立，若设定管道安全高危风险控制带就足以充分保护管道财产安全的，就不必再设管道安全重点保护带。因为管道安全重点保护带是超出了管道所有权及其权能所及的最大范围，已然是不动产相邻关系也不能及的空间范围了，再外推就直接构成了对他人合法财产的侵占或侵害。但是，如果管道所有权不向外再延伸一部分就不能充分保障管道财产安全时，《石油天然气管道法》赋予管道企业一定范围的“交易权”，允许管道企业与管道毗邻地不动产人协商，“为管道使用便利”而通过一定法律行为获得对管道毗邻土地或其他毗邻不动产加以使用的权利。这是一种民法上的用益物权，可能是地役权，也可能是典权。因此，地役权的“需役地人”、典权的承典人（即管道企业）理应向供役地人、出典人（一般是管道毗邻地及其地上其他不动产所有权人、使用权人）支付金钱代价。所以，设定管道安全重点保护带要求管道毗邻不动产负担的义务并不是免费的，这是管道安全重点保护带和管道安全核心保护带、管道安全高危风险控制带的重要区别。如在管道建设过程中，管道建设单位要首先同管道毗邻地土地占有人协商确立管道建设用地临时地役权，这是一种以管道财产为客体的民事法律行为，为自己物（即管道）的使用、收益方便而给他人物（管道毗邻不动产）的所有物增加负担的，应当付费，当然也可以是无偿的，这需由管道企业和管道毗邻不动产占有人协商确定。

管道安全重点保护带是管道安全核心保护地带向管道两侧（非立体）的延伸区域或补充区域，适用于管道安全核心保护地带的禁限作业规定一样全部适用于管道安全重点保护带。管道安全重点保护带由管道企业根据管道安全和保护的实际需要，遵循节约用地、经济合理的原则，通过与管道毗邻不动产权利人“约定”设定，没有固定的宽度，但须在管道安全核心保护带仍不能满足管道安全最低保护标准的情况下才可以设置。管道安全重点保护带的外边界最多不能超过100 米。

3.3 石油天然气管道安全的高危风险控制带

石油天然气管道安全高危风险控制带是在石油天然气管道安全核心保护地带、重点保护带外围利用管道毗邻不动产实施的损害或可能危及管道安全的高危作业禁限区域（图1）。管道安全高危风险控制带在管道安全保护带的外层，有些区域与管道安全核心保护地带相连，有些区域在管道安全重点保护带的外推区域。它和管道安全核心保护地带一样，是管道安全保护的法定区域，但不是管道企业与管道毗邻不动产占有人“约定”的结果。

从保护石油天然气管道安全（包括管道财产安全、管道使用安全）的整体意义上讲，核心保护带、重点保护带、高危风险控制带是一个按照危及管道安全风险程度所衍生的管道企业义务、管道毗邻不动产占有人义务构成的连续区域。管道安全高危风险控制带的禁限作业活动在管道安全重点保护带、管道安全核心保护带也自然在禁限之列，管道安全重点保护带的禁限作业在管道安全核心保护带更在禁限之列。反方向上则不同，管道安全核心保护带的禁限作业并不一定在管道安全重点保护带也在禁限之列，如，在管道安全核心保护带禁止种植乔木、灌木、藤类、竹子等林木和限制种植农作物的作业禁限，在管道安全重点保护带、管道安全高危风险控制带则不一定在禁限之列。同样地，管道安全重点保护带的禁限作业并不一定在管道安全高危风险控制也在禁限之列。这就是说，管道质量义务、管道毗邻不动产承担的“相邻义务”“管道地役权”和管道典权派生的管道毗邻不动产义务仍不能保障管道安全的禁限作业都属于管道役权覆盖的范围。所以，管道安全高危风险控制带是禁止或限制管道毗邻不动产占有人在管道中心线两侧一定距离范围内从事直接损害或可能危及管道（包括管体和管体内石油、天然气）安全的高危作业的区域，管道毗邻不动产占有人对管道承担的都是消极不作为义务。从管道企业角度来看，就是管道役权。管道役权是一种消极权利，即权利表现为权利相对人的不作为；而且管道役权不像民法上用益物权表现为其权利所对之义务是连接紧密的“链条”构成的连续面，而是根据保护法益的需要实行危险源控制。由于不同危险源对石油天然气管道安全的危险程度不同，社会安全的公共意义也不同，所以对义务人不作为的要求半径也不同，从而形成宽度不同的管道安全高危风险控制带。这就意味着，石油天然气管道安全高危风险控制带的设置要对处在这个区域内的作业活动进行安全风险评估，要根据该项作业活动对管道安全构成危险程度的风险评估结果，作出禁止或限制的决定，故而有些国家把高危风险控制带也称之为管道安全咨询带。

石油天然气管道役权或管道安全禁限规定（即管道毗邻不动产对管道负担的此类义务）是覆盖整个管道安全保护带的，适用于高危风险控制带的管道安全禁限规定当然适用于核心保护带和管道安全重点保护带，但管道安全核心保护带和管道安全重点保护带禁止或限制的作业活动，在管道安全高危风险控制带未必在禁止或限制之列。和管道安全核心保护带、重点保护带的确定方式不同，管道安全高危风险控制带不是以管道为中心由内向外顺向确定，而是根据危险源反方向确定的，一般采用“禁止或不得在......米范围内从事......”的方式规定，即意味着在这个“......米”界线范围之内从事该类作业活动是法律禁止的，属于管道役权的权利范围，而之外则是允许的，不属于管道役权的权利范围。这就是说，管道安全高危风险控制带的外边界不是“死”的，而是“活”的，即管道安全高危风险控制带是一个外边界因危险源的危险性质、危险等级而变动的区域带。这恰恰与管道安全保护带设置应该“符合管道安全与保护的要求”“遵循科学、安全、环保、节约用地、经济合理原则”的精神一致。

4 结语

综上，《石油天然气管道法》的特殊性在于石油天然气管道因输送石油、天然气而衍生的公用性。石油天然气管道是公用物，并不是一般民法上的私物。但管道成为公用物的基础和前提是管道的财产属性，由此有关调整管道和管道毗邻不动产关系的最基本的法律制度仍然是民法上的管道物权制度。管道物权是由管道所有权（包括管道在管道毗邻不动产的合理延伸法益）、管道企业获得管道占用地使用权的管道占用地地役权、管道典权等组成，它们和管道质量义务、管道毗邻不动产负担的管道所有权义务（包括管道施加于管道毗邻不动产的相邻义务）、管道毗邻地供役地义务、管道毗邻地典权义务、管道役权义务一道构成管道安全核心保护带、管道安全重点保护带法律制度。然而，《石油天然气管道法》毕竟是民法（特别是《物权法》）特别法，是公法色彩鲜明的公用物法，如果它不能保护管道使用安全，便不能保障管道财产安全。因此，《石油天然气管道法》规定的大量关于管道企业和管道毗邻地不动产占有人之间的法律关系，主要还是围绕管道和管道毗邻不动产毗邻的毗邻物利用关系。故而，以管道毗邻不动产禁限规定为内容的管道役权，成为《石油天然气管道法》关于管道物权的重点组成部分。