论全域土地综合整治的水土保持理念和生态文明价值

2021-04-04纪碧华钱爱国

中国水土保持 2021年3期

纪碧华，钱爱国，杨凯，王正

(1.衢州市水利局，浙江衢州 324000； 2.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州 311122)

全域土地综合整治是江浙地区的实践创新，是一场大范围、全要素、多类型的土地资源综合保护利用开发实践。全域土地综合整治，是保发展、优生态、促转型、做贡献的重要抓手，能够推动空间重构、山河重整、乡村重生，为乡村经济振兴、生态修复保护和水土保持生态文明建设等提供有力保障。早在2003年，浙江省就作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策。该战略决策的实施深刻改变了浙江乡村的生产布局、发展方式和生态环境。2017年，党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，同时树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理，形成绿色发展方式和生活方式，为人民创造良好的生产生活环境。2018年6月党中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设。国务院印发的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》和国土资源部、国家发展改革委联合印发的《全国土地整治规划(2016—2020年)》分别就实施农村土地综合整治作出了具体部署。

浙江省衢州市在全域土地综合整治方面勇于探索、积极实践，取得了良好的成绩，积累了丰富的经验。笔者以衢州市衢江区富里农村综合改革试验区——万亩水田垦造及智慧生态农业培育工程、衢江区上方镇全域土地综合整治及生态修复工程等项目实践为基础，阐述了衢州市全域土地综合整治实施过程中的水土保持工作理念，深入剖析了土地整治创造的水土保持生态文明价值，旨在为类似项目的实施和整治水平的提升提供可借鉴和参考的经验。

1 衢州市全域土地整治概况

作为浙江省大花园建设核心区域，2018年衢州市谋划制定了《衢州市全域土地综合整治与生态修复三年行动计划(2018—2020年)》(以下简称《三年行动计划》)。之后，以此为蓝本，深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”重要思想和“创新、协调、绿色、开发、共享”新发展理念，统筹山水林田湖草系统治理，坚持土地整治、村庄整治、生态整治并举，高目标定位、高起点规划、高标准建设，变零敲碎打为连片整治，全面实施了田间道路、土地平整、农田水利、水田垦造工程。通过“农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治”与“发展农村产业、提升农村风貌、深化农村改革”结合，在耕地保护、环境面貌、基础配套、产业发展、生态保护、乡村治理等方面实现了六大转变。如衢江区通过矿山宕底土地复垦，将其变为良田绿地，打造成为硒钙特色产业园，催生了钙农业产业，改善了生态环境，大力带动了地区特色经济发展；衢江区富里农村综合改革试验区，通过垦造工程、农田水利工程、道路工程等建设，形成了集中连片的万亩高标准水田。

根据《三年行动计划》，衢州市共谋划项目144个，整治范围总面积28.57万hm2，约占市域总面积的32%。其中：2018、2019年有51个项目被列入全省全域土地综合整治与生态修复项目计划，通过全域整治全市共外调耕地占补平衡等土地指标约2 907 hm2，取得市外资金206.48亿元；2020年，衢州市申报国家山水林田湖草综合整治试点项目2个，被列入全省全域土地综合整治与生态修复计划的项目20个，开工实施矿地综合开发利用试点项目5个，实现资源转化收益约80亿元。

衢州市将全域土地综合整治与生态修复作为落实耕地保护国策、创新要素保障、优化发展空间、助推乡村振兴和大花园建设的重要平台和有效抓手，大格局谋划、大项目推进、大整治突破、大体系支撑，点、线、面综合，形成了具有衢州特色的以水土保持带动全域经济发展的新模式。

2 全域土地整治的水土保持理念

全域土地综合整治是一项系统工程，涉及国土、水利、林业、交通等多个行业，与水土保持密切相关的措施主要包括矿山边坡的生态修复、矿地及未利用坡地连片复垦、土壤改良、田间绿化、截排水系统及沉沙设施等工程建设，全面融入了水土保持理念。

2.1 秉承生态优先，保护、开发、治理相结合

全域土地整治秉承“生态优先，保护、开发、治理相结合”的原则，把生态元素充分渗透到治理的各个细节中，在环境承载力允许的条件下进行开发，注重以生态为价值导向的先进观念，不盲目追求大开大挖，追求生态和谐、环境良好的农业区形成，实现人与自然的和谐发展。如衢州市对实施全域土地综合整治的范围给予了明确规定，禁止在法律法规规定不得开垦的区域选址，包括坡度大于25°的区域、浙江省省级以上重点生态公益林区、衢州市生态保护红线划定的区域、“十二五”以来已经实施过土地整治项目的耕地等。

2.2 转变工作机制，形成“水土保持+”格局

衢州市全域土地整治从平原到城郊再到山区，均根据具体情况因地制宜地采取了相应的治理措施，形成了不同区域、不同特色的水土流失治理之路。为了从根本上治理水土流失，按照“山、水、林、田、湖、草、路”统一规划、综合治理的模式，改变以往“跟踪式”水土流失治理的“小家子气”机制，以整个区域为单元，统筹美丽乡村建设、全域土地整治、矿山生态修复、标准化农业建设、休闲康养综合体建设等，形成了“水土保持+土地整理+矿山治理+文旅结合”的水土保持衢州模式，打破了以往水土保持“单打独斗” “为治理而治理”的局面，共下一盘棋，形成了社会大水保格局。

2.3 立足民生需求，转变水土流失治理思路

“对照水土流失图斑治理”是传统水土流失治理的主要方式，项目实施后虽然治理面积增加了，水土流失强度降低了，但与老百姓的需求却不一定紧密结合。为此，衢州市在全域土地整治的实践过程中，改变了过去单纯按照水土流失强度来安排治理工作的模式，变过去的为治理而治理为现在的以民生需求为导向，实现了民有所呼我有所应。依托“治山、治水、治污、治穷”相结合的水土流失治理理念，重民生、重实践，让水土保持走进了百姓的生产、生活，切合百姓需要。如发展苗木培育、特色农业、特色果业等产业片区，让百姓成为水土流失治理的主要受益者，广受群众欢迎。

2.4 坚持因地制宜、立体整治，重在生态修复

统筹规划矿山宕底土地、废渣场地整治，以及未利用坡地连片复垦和农田水利工程建设。横向上通过新建和改造农田集中区，实施植物生态护坡、草皮生态田坎、叠石生态水系、透水式生态路面、植被缓冲带、高效节水灌溉、截排水系统、拦沙堰等措施，改善生产环境和水环境；纵向上通过调整、整治、改造和开发低效利用的土地，增加有效耕地面积，并采取工程技术、生物修复等措施确保复垦后的土壤质量，提高土地质量和利用效率。

针对废弃矿山迹地，强化“矿地综合利用”，实现了资源开发、矿地利用、生态保护协调发展。如在对废弃矿山边坡削坡及支护后采取钻孔植草、放置营养棒(30%草炭土、1%保水剂、5%缓释肥、2%珍珠岩、3%蛭石、44%腐殖土、10%纤维、5%微生物)、高次团粒喷播(基底混合土采用晒干的泥炭土、腐殖土、木纤维、高次团粒剂、黏结剂和保水剂等，厚6～8 cm，表层土厚2 cm左右)等多种手段进行边坡绿化；在坡面平缓及局部平台部位设置种植围堰，围堰挡土墙采用植生袋堆砌，并利用坡面锚杆SNS主动网进行固定，植生袋后侧回填种植土种植小灌木及攀缘植物，充分发挥和应用矿山开采边坡的植被自然恢复能力，加速植被自然恢复和演替进程，统筹推进废弃矿地生态修复。

3 全域土地整治的生态文明价值

3.1 改善生态环境，减少水土流失

通过全域土地综合整治、农村面源污染治理、矿山生态修复等工程的实施，降低了旱涝灾威胁程度，控制了水土污染，提高了土地垦殖率，恢复了区域生态环境，有效地控制了水土流失。解译衢江区富里农村综合改革试验区施工前(2017年5月)和完工后(2020年4月)的GF-1号遥感影像资料可以发现，项目区水土流失面积明显减少、水土流失强度明显降低，轻度侵蚀和中度侵蚀面积分别较整治前降低了32.6%和75.4%，有效地减少了区域水土流失量，防治了面源污染，项目区已呈现出“山青、水秀、景美、民富”的和谐优美景象。

3.2 助推环境效益转化，助力区域经济社会发展

全域土地整治是功在当代、利在千秋、为民造福的公益项目，是贯彻和落实以人为本的科学发展观的体现，使跑水、跑土、跑肥的“三跑地”变成了保水、保土、保肥的“三保田”，确保了旱涝保收，实现了荒山变良田的华丽嬗变。项目的实施显著改善了区域生态环境，为农村产业发展打开了广阔空间，吸引了大批劳动力回家乡创业，开创了“一河清泉水、一条经济带，一道风景线、一根产业链”的新局面，形成了“一户一处景、一村一幅画、一域一风光”的全域大美格局，带动了区域文化旅游产业的发展，绿水青山真正变成了金山银山。同时，整治工程的实施增加了土壤肥力，全面提升了耕地质量，使原来的果园、荒地、中低产田变成了高产稳产田。新增的耕地指标可增加指标调剂收入，既能壮大财政实力，又可以解决环境整治的经费来源，为美丽乡村建设的可持续发展创造条件。

4 展望

全域土地综合整治已经成为贯彻习近平生态文明重要思想、实施乡村振兴战略的重要手段，是履行自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责、实施国土空间规划的重要平台及抓手。为深入做好全域土地综合整治，建议后续加强顶层设计、强化要素集聚，进一步创新建设模式，并突出生态功能的修复。

4.1 强化顶层设计

以新一轮国土空间规划为引领，全面开展全域土地整治的后备资源调查，进一步摸清资源底数，因地制宜编制土地利用规划，优化国土空间布局，按照全域规划、全域设计、全域整治要求，编制“多规融合”的全域土地综合整治规划和土地利用规划，争取在耕地保护、环境面貌、基础配套、产业发展、生态保护、乡村治理等方面实现新的突破。

4.2 强化要素集聚

利用浙江省的山海协作平台(以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，通过发达地区产业向欠发达地区合理转移、欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，从而激发欠发达地区经济的活力，推动经济加快发展，提高人民生活水平)，用足用好耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标在全省范围内跨市调剂政策，回收整治投入成本，筹集项目投入资金，统筹资源、资金、信息、技术、平台等，整合土地整治、美丽乡村、一县一带、乡村旅游、田园综合体、农村人居环境提升、农房体系构建与风貌提升、农业产业化等涉农项目，变项目分散实施为全域土地统一规划综合整治，变“各自为战”为“集团作战”。